• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Федерализм в России
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2003 / номер 3(7), лето, 2003 / Федерализм в России / О правовом статусе субъекта Федерации на домашнюю страницу
О правовом статусе субъекта Федерации
 
 
 

Авторы:
  • Венир Самигуллин
Этот вопрос следовало бы рассмотреть в сравнительно-правовом ключе, но в данной статье речь пойдет главным образом о правовом статусе субъектов Российской Федерации – проблеме, для современной России не просто актуальной, а исключительно острой. Причем острота ее не снижается, а, напротив, возрастает, как, впрочем, и тема федерализма, которая по-прежнему остается одной из актуальных.

Венир Самигуллин*
О правовом статусе субъекта Федерации

1. Этот вопрос следовало бы рассмотреть в сравнительно-правовом ключе, но в данной статье речь пойдет главным образом о правовом статусе субъектов Российской Федерации – проблеме, для современной России не просто актуальной, а исключительно острой. Причем острота ее не снижается, а, напротив, возрастает, как, впрочем, и тема федерализма, которая по-прежнему остается одной из актуальных. Особенно важна она для тех, кто занят публичной политикой, кто имеет непосредственное отношение к организации и функционированию публичной власти. От выработки правильного отношения к этой теме, от знания концептуальных основ федерализма в определенной степени зависит не только настоящее, но, пожалуй, и отдаленное будущее российской государственности в единстве и различии всех ее составляющих, если угодно – всего нашего евразийского общества.

В целях лучшего понимания предмета и чтобы окончательно не запутаться в теме, сразу же, “на берегу”, хотелось бы оговорить следующее.

Первое. Возможны различные подходы к освещению темы: философский, экономический, идеологический, политический, специально-юридический и др. Очень желательно не смешивать их; то, что может позволить себе, скажем, философ или идеолог, противопоказано политологу, в особенности правоведу и/или государствоведу.

Второе. Надо, думается, проводить различия между понятиями “федерализм”, “федерализация”, “федерация”. Хотя все эти слова одного корня, они все же несут различную смысловую нагрузку. Причем наиболее содержательным из них является понятие “федерализм”.

Третье. Очень важен спокойный, уравновешенный, всесторонний и глубокий анализ. Эмоциональные газетные статьи-однодневки, в которых мало фактов и анализа, зато много оценок и сомнительных выводов, значат немного. Хотя едва ли можно рассматривать их как вещи абсолютно бесполезные для науки.

Хотелось бы также обратить внимание на то, что существует множество концепций, теорий о федерализме. Так, сегодня в России одни являются сторонниками договорной (конституционно-договорной или договорно-конституционной), национально-территориальной (усложненной иногда административно-территориальными образованиями), асимметричной федерации, а другие отстаивают идею о конституционной, территориальной, симметричной федерации. Накал страстей в разногласиях между первыми и вторыми достаточно высок. Между тем, если быть объективным, и к тому же уметь различать, что относится к праву, что – к факту, что - к должному и что – к сущему, все эти идеи имеют право на существование. И надо бы научиться вести конструктивный диалог между сторонниками разных взглядов, извлекать из него максимальную пользу. Известны различные типы, виды, модели федерации, представляющие собой объективную реальность, и от нее никуда не деться. А это значит, что очень желательно изучать федерации, замечая все их “+” и “-”, и на этой основе совершенствовать в традициях свободы и демократии всю систему организации и функционирования публичной власти в своей стране.

