Николя Лагасс*

Бельгийский опыт: пример федерализма путем разъединения**

Практический анализ институциональной эволюции бельгийского государства

Введение

Федеративная структура бельгийского государства может быть представлена стороннему наблюдателю в двух ипостасях: она одновременно проявляется, как одна из моделей, в основу которых поставлен вопрос передачи компетенций субъектам федерации, включая также право на участие в международных отношениях, и как запутанный институциональный клубок, которому в мире нет аналогов. Необходимо отметить, что эта двойная характеристика имеет веские обоснования. Парадоксально уже само создание Регионов и Сообществ[1], учитывая небольшую территорию Бельгии (32,545 кв. км) и численность населения в 10 млн. человек. Однако этот институциональный «монстр», со всеми его противоречиями и недостатками, обеспечивает мирное сосуществование трех языковых и трех культурных сообществ, несмотря на часто противоречивые и напряженные отношения между двумя большими сообществами, коими являются фламандское и французское сообщества.

В юридическом плане, эволюция Бельгии в качестве федеративного государства началась в 1970 г., когда унитарное на тот момент государство было перестроено по федеративной модели, образовав три Региона и три Сообщества. Сегодня, этот центробежный процесс еще не достиг своего логического конца: продолжается проведение реформ, динамика которых позволяет предположить возможное движение государства к конфедерации в будущем.

В первой части исследования мы рассмотрим институциональную эволюцию бельгийского государства, начиная с его создания, и заканчивая сегодняшним днем, выявляя при этом роль федеративных субъектов в институциональной структуре и динамике. Вторая же часть исследования будет посвящена перспективам бельгийского федерализма.

1. Институциональная эволюция бельгийского государства: непрерывное центробежное движение

1.1. История

Созданное в 1831 г. бельгийское государство было основано на модели унитарного государства, с некоторыми элементами децентрализации, ограниченной местными органами власти (провинции и коммуны). Вскоре требования сторонников автономии нашли свое выражение в различных формах как на Севере (во Фландрии), так и на Юге (во франко-говорящей части) страны. Фламандцы требовали лингвистическую и культурную самостоятельность в связи с господством французского языка в сфере управления, что рассматривалось в качестве факта дискриминации. Введение всеобщего избирательного права в 1919 г. позволило Фландрии использовать в свою пользу преимущество численного превосходства, и именно в это время необходимость лингвистического самоутверждения получила политическую окраску. Существование такого движения обнаружило наличие настоящего национального самосознания у фламандцев, живших в унитарной Бельгии. Несколько позднее, в шестидесятых годах, в качестве своеобразной реакции, и валлоны искали причину экономического упадка их региона в господствующей позиции фламандцев, которую они завоевали благодаря численному превосходству в государственных структурах. Если требования культурной самостоятельности существовали и со стороны франко-говорящих, то Валлонское движение второй половины XX в., главным образом, кристаллизуется именно вокруг требований экономической автономии[2].

Со временем стало ясно, что унитарная форма государства представляла собой институциональные рамки, неспособные решить проблемы сосуществования фламандцев и франко-говорящих. Учитывая также тот факт, что в рамках одного государства встречается сосуществование французского и фламандского сообществ на одной территории (например, в регионе Брюсселя), необходимо было изобрести такую структуру, которая удовлетворяла бы культурные требования (то есть требования, не связанные с территорией) одновременно с требованиями экономической автономии (требования, связанные с территорией).

Поэтому, при третьем пересмотре Конституции в 1970 г. было создано три Сообщества (названные первоначально «культурными Сообществами») – фламандское, французское и немецкоязычное – и три Региона – Фландрия, Валлония и Брюссель. Параллельно началась реорганизация центральных государственных институтов страны, при которой применялась или паритетная логика, или подходы дуализма (к примеру, паритет в Совете Министров между фламандцами и франко-говорящими, разделение депутатов и сенаторов, избранных в Национальный парламент на французские и нидерландские лингвистические группы, и особые процедуры принятия законов в рамках институциональных реформ с целью защиты франко-говорящего меньшинства на общегосударственном уровне).

Именно такая динамичная политика, соответствующая процессу федерализации по принципу разделения, – то есть превращение унитарного государства в федеративное – ставшая основным противоречием между различными интересами обеих языковых групп, позволяет объяснить различные особенности бельгийской институциональной системы.

Проведение различных институциональных реформ – в 1980, 1983, 1988, 1989, 1993 и 2001 гг. – привело к тому, что была создана настоящая федеративная структура, в рамках которой сосуществуют три Сообщества и три Региона, компетенция которых постоянно расширяется[3].

1.2 Федеративные единицы, их организация и полномочия

Каждый из трех Сообществ и трех Регионов располагает своей собственной законодательной ассамблеей (Совет) и собственным правительством.

Советы Регионов избираются путем прямого голосования всем электоратом:

– 75 членов Регионального Совета Валлонии избираются избирателями района французского языка и района немецкого языка;

– 118 членов Совета Фландрии[4] избираются жителями района нидерландского языка;

– 89 членов Совета столичного региона Брюссель избираются избирателями двуязычного района[5]. Этот Совет состоит из двух лингвистических групп, состав которых определяется законом, начиная с очередного обновления ассамблеи: с этого момента, французская лингвистическая группа будет насчитывать 72 члена, а нидерландская – 17.

Региональные правительства избираются соответствующим Советом, но необязательно из его числа.

Советы Сообщества формируются следующим образом:

– Совет французского Сообщества состоит из 75 представителей регионального Совета Валлонии и из 19 представителей французской лингвистической группы брюссельского регионального Совета. Последние избираются членами французской лингвистической группы данного регионального Совета. По примеру своих валлонских коллег, они совмещают свои функции законодателя, как на уровне регионов, так и сообществ;

– Совет фламандского Сообщества состоит из 118 членов Совета региона Фландрия (избранных путем прямых выборов избирателями района нидерландского языка), включая 6 брюссельских советников. Последние избираются путем прямых выборов избирателями двуязычного региона Брюссель-столица. Их список прилагается к основному голосованию во время выборов в Совет Региона специально для нидерландоязычных избирателей[6];

– 25 членов Совета немецкоязычного Сообщества избираются путем прямых выборов электоратом района немецкого языка.

Члены правительств Сообщества избираются Советом, но необязательно из числа его членов.

Сообщества обладают полномочиями, связанными с личностью, такие как культура, образование, здоровье и оказание помощи населению. Что касается Регионов, то они осуществляют полномочия, связанные с территориальным фактором (такие как градостроительство, освоение территорий, реконструкция в городах, реконструкция недействующих промышленных объектов, охрана окружающей среды, водное хозяйство, реформирование сельского хозяйства и сохранение природы, политика расселения или аграрная политика), в сфере экономике (экономическая политика, природные ресурсы, энергетика) и других субсферах.

1.3 Основные характеристики бельгийского федерализма

Согласно институциональной эволюции, описанной выше, бельгийский федерализм имеет шесть основных характерных черт.

А. Автономность и равенство уровней власти – равенство норм

Начиная с 1970 г., федеративная структура в Бельгии отличается высокой автономностью уровней власти по отношению друг к другу и полным равенством между ними. Шесть федеративных единиц, по примеру федерального Центра, имеют свои собственные парламенты и правительства, которые принимают нормы (соответственно законодательные и нормативные) имеющие такую же юридическую силу, что и федеральные. Законодательные нормы Регионов (названные «декретами» во Фландрии и Валлонии или «ордонансами» в Брюсселе) и Сообществ (названные «декретами») приравнены к законам, принятым на федеральном уровне.

Необходимо отметить, что федеративное строительство осуществляется только на федеральном уровне: Регионы и Сообщества никоим образом не принимают участия в конституционных изменениях или в выработке законов, которые составляют федеративный строй страны. К тому же, на общегосударственном уровне принимаются два типа норм. Сначала возможно его действие в виде того, что называется общим государством[7] и, в этом случае, он действует в качестве организатора конституционного строя. Также действие государства проявляется в качестве федерального Центра, в рамках применения своих полномочий. В данном случае Центр действует согласно тем же полномочиям, что имеют Регионы и Сообщества. Это означает, что таким образом, «правила игры», установленные федеральным Центром как общим государством, обязательны как для Регионов и Сообществ, так и на федеральном уровне. В этом смысле, федеральная власть не является уровнем власти, стоящим выше федеративных единиц, так как, с одной стороны, она отдалена от процесса распределения компетенций, процедур сотрудничества, ассоциаций, а с другой стороны, Сообщества и Регионы действуют автономно, принимая законодательные нормы той же силы, что и федеральные[8].

B. Передача остаточной компетенции в пользу федерального Центра

Согласно ст. 35 Конституции, федеральные власти обладают только исключительными полномочиями. Однако Регионы и Сообщества продолжают зависеть в реализации остаточных полномочий до срока вступления новой статьи Конституции, определяющей такие полномочия и принятия специального закона, уточняющего какой именно тип субъекта – Регионы или Сообщества – будут обладать полномочиями в сфере законотворчества по остаточной компетенции.

С. Исключительное распределение полномочий

i. Принцип исключительного права

В отличие от других федеративных систем, где федеральный центр сохраняет координирующую роль, и где федеративные единицы осуществляют четко определенные полномочия, федеративная система в Бельгии организована на основе исключительного распределения компетенций: каждый уровень власти располагает соответствующими полномочиями, в рамках которых им дается полная свобода действий.

Некоторые полномочия в определенной форме не приписаны ни к одному из уровней власти. Речь идет о второстепенных компетенциях, названных так в связи с тем, что они отражают необходимую связь с одним из основных полномочий: они входят в компетенцию всех уровней власти, в той степени, насколько они характеризуются в качестве незаменимого и неразрывного дополнения к их компетенции. Таким образом, каждый из уровней власти, к примеру, принимает законодательные нормы, предусматривающие определенные меры наказания с целью применения санкций за нарушение закона. Федеральный Центр, Регионы и Сообщества обладают также компетенцией в сфере научных исследований или международных отношений.

ii. Не разделенные (на данный момент): подразумеваемые полномочия

Кроме того, каждый уровень власти, в соответствующей мере осуществляет подразумеваемые полномочия (implied powers). Для того, чтобы компетенции, предоставленные Регионам и Сообществам, использовались с большей пользой, за ними было признано право принимать законы, входящие в компетенцию других органов управления. Однако Арбитражный суд (Конституционный Суд)[9] требует, чтобы такой выход за пределы собственных компетенций был минимальным, и чтобы Регионы и Сообщества в таких случаях руководствовались различными подходами. Хотя, согласно законам формально эта компетенция принадлежит только федеративным единицам, Арбитражный суд и Государственный Совет признают такое право и за федеральным Центром[10].

iii. Следствие: отсутствие конкурирующей компетенции

Учитывая способ распределения полномочий, описанный выше, бельгийский федерализм исключает в принципе любую конкурирующую компетенцию[11]. Также, федеральный Центр не может вмешиваться в реализацию полномочий на уровне регионов и сообществ, к примеру, по причине такого утверждения, что осуществление данной компетенции было бы лучше на уровне центрального правительства.

iv. Первое решение спорного вопроса: принцип пропорциональности

Арбитражный суд считает, что, в рамках своей собственной компетенции, законодатель не может сделать осуществление законодательных полномочий, присущих другому органу управления, «невозможным и даже исключительно сложным». Суд применяет, таким образом, принцип пропорциональности в разрешении спорного вопроса о компетенции. Такое внимание к пропорциональности подразумевает юридическое признание принципа федеральной лояльности.

v. Второе решение: согласование

Четкое, герметичное разграничение полномочий между различными уровнями власти не мешает поддержанию постоянного диалога между ними. Напротив, если решение вопросов в одних сферах полностью зависит от одного уровня власти (как, например, вопросы культуры, которые полностью находятся в ведении Сообществ), существуют и такие полномочия, которые разделены между федеративными единицами и федеральным уровнем власти. Например, в вопросах по оказанию социальной помощи Сообщества обладают основной компетенцией, однако проблемы, связанные с социальным обеспечением, относятся исключительно к компетенции федеральной власти. Такое же положение касается и вопросов здравоохранения: Сообщества отвечают за предварительное лечение, в то время как, законодательство относительно лечебной медицины входит в ведение федерального Центра. Такое «разделенное» распределение исключительной компетенции ведет, разумеется, к согласованию политики на различных уровнях власти либо в рамках Согласительного комитета – подлинного межправительственного форума – либо в рамках различных межведомственных конференций, которые являются его составными частями.

Еще большее согласование происходит по вопросам внешней политики, поскольку бельгийская система отличается параллелизмом внутренней и внешней компетенции: внутренняя компетенция Регионов и Сообществ действует и на международном уровне по отношению к иностранным партнерам (независимо от того, идет речь о государствах или об отдельных децентрализованных единицах). Таким образом, федеральный Центр не заменяет собой федеративные единицы при ведении переговоров, ратификации договоров или формировании позиции в рамках международной организации по вопросам, входящим в их полномочия[12]. Только именно в абсолютно исключительных случаях[13] – нигде не встречавшихся – федеральный Центр, являющийся единственным юридическим лицом, представляющим Бельгию в международном праве, может ограничить право принятия решения федеративной единицы или заменить ее на международной арене.

Такое делегирование полномочий от федерального Центра федеративным единицам, которое к тому же носит прозрачный характер, являет собой координацию позиций между различными уровнями власти для гарантии единства позиции Бельгии на международной арене. Так, при заключении договоров, необходимо избегать таких случаев, когда федеративные единицы принимают на себя обязательства, противоположные обязательствам Бельгии или наносящие вред отношениям Бельгии с ее союзниками и партнерами. В рамках «смешанных» договоров – то есть договоров, которые касаются определенных или всех уровней власти (к примеру, основополагающих договоров Европейского Союза) – необходимо определить уровни власти, затронутые в тексте, при этом каждый из них должен принимать участие в переговорах, участвовать в подписании и голосовании по тексту.

К тому же, по логике параллелизма внутренней и внешней компетенции, неудивительно, что федеративные единицы принимают участие в работе многосторонних организаций – в числе которых Европейский Союз и Совет Европы – каждый раз, когда им позволяют их полномочия. Бельгийское государство располагает только одним голосом в рамках этих организаций. Этот голос не может быть разделен между уровнями власти, которые заинтересованы в том или ином вопросе. Поэтому необходима процедура согласования, которая, с одной стороны, определит, какой из министров, региональный, сообщества или федеральный, наилучшим образом представит позицию в рамках той или иной организации, а с другой, в ходе которой будет сформирована единая позиция, защищаемая впоследствии назначенным для этого представителем[14].

Такая связанность особо очевидна в подписании договоров или представлении бельгийского государства, когда решение вопросов осуществляется, главным образом, в рамках процедур согласования и в результате деятельности Межминистерской конференции по вопросам внешней политики (C.I.P.E). В рамках последней, региональные министры, федеральные и министры иностранных дел достигают, на основе равенства, согласия относительно ведения переговоров в рамках смешанных договоров, также договариваются о представлении бельгийского государства в рамках международных организаций и принимают решение по выработке совместной позиции в рамках международных институтов.

D.    Территориальный федерализм с индивидуальными признаками

Территориальные компетенции трех Регионов и трех Сообществ определяются в соответствии с четырьмя лингвистическими районами, границы которых были установлены в 1963 г., а именно:

– район нидерландского языка, на Севере;

– район французского языка, на Юге;

– район немецкого языка, на Юго-Востоке;

– двуязычный район Брюсселя-столицы, в центре.

Таким образом, территория Фландрии ограничена границами района нидерландского языка, Валлония – границами районов французского и немецкого языка, и столичный регион Брюссель – территорией двуязычного района.

Сфера территориальной компетенции Сообществ еще больше поражает воображение, в связи с тем, что, если их декреты применяются одинаково к учреждениям и к лицам, проживающим в районе соответственно нидерландского языка и в районе французского языка, фламандское Сообщество и французское Сообщество распространяют свою территориальную компетенцию только на учреждения двуязычного района. Таким образом, эти два Сообщества действуют в этом районе параллельно, независимо друг от друга. На практике, к жителям Брюсселя применяются декреты как одного, так и другого Сообщества, в зависимости от общей принадлежности учреждения, к услугам которого прибегли сами брюссельцы. В вопросе образования, например, родители обязаны следовать декретам фламандского Сообщества, если они решили записать своего ребенка во фламандскую школу. Если же второй ребенок посещает занятия в школе, входящей в систему франкоговорящего образования, они обязаны, во всем, что касается образования второго ребенка, следовать декретам французского Сообщества. Так, общая принадлежность жителей Брюсселя не является ни исключительной, ни окончательной.

Что касается декретов немецкоязычного Сообщества, то их законность распространяется только в районе немецкого языка.

Совместное расположение компетенций двух крупнейших Сообществ на территории Брюсселя является одним из наиболее очевидных примеров федерализма с индивидуальными признаками в институциональной структуре Бельгии[15].

Ограниченный характер такого федерализма не приветствуется, прежде всего, во франкоговорящей части страны, где существует мнение, что французское Сообщество должно осуществлять компетенцию в отношении франкоговорящего меньшинства Фландрии при сохранении принципа взаимности. В этом случае, фламандскому Сообществу передаются полномочия в отношении фламандского меньшинства Валлонии. Так, в качестве примера можно привести, открытие нескольких франкоговорящих школ во фламандских коммунах, расположенных на периферии брюссельского Региона, которые пользуются специальным лингвистическим статусом. Эти школы финансируются фламандским Сообществом, но принимаются туда только дети, живущие в одной из этих коммун. Суть этого предложения заключается в том, чтобы позволить французскому Сообществу взять на себя финансирование открытия новых школ во Фландрии или, по меньшей мере, добиться разрешения учиться детям, проживающих в других коммунах, в школах, пользующихся специальным лингвистическим статусом[16].

E. Наличие двух крупных языковых сообществ – биполярное противостояние как двигатель федералистских идей

В отличие от многих федеративных государств и, несмотря на существование трех Регионов и трех Сообществ, бельгийская федерация строилась вокруг биполярной оси. Население состоит главным образом из двух больших языковых сообществ: франкоязычное население (приблизительно 4,4 млн. чел.) и нидерландоязычное население (приблизительно 5,6 млн. чел.).

Также следует учитывать тот факт, что прежде «национальные», а сегодня, разделенные на лингвистическом основании, политические партии давно уже не играют роли «связных» между интересами двух крупных сообществ. Наконец, различные партии пользуются парламентским представительством на различных уровнях власти. Таким образом, франкофонные партии представлены в федеральном парламенте, парламентах французского Сообщества, Валлонии и Брюссельского Региона, а фламандские партии – в федеральном, фламандском и брюссельском парламентах[17].

Без сомнения все эти элементы объясняют существование меньшего антагонизма между федеративными единицами и федеральным Центром или противоречий между крупнейшими политическими семьями[18], чем противоречий между интересами двух крупных лингвистических сообществ, которые являются двигателями центробежного процесса в Бельгии. По правде, крайне сложным представляется различение настоящего федерального интереса от интересов двух крупнейших сообществ. Каждая новая реформа является воплощением существенных попыток синтеза их интересов.

Наряду с двумя крупными сообществами, место немецкоязычного сообщества вполне реально, но представляет только 0,7 % населения Бельгии: оно никогда не играло такой роли в процессе институциональной эволюции страны, как это делали два других сообщества. Тем не менее, оно напрямую пользовалась этим процессом, так как район немецкого языка, хотя и насчитывает только 70000 жителей, составляет в целом целое Сообщество, обладающее своими учреждениями, на том же основании, что и французское и фламандское Сообщества.

Что касается Регионов, то и они, а именно одноязычный французский (валлонский Регион), одноязычный фламандский (фламандский Регион), двуязычный франко-нидерландский (брюссельский Регион) не избавлены от биполярной логики, основанной на критерии языка или сообщества. Валлонский Регион состоит из района французского и района немецкого языков.

Организация федеральных учреждений и брюссельских региональных институтов также отмечена печатью биполярного характера.

Так, на федеральном уровне, франкофоны, являющиеся меньшинством, наделены некоторыми гарантиями при разделении властных полномочий (паритет внутри правительства[19], принятый решением правительства консенсусом, «специальные» законы, принятые согласно особому кворуму в каждой из палат парламента), а также обладают соответствующими инструментами для противостояния принятию решений, посягающих на их интересы. Установленная процедура «звонка тревоги» позволяет трем четвертям членов лингвистической группы препятствовать принятию закона, если законопроект может нанести сильный ущерб отношениям между сообществами[20]. К тому же, необходимо добавить, что принцип паритета соблюдается и в верхушке административной иерархии, и в большей части крупных государственных институтов таких, как Верховный суд или Арбитражный суд (Конституционный Суд).

В Брюсселе, подобные гарантии существуют в пользу фламандцев, являющихся меньшинством в рамках Региона. Отметим между тем, что к этим гарантиям добавляются и другие, такие как гарантированное представительство внутри регионального парламента, уравновешенный состав правительства, полномочия и политическая ответственность членов которого перед парламентариями своей же лингвистической группы, определены законом. Также, изменения в законодательство брюссельских коммун вносятся только после одобрения законопроекта большинством во французской и нидерландской лингвистических группах брюссельского регионального парламента.

F. Асимметричный федерализм

В бельгийском государственном праве под понятием асимметрии понимается отсутствие единообразия в правилах, которыми определяются организация и компетенция федеративных единиц одного типа (региональный тип или тип сообществ).

Организационная асимметрия выражается, например, в том, что формирование федеративных единиц одного типа происходит по различным правилам.

Асимметрия компетенций вытекает, с одной стороны, из самого текста Конституции и специальных законов, касающихся институциональных реформ. С другой стороны, она определяется решением некоторых федеративных единиц использовать или не использовать свои полномочия в тех сферах, которые предусматривает для них Конституция по умолчанию. Рассмотрим последовательно эти две гипотезы.

1) Регионы Валлония и Фландрия обладают априори идентичными полномочиями; их положение симметрично, с этой точки зрения. Напротив, асимметричностью характеризуется Регион Брюссель-столица. Названные ордонансами (но не декретами), законодательные нормы, которые принимаются в Брюсселе, подвергнуты юридическому контролю в большей степени, чем фламандские и валлонские региональные декреты. В их отношении, в определенных случаях, федеральный Центр также осуществляет настоящий контроль опеки (хоть и чисто теоретический до настоящего времени)[21].

Французское и фламандское Сообщества обладают априори симметричными полномочиями и компетенциями. Немецкоязычное Сообщество, напротив, считается сильно урезанным в одной из своих компетенций, относительно двух других Сообществ: использование языков.

Необходимо также отметить, что Конституция (ст.ст. 118, §2, и 123, §2) признает за Валлонией, французским и фламандским Сообществами «учредительную автономию», которой лишены до настоящего времени немецкоязычное Сообщество и Регион Брюссель-столица[22]. По существу, «учредительная автономия» наделяет власти федеративной единицы правом изменять, в некоторой степени и в той насколько это ее касается, законодательство по выборам, формированию и функционированию ее Совета, также как и нормы, относящиеся к организации и функционированию ее правительства.

2) Асимметрия компетенций между федеративными единицами одного типа следует также из реализации передачи компетенций, в отношении которых Конституция ограничивается лишь тем, что разрешает.

Таким образом, Конституция, согласно ст. 137, разрешает федеральному законодателю организовать нечто вроде «слияния», или даже, «поглощения» полномочий Сообществ и Регионов. В действительности, эта статья предусматривает осуществление Советом французского Сообщества и Советом фламандского Сообщества компетенций соответственно Регионов Валлонии и Фландрии. Такое «слияние» было осуществлено на севере Бельгии, между Фландрией в качестве Региона и фламандским Сообществом, но не на юге страны, между Регионом Валлонии и французским Сообществом.

К тому же, согласно ст. 138, Конституция французскому Сообществу разрешено передавать реализацию одной или нескольких своих полномочий Валлонии, в том, что касается осуществления компетенции Сообщества в одноязычном районе французского языка, и Комиссии французского Сообщества в том, что касается реализации полномочий сообщества в Брюсселе. Такая передача полномочий, в отличие от предыдущих случаев, не требует вмешательства федерального законодательства, и уже имела место быть (например, в сфере профессиональной подготовки). Конституция не предусматривает такого же положения для политических институтов севера страны (Фландрия, фламандское Сообщество и Комиссия фламандского сообщества Региона Брюссель-столица).

Наконец, ст. 139 Конституции разрешает Валлонии передать полностью или частично свою региональную компетенцию немецкоязычному Сообществу, которое может их осуществлять на территории района немецкого языка. Такая передача полномочий также уже имела место быть (в вопросах труда и защиты памятников).

Такие различные формы передачи полномочий способствуют также углублению асимметрии в компетенциях между Регионами, с одной стороны, и Сообществами, с другой.

G. Разъединительный федерализм – вопрос меньшинств и суть межличностной и межрегиональной солидарности

В Бельгии, государственная реформа является развивающимся процессом, который никогда серьезно не рассматривался в точки зрения четко поставленных конечных целей. Этот процесс, развиваясь вслепую, скачками, сочетает в себе прагматизм и синтез часто различных интересов франкофонов и нидерландоязычного населения. Таким образом, реформа 2001 г. имела целью увеличить компетенцию Регионов в сфере налогообложения, реформировать закон финансирования федеративных единиц, а также углубить регионализацию сельскохозяйственной политики, внешней торговли и компетенции в вопросе о местных полномочиях. Как уже выяснилось, эта реформа не будет последней. Как мы увидим во второй части настоящего исследования, в то время как реформа 2001 г. только начала воплощаться, во Фландрии уже прозвучали требования регионализации некоторых аспектов социального обеспечения, отдельных вопросов касательно полиции или области юстиции[23]. Франкофоны не разделяют таких перспектив преобразования, а уделяют большее внимание сохранению межличностной и межрегиональной солидарности. Также они неустанно поднимают вопрос о защите меньшинств и, в особенности, о предоставлении гарантий франкоговорящему меньшинству Фландрии.

2. Перспективы

Институциональная история Бельгии характеризуется огромным количеством проведенных «круглых столов», «конференций» или «диалогов между сообществами», которые ставят франкофонные и фламандские партии в противоположные углы. Таким образом, проведение крупных реформ традиционно противопоставляет представителей политических партий двух крупных сообществ. Несмотря на разногласия, существующие между партиями, принадлежащими одной лингвистической группе, все же возможно различить единые подходы соответственно франкоговорящих и фламандских партий (2.1.). Прогноз этих позиций будет снабжен общим обзором динамики институционального развития, так как, несмотря на свое число, «круглые столы» и «диалоги между сообществами», не являются единственной возможностью эволюции федеральной структуры. С одной стороны, это проявляется в одностороннем принятии политических соглашений или нормативных актов, при превалирующих до настоящего времени попытках изменения распределения компетенций различными уровнями власти. С другой, Арбитражный суд и секция законодательства Государственного Совета также принимают участие в процессе формирования этой динамичной институциональной структуры (2.2).

2.1. Противоположные позиции на современном этапе

Хотя институциональные перспективы на будущее франкофонов и фламандцев имеют некоторые точки соприкосновения (так, когда заходит речь о регионализации основных норм местных органов власти), в целом дело обстоит несколько иначе: чаще всего, интересы и подходы к переговорному процессу разнятся по сообществам. Фламандские партии объявляют о своем желании следовать процессу регионализации и коммунитаризации, который был начат в 1970 г. Первоначальные требования лингвистического и культурного характера, которые привели к образованию Сообществ, пользующихся широкой сферой компетенции, вызвали во Фландрии новые, на этот раз ориентированные на автономию в экономической области. Франкофонные политические партии опротестовывают эти требования, по которым предусматривается автономное разрешение негативных экономических последствий, в то время как Фландрия пользуется более благоприятным социально-экономическим положением, чем два других Региона. Франкофоны также выступают за продолжение действия принципа межличностной и межрегиональной солидарности, которым Фландрия широко пользовалась в прошлом. Основные требования касаются частичной или полной «дефедерализации» (то есть регионализации и коммунитаризации) социального обеспечения (главным образом, семейные пособия и страхование больных и недееспособных) и налогов на доходы физических лиц и предприятий. Другие требования высказываются также по поводу юстиции и полиции. Все эти вопросы в настоящее время находятся в компетенции федерального Центра.

Наиболее требовательные в вопросе о передаче новых полномочий фламандские партии поддерживают формирование такой институциональной модели, которую они представляют как «конфедеративную»: федеративная система, сохраняющая на практике очень широкую автономию Регионов и Сообществ и отбирающая у федерального Центра существенную часть его полномочий. Многие фламандские партии также рьяно выступают за формирование новой институциональной структуры, при которой бы вес Фландрии и Валлонии повысился бы за счет федерального Центра, Брюсселя и немецкоязычного Сообщества, причем две последние федеративные единицы стали бы субъектами меньшей значимости. В целях использования уже когда-то примененной терминологии, приверженцы этого проекта намереваются заменить современную модель «3+3», институциональную модель, при которой три Региона и три Сообщества сосуществуют на равных правах, на модель «2+2», модель с четырьмя составляющими, которая предусматривает преобладающую роль для двух субъектов и подчиненное положение двух других.

Франкоговорящая сторона демонстрирует некоторую приверженность к устоявшейся федеративной структуре, которая объясняется доминированием самоидентификации в качестве бельгийцев над принадлежностью к какому-либо сообществу, экономическими мотивациями и заботой сохранения институциональной связи с франкоговорящим меньшинством Фландрии. Принимавшие участие в процессе федерализации государства в 1970-2001 гг. франкоговорящие партии в основном стремятся подчеркнуть важность федеративного подхода, в рамках которого осуществлялись реформы. Осознавая необратимость развивающейся динамики институционального процесса, инициированного фламандским политическим обществом, они больше не заговаривают, как прежде, о том, чтобы взять «институциональную паузу». Наоборот, озабоченные тем, чтобы сохранить межличностную и межрегиональную солидарность, франкофоны заявляют накануне каждого «раунда» переговоров, что не являются сторонниками новых реформ, а подтверждают свое стремление сохранить за федеральным Центром полномочия в таких сферах, как юстиция, социальное обеспечение, законодательство, относящееся к подоходному налогу[24] и налогу с предприятий, а также сохранить законный режим гарантий, существующих в пользу меньшинств (главным образом, языковые льготы для франкоговорящих районов брюссельской периферии, расположенных во Фландрии в их контактах с местной администрацией).

К тому же, институциональная эволюция вносит все большую ясность в вопрос о статусе меньшинств. Обсуждение этого пункта замыкается на двойном вопросе. Сначала ставится вопрос о количестве групп, за которыми может признаться статус меньшинства. Теперь, когда фламандское меньшинство в Брюсселе и немецкоязычное меньшинство (по крайней мере, в регионе немецкого языка) пользуется важными гарантиями, поставлена цель признания этого статуса за франкоговорящим населением Фландрии. Если франкофоны благосклонно относятся к данной инициативе, то фламандцы этому категорично противостоят, опасаясь того, что такое признание разрушит лингвистическую однородность их региона. В связи с тем, что на практике первый вопрос, относительно выявления количества групп меньшинств, не может рассматриваться отдельно от второго, касательно прав, признаваемых за такими группами, возникает следующий вопрос: не поставит ли уже однажды признанное меньшинством франкоговорящее население Фландрии под сомнение главенство нидерландского языка в этом Регионе? Ставится даже вопрос о том, не попытаются ли франкофоны «офранцузить» Регион? Вопрос этот сложен, в связи с тем, что, как и все другие вопросы, касающиеся меньшинств, он соединяет в себе дальновидность и более субъективные цели, относящиеся к принципу признания идентичности.

2.2. Динамика институциональных реформ

Несмотря на огромное количество больших переговорных марафонов, проведенных в течение последних тридцати пяти лет между сообществами (A), они не были единственным направлением институциональной эволюции. В недавнем прошлом, федеральный Центр и Регионы неоднократно достигали компромисса в закреплении институциональных новшеств путем принятия конкретных документов вне общих рамок переговоров а, иногда даже, в нарушение существующих законных рамок (B). Наконец, возможно такое, что без проведения новых переговоров, федеративные единицы могут продолжить свой курс по развитию автономии в сферах, не являющихся предметом классической повестки дня политических переговоров (C).

А. Классический путь переговоров: переговоры между двумя крупными сообществами

Становление каждого нового федерального правительства неоднократно приводило к проведению грандиозных институциональных реформ[25]. Однако вот уже несколько лет, как вследствие различных причин, переговоры по вопросу реформирования ведутся в рамках законодательных органов. Переговоры ведутся между партиями, получающими на федеральных выборах большинство голосов, хотя может возникнуть необходимость в поддержке – и, значит, участие в переговорах – оппозиционной партии, для утверждения конституционных реформ или законов, требующих квалифицированного большинства. Таким образом, два раза, в 1993 и в 2001 гг., фламандская националистская партия активно привлекалась к переговорам по реформе государственного устройства.

Учитывая главным образом биполярную структуру Бельгии, участники переговоров формируют свои позиции больше в зависимости от принадлежности к тому или иному языковому району или сообществу, чем в пользу федеральной власти или федеративных единиц. Тем не менее, парламентарии или министры федеративных единиц, в меньшей степени зависящие, чем их федеральные коллеги, от необходимости соотношения своих взглядов с позицией другого сообщества, могут пытаться оказывать давление на ход переговоров по институциональному переустройству, принимая необходимые судьбоносные решения для разрешения вопроса. Особенно это выразилось во Фландрии, где, накануне федеральных и региональных выборов 13 июня 1999 г., фламандский парламент принял основу для переговоров, общую для всех партий, целью которой была передача значительного количества полномочий и существенное изменение государственной структуры.

Последние парламентские выборы на федеральном уровне состоялись 18 мая 2003 г.

Соглашение федерального правительства, сформированного в результате этих выборов, предусматривает учреждение в будущем Форума (состав, которого большей частью не определен) с целью обсуждения в его рамках осуществления ближайших институциональных реформ. Программа Форума также еще полностью не выработана. Тем не менее, известно, что должен быть поставлен вопрос о трансформации Сената в настоящий Сенат Сообществ и Регионов, вне сомнения по модели немецкого Бундесрата или американского Сената. Однако при этом не уточняются практические условия его учреждения[26].

В. Внедрение институциональных нововведений политического характера путем принятия отдельных документов

Институциональные новшества политического характера рождаются вне рамок переговорного процесса, описанного выше, и чаще всего характеризуются несоответствием ныне действующему законодательству. Некоторые из них являются предметом переговоров, которые ведутся между федеральной властью и Регионами во время рассмотрения проектов отдельных документов, в то время как остальные в большей степени относятся к функции парламентов или региональных правительств.

Среди таких проектов особо стоит отметить соглашение о сотрудничестве, заключенное между федеральным Центром и тремя Регионами относительно развития железнодорожных инфраструктур и относительно финансирования этой сферы. Касательно финансового аспекта этого проекта, было достигнуто согласие, что, Регионы могли бы, если они это пожелают, ускорить динамику установленной программы инвестирования, в той степени, насколько они могут обеспечить беспроцентное префинансирование. Позволяя Регионам принимать участие в инвестировании железнодорожной инфраструктуры (поддерживая при этом предложение выплачивать проценты, которые не будут возмещены федеральным Центром), соглашение нарушает положения специального закона от 8 августа 1980 г., согласно которому за федеральным Центром сохраняется исключительная компетенция в вопросе по железнодорожным путям. С правовой точки зрения, было бы правильно внести изменения в закон, однако такие поправки сталкиваются с двумя препятствиями политического характера. Традиционно выступающие против регионализации национальной железной дороги франкофоны не могут внести изменения в этот закон, не отступая от своей линии поведения. К тому же, правительство не может рассчитывать на получение квалифицированного большинства внутри федерального парламента, что является необходимым условием для внесения поправок в этот закон.

Так, что касается транспортной сферы, в 2001-2002 гг. мы стали свидетелями возрождения, на основе обанкротившейся бельгийской авиакомпании Сабена, нового авиапредприятия, уставной капитал, которого распределен между частными лицами и Регионами. Таким образом, за рамками институциональных переговоров, государство передало Регионам сектор, который прежде входил только в его компетенцию.

Также, вне переговорного процесса, фламандское правительство приняло ряд циркуляров, а фламандский парламент одобрил декреты и решения, которые, хотя и не соответствуют рамкам, предписанным законами или Конституцией, становятся основой, по меньшей мере, для декларативного документа, прямо нацеленного на расширение автономии. В этом ключе, можно сказать о циркулярах фламандского правительства относительно интерпретации федеральных законов об административном использовании языков. В то время как, в соответствии с Конституцией, эта сфера входит в постоянную компетенцию федеральных властей, фламандское правительство выпустило распоряжение в адрес регионального правительства, а также субординированных властей  интерпретировать в рамках полномочий лингвистическое законодательство, обеспечивающее гарантии некоторых прав франкоговорящего меньшинства в отношениях с администрацией, с точки зрения ограничения, что попросту выхолаживает их смысл. Без определенного решения Государственного Совета по этому вопросу, который затягивает принятие такового уже более шести лет, такие циркуляры искажают интерпретацию лингвистических гарантий прав франкоговорящего населения Фландрии в его отношениях с фламандскими региональными, провинциальными и коммунальными властями.

Валлонский Регион также проявил себя, выступив с похожей инициативой. Организация автопробега Франкошам, в рамках Гран-при Формулы 1, находилась под угрозой срыва, в результате принятия федерального закона, запрещающего любую рекламу табачных изделий (и предварявшего, в какой-то мере, мораторий, установленный европейской директивой). Валлонские законодатели, стремившиеся сохранить этот автопробег, превысили свои полномочия в экономической сфере для того, чтобы оправдать международным уровнем данного спортивного мероприятия принятие одного декрета, противоречащего федеральному законодательству. Арбитражный суд, рассматривающий иск о невыполнении обязательств, между тем, не принял аргументации Валлонии.

C. Институциональные нововведения, возникающие вне политических рамок

В результате реформ и реализации соглашений между различными уровнями власти, сфера компетенции федеральной власти с каждым разом уменьшается в пользу Регионов и Сообществ. Между тем, такое явление является не только заслугой политических акторов. В Арбитражном суде и секции законодательства Государственного Совета также наблюдалась тенденция благоприятствования поощрения такому развитию дел.

Арбитражный суд признал определенную форму совместной компетенции в сфере социального обеспечения. Учитывая тот факт, что Сообщества могут вести свою социальную политику в качестве дополнения к той, которая проводится федеральным Центром, суд вынес решение, что Сообщества могут также участвовать в проведении политики в области социального обеспечения, если только меры принимаются в соответствии с порядком, установленном в 1980 г. В связи с тем, что такая федеральная компетенция не была ограничена определенными рамками, ничто не мешает Сообществам принять в свою компетенцию осуществление некоторых полномочий в данной сфере, которым уделяется недостаточно внимания на федеральном уровне. В таком случае, суд признает правовую форму передачи Сообществам федеральной компетенции. Учитывая крайне напряженную политическую обстановку по вопросу монополии федеральной власти в вопросе социального обеспечения, такое правовое положение повышает риски, давая возможность коммунитаризации этой сферы в скрытых формах. Так, теперь Фландрия сама обеспечивает механизм страхования для пожилых (финансирование служб помощи и ухода, позволяющих пожилым людям сохранять некоторую степень самостоятельности в их повседневной жизни). Французское Сообщество не располагает достаточными финансовыми средствами для осуществления подобного рода программ. Все попытки Сообщества убедить федеральный Центр помочь в проведении аналогичной программы, с целью избежания появления двойного режима ухода за больными в одной стране, оказались тщетными.

В своем заключении, сделанном по проекту фламандского декрета, секция законодательства Государственного Совета признала компетенцию Регионов по заключению коллективных договоров с предприятиями социальной сферы. Это заключение не прошло незамеченным, в связи с тем, что до того момента в сфере социального обеспечения только федеральные органы имели право заключать коллективные договоры.

Заключение

Бельгийская федеративная система не может в настоящее время рассматриваться в качестве успешной модели: находясь в процессе постоянных изменений, из-за отсутствия стабильности, институциональная структура не может полностью продемонстрировать свою дееспособность. Институциональная система бельгийского государства являющаяся предметом нескончаемых измышлений, часто неопределенных и спорных, постоянно стремится к автономизации, приданию большей автономии федеративным единицам. Такая институциональная динамика основывается скорее не на расхождениях между политическими семьями или между федеративными единицами и федеральным Центром, а на разделении по оси Север – Юг, между двумя языковыми сообществами: проявляются автономистские тенденции – националистские или конфедералистские взгляды на Севере (во Фландрии) и более федералистские воззрения на Юге (во франкоговорящей части страны).

Насколько бы неуспешной эта модель не была, между тем, она обеспечила управление государством и мирное сосуществование культурных сообществ. Необходимо отметить, что возобновляющиеся противоречия между политическими силами Севера и Юга страны не чинят препятствия диалогу. Напротив, непрерывное развитие федеративного государства большей частью основывается на разнообразных формах взаимного информирования, согласования, объединения, и даже вынесения совместного решения, которые часто оказываются эффективными.

Такое положение позволяет сделать три заключительных вывода.

Прежде всего, в биполярной системе, которую представляет бельгийское государство, федеративные единицы играют главную роль в реализации динамичного процесса «дефедерализации» страны. Этот реформаторский импульс происходит, главным образом, из фламандского сообщества, вне зависимости от уровня власти (так как фламандские политические партии, представлены на различных уровнях власти). Регионы и Сообщества, в качестве институтов, не принимают прямого участия в переговорах или в конституционном и законодательном процессе, однако оказывают политическое давление, являющееся неотъемлемой частью переговоров[27].

Теперь, становится все более и более ясно, что вызов, брошенный Бельгии, выражается не в сохранении государства как такового, а в конкретном содержании полномочий, которые будут в компетенции федерального Центра. Это позволило многим говорить о Бельгии, движущейся к «институциональному фасадизму», намекая на архитектурный стиль, суть которого состоит в том, чтобы сохранить фасад старых зданий и восстановить их «интерьер» на основе новых планов и с применением современных материалов и строительных техник. В будущем, возможно, что бельгийское государство будет существовать как таковое, в качестве обеспечения интересов, в частности экономических, каждой федеративной единицы. Вероятно, что это будет иметь место в рамках менее федерализированной, чем сегодня, структуры.

Наконец, тот факт, что в ходе реформ уменьшается федеральная компетенция, не достаточен для утверждения о постепенном переходе к конфедеративной модели. Все реформы и проекты могут рассматриваться в качестве таковых в федеральном контексте. Тем не менее, такая федеративная структура может исчерпать себя и смениться новой, определенной по другому принципу. Будет ли государство совместно управляться двумя крупными языковыми сообществами или оно будет существовать на основе прежнего улучшенного федеративного принципа? Бельгийский федерализм в итоге оказывается на перекрестке: в виду разделения, которому уже подверглись некоторые федеральные институты, именно реформы ближайших лет привнесут ясность в существующую неопределенность.

Следуя принципам прагматизма, бельгийское государство продолжает свое институциональное развитие, отмеченное требованиями самостоятельности федеративных единиц, дискуссиями вокруг межличностной и межрегиональной солидарной ответственности и вопросом меньшинств.