Милена Глигич-Золотарева*

Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы

1. Общие подходы к проблеме разграничения компетенции

Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: «Вот приедет барин, барин нас рассудит». Однако жизнь на местах шла вперед, а «барин», в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР проблемы разграничения компетенции формально не существовало, хотя сама структура государственного управления характеризовалась большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного хозяйства, все стороны общественной жизни. На конституционном уровне провозглашались и методично претворялись в жизнь принцип демократического централизма и руководящая роль КПСС. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе о том, куда обратиться за защитой своих интересов. Прорвало ли канализацию, не завезли ли в сельпо валенки к зиме, – во всех аналогичных случаях гражданин мог пожаловаться в местные, а то и в центральные партийные органы, и попытаться решить таким образом свою проблему. В рамках господствовавшей на тот момент системы власти данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные реформы 90-х гг. прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытка построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли ряд негативных последствий, среди которых оказалась сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен каким-либо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти или должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы – на мэров, а все вместе – на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и «замерзающие» каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, – к появлению необеспеченного федерального мандата, то есть закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами[1].

Разработчики Основного закона в 1993 г. не смогли произвести оптимального размежевания компетенций в силу целого ряда объективных и субъективных причин[2], однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: «Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если что-то не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем»[3].

Практика настойчиво требовала дальнейшего формально-юридического развития изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления[4]. Комиссией была проделана огромная работа, ею было рассмотрено около 300 федеральных законов, имеющих отношение к разграничению компетенции. Результатом работы Комиссии стало принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» № 95-ФЗ (далее – обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ)[5].

2. Общая характеристика закона

Первое. Обновленную редакцию Федерального закона № 184-ФЗ можно условно разделить на нескольких блоков:

·   «точечные» поправки к тексту Федерального закона № 184-ФЗ;

·   переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» № 119-ФЗ (в рамках обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ планируется прекращение его действия);

·   новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ;

·   поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства;

·   нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах;

·   положения о взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, поправки в Федеральный закон № 184-ФЗ существенным образом расширяют предмет его правового регулирования. Новая редакция данного Закона состоит из нескольких плохо соединимых блоков. Подобная «лоскутная» техника законотворчества представляется малоэффективной. Предмет регулирования обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, таким образом, становится весьма расплывчатым и включает в себя целый ряд вопросов, не имеющих прямого отношения к заявленному в названии закона, а именно – к органам государственной власти субъектов РФ.

Второе. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ составлена в духе принципа минимализации законодательных новелл. Следствием такого подхода стало принятие изменений и дополнений к действующему Федеральному закону № 184-ФЗ, а не одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже кардинально новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ. Этим же, по-видимому, объясняется и тот факт, что название закона осталось прежним.

Такой подход имеет и свою отрицательную сторону. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ плохо укладывается в понятие «общие принципы», содержащееся в его названии. Глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н» ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более что указанные конституционные нормы не предусматривают возможности Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий.

Третье. В тексте обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ явно прослеживается ориентация его разработчиков на следующие принципы:

·  необходимость приближения власти к населению,

·   оптимизация соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти,

·   недопустимость практики так называемого не финансируемого федерального мандата,

·  реалистичность и четкость определения состава и структуры полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Однако представляется, что указанные цели вряд ли будут достигнуты путем использования юридического инструментария, предусмотренного данным законом. Принцип субсидиарности подразумевает согласованную передачу всей триады – полномочия, финансы и ответственность – «вниз». Согласно же обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ часть полномочий и ответственность действительно опускаются на нижестоящие уровни публичной власти, в то время как финансы в основном концентрируются на уровне федеральном.

Четвертое. Основной новеллой обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ стало включение в него Главы IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в основе которой лежит целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

– так называемых собственных полномочий, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Закона); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (п. 4 ст. 26-3 Закона);

– так называемых делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций; в данной сфере законом предусматривается детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 26-3 Закона).