Складывается впечатление, что федерализм представляет собой своеобразный компромисс унитарной и конфедеративной организации публичной власти. Федерация – форма, для которой характерно функциональное и территориальное разделение полномочий между государственно-властными структурами. Ей присущи два уровня законодательства – федеральный и региональный; несколько уровней публичной власти (по меньшей мере, три: федеральный и региональный уровни, а также местное самоуправление). Но встречаются такие федерации (жесткие федерации), которые похожи на унитарные государства. Вместе с тем, некоторые унитарные государства (сильно децентрализованные) напоминают федеративные образования. Кроме того, иногда государство может представлять собой федерацию, но при этом обозначаться как конфедерация. Возможно, однако, и обратное. Следовательно, в чисто теоретическом отношении федеральная и унитарная формы организации власти и управления во многом равноценны. И что примечательно, как в федеративном, так и в унитарном государстве публичная власть в своей деятельности опирается на одну систему права, ориентируется на ценности какой-то одной правовой системы: романо-германской, англо-саксонской и т. п. Надо сказать, что чрезмерно политизированными и идеологизированными лицами роль и значение правового фактора оценивается неверно. Между тем, если глубоко вдуматься, идея права – это наиболее высокая идея. С одной стороны, своей возвышенностью, с другой – приземленностью, а с третьей – многогранностью она превосходит многие заведомо ограниченные идеи этно-национального, религиозного и им подобного толка. А это делает идею права столь превосходной, что в теоретическом и практическом отношении она становится исключительно привлекательной.

2. В контексте сказанного: проблема правового статуса субъекта Российской Федерации – часть более общей проблемы. В нашем случае федерализма, федеративного устройства России, так как в целом ряде статей действующей общефедеральной конституции (в особенности в ст.ст. 1, 3-7, 65-79) достаточно выразительно представлен принцип федерализма как один из основополагающих начал конституционного строя России в целом как сложного, но единого, суверенного и независимого государства. С этой точки зрения идея профессора Хартмута Бауэра о Bundestreue [1] имеет определенный смысл не только для германского, но и для российского федерализма. Быть приверженцем принципа Bundestreue, значит быть последовательным сторонником, с одной стороны, предоставления составным частям федерации необходимой и достаточной самостоятельности, возможности развивать самоуправление, а с другой – обеспечения их должного участия в решении общефедеративных дел. Федерализм, в таком понимании, способствует, на наш взгляд, преодолению возможных и действительных конфликтов. Такой федерализм позволяет создать благоприятные условия для объединения различных групп в союз, в котором реализуются общие цели и интересы, но при этом в необходимых и достаточных пределах сохраняется самостоятельность составляющих союз частей.

3. Проблеме правового статуса субъектов Российской Федерации посвящены работы целого ряда ученых-юристов и специалистов: Авакьяна С.А., Иванова В.В., Карапетян Л.М., Курашвили К.Т., Лебедева А.Н., Максимова К.Н., Михалевой Н.А., Пустогарова В.В., Умновой И.А., Чернова С.Н., Чиркина В.Е. и др. В последнее время тема правового статуса субъектов федеративного государства привлекает внимание и достаточно крупных политических деятелей. Показательна, например, книга мэра города Москвы Лужкова Ю.М. “Путь к эффективному государству”, которая выдержала уже два издания. Следовательно, в целом рассматриваемая тема разработана достаточно основательно. И, как показывает анализ, положительные результаты дает та методология, которая проблему правового статуса субъекта Федерации рассматривает в развитии; с ясным различением вопросов, относящихся к праву и к факту; с выделением общего, особенного и единичного (индивидуального, уникального) в субъекте Федерации и в его правовом статусе. Определенный конструктив имеет подход, когда при анализе различают субъект и не субъект федерации.

4. Граждане Российской Федерации на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. установили, что правовой статус субъектов Российской Федерации определяется как Конституцией РФ, так и конституцией республики, а также уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем предусмотрена возможность определения правового статуса автономной области, автономного округа путем принятия федерального закона о них. Отношения в так называемых сложносоставных субъектах могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 1-4 ст. 66 Конституции РФ). Качество конституций/уставов субъектов Российской Федерации невысокое (законность, обоснованность, целесообразность, справедливость значительного числа статей многих конституций/уставов ставятся российской прокуратурой под сомнение), поэтому наиболее надежным основанием, позволяющим определиться в правовом статусе субъектов Российской Федерации, сегодня является Конституция РФ, взятая в единстве с соответствующими федеральными конституционными законами, федеральными законами и наиболее принципиальными решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Если исходить из этого, то в общем виде правовой