Эта позиция нашла свое отражение во включении в обновленную редакцию Федерального закона № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ (п. 2 ст. 26-3), предназначенного для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Кроме того, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в закон введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 Закона). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Однако включение в текст закона перечня собственных полномочий субъектов РФ в его настоящем виде вызывает немало вопросов. Составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, так как согласно перечню на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Федеральный закон №184-ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является сколько-нибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося изменения в данный закон.

Кроме того, самой же обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, в ч. 3 ст. 3 Закона предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это есть ни что иное, как «опережающее» законодательство Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), которое значительно сужает пространство для «маневра» регионов в данной сфере.

Пунктом 4 ст. 26-3 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предусматривается также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь делается исключение для полномочий подпунктов 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3 Закона, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26-3 Закона), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение перечня.

Несколько настораживает и тот факт, что обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не предусматривается необходимость приведения в соответствие с ним федеральных законов, значительное количество которых противоречит нормам закона. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев «некондиционности» федеральных законов разработчиками закона выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что правомочием по оценке наличия или отсутствия противоречий в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам закона (согласно п. 3 ст. 3 Закона). Это также снижает эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не слишком исправляет ситуацию и норма п. 4 ст. 26-1 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям закона, поскольку она не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности.

Наконец, несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, тоже составленный по принципу «мусорной корзины». Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает «в один котел» полномочия и предметы ведения, что характерно для действующей Конституции РФ. Данный перечень не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более «прозрачной»[6], так как в нем смешиваются различные по своей природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, то есть из сферы ведения субъектов РФ (например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что противоречит Конституции РФ и вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий.

Пятое. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит новую Главу IV-II «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая призвана обеспечить финансово-бюджетное «наполнение» осуществления субъектами Федерации собственных полномочий. Однако, как представляется, данная глава не слишком поможет субъектам Федерации в деле осуществления возложенных на них полномочий, поскольку она даже не дает возможности оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ в части реализации их полномочий. Кроме того, данная глава по сути своей является предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства.

Шестое. Обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ учреждается новый правовой институт – временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти (ст. 26-9). В основном это связано с вопросами исполнения бюджета субъектов РФ, что можно рассматривать в качестве элемента института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно пп. «б» п. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (п. 1, 3 ст. 26-9 Закона[7]). В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (п. 1, 4 ст. 26-9 Закона).

Возражение против введения в российскую законодательную практику такого института может быть вызвано лишь опасением, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности регионов он может превратиться в разящее орудие ответственности, в одно из средств политического сведения счетов с неугодными региональными лидерами. Эта версия находит свое подтверждение и в реалиях финансового федерализма – сегодняшнее состояние бюджетов в большинстве субъектов Федерации таково, что банкротство не является для них сколько-нибудь отдаленной перспективой.

Вместе с тем, своего разрешения в обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ не получила проблема так называемого федерального вмешательства, то есть обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается по-прежнему длительной, многоступенчатой и, вследствие этого, практически нереализуемой. Кроме того, основанием для запуска механизма привлечения к ответственности согласно Закону является принятие органом (должностным лицом) акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, а не совершение противоправных действий (либо бездействия), нанесших ощутимый вред населению региона, что в значительной мере обесценивает саму идею вмешательства.

Седьмое. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ предпринята попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6). Нормами закона, в частности, предусмотрено, что так называемые собственные полномочия автономных округов, то есть полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пунктах 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 части 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (ч. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18.

Ввиду острой актуальности проблемы сложносоставных субъектов Федерации, законодательное закрепление принципов и порядка разграничения полномочий между краем, областями и автономными округами представляются весьма своевременным. Однако у модели, предложенной разработчиками закона, есть немало существенных недостатков. Основной из них заключается в том, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в том числе из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.

Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 26-6 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ[8], согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только так называемых делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета (согласно ч. 2 ст. 26-6 Закона), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.

Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Кроме того, предмет регулирования ст. 26-6 Закона выходит за рамки предмета регулирования Федерального закона № 184-ФЗ. Разумеется, и ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, и указанным Постановлением Конституционного Суда РФ предусматривается принятие федерального закона об отношениях края, области со входящими в их состав автономными округами, но по смыслу данных норм это должен быть отдельный закон, содержащий гарантии прав и интересов Федерации, автономных округов, края и областей, что тем более не входит в предмет регулирования Федерального закона № 184-ФЗ.

Проблема отношений края, областей со входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки. Край и области, например, должны быть обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами для осуществления своих полномочий, что является предметом регулирования бюджетного и налогового законодательства, ссылки на которое на сегодняшний день пока отсутствуют. Явная недостаточность существующего финансового и иного ресурсного наполнения института осуществления собственных полномочий автономных округов краем и областями может стать катализатором социально-экономической нестабильности в регионах[9].

Восьмое. Статья 26-4 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ закрепляет гарантии участия органов власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, что само по себе весьма своевременно. Однако конкретные механизмы, предусмотренные законом, вызывают сомнения. Пунктом 3 указанной статьи устанавливается правило, согласно которому в случае, если более одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия какого-либо федерального закона из сферы совместного ведения, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Настораживает, во-первых, диспозитивный характер нормы. Во-вторых, даже если комиссия все-таки приступит к работе, нигде в обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ не предусмотрены конкретные механизмы учета результатов ее деятельности. И, в-третьих, сам п. 3 ст. 26-4 Закона устанавливает такой порядок исчисления количества субъектов РФ, высказывающихся «против» закона[10], что говорить о каких-либо существенных гарантиях учета мнения субъектов РФ не приходится.

3. Выводы и рекомендации

Принятие обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ можно рассматривать в качестве элемента крупномасштабной правовой реформы, затрагивающей значительный массив федерального и регионального законодательства. По сути своей, это так называемая квазиконституционная реформа, то есть реформа Конституции без вторжения в текст Основного закона. Тем более досадным становится тот факт, что обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ содержит значительное количество противоречивых и спорных моментов.

Нужно отдавать себе отчет в том, что модернизация федеративных отношений является насущной общегосударственной задачей. А более углубленное изучение проблем федерализма наводит на мысль о возможности их преодоления исключительно путем комплексного, системного подхода, подразумевающего в том числе и конституционную реформу, браться за которую федеральная власть, по ее собственным заверениям, в ближайшее время не намерена[11], предпочитая концентрировать свои усилия на реформе федерального законодательства.

Признавая актуальность намеченных законодательных преобразований, необходимо все же отметить, что даже их осуществление не сможет заменить собой полноценной конституционной реформы, без которой, в свою очередь, невозможна нормальная работа по совершенствованию федерального законодательства. Основной вопрос состоит не в том, нужны ли конституционные преобразования вообще, а в том, какие преобразования нужны России. Очевидно, что отличные от направленных на удовлетворение сиюминутных узкогрупповых интересов.

К сожалению, сегодняшняя направленность многих политических процессов свидетельствует о том, что реформирование тех или иных норм и институтов происходит не в сторону, собственно, их модернизации, а в сторону «реставрации» устаревших моделей. Об этом свидетельствует также необычайно распространившаяся в обществе «охранительная» идеология. Распространившаяся настолько, что даже глава государства вынужден был отмежеваться от нее[12]. Более того, многие обсуждаемые сегодня законодательные инициативы содержат явные отсылки к «достижениям» советского конституционализма – это и «демократический централизм», и специфическая организация партийной системы[13], представляющие собой ничто иное, как «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 г.

В этой связи хочется вспомнить строки выдающегося русского поэта Максимилиана Волошина, написанные им еще в начале ХХ в. и как нельзя лучше отражающие современное состояние политических процессов в России: «И вновь Москва сшивает лоскуты / Удельных царств, чтоб утвердить единство. / Истории потребен сгусток воль: / Партийность и программы – безразличны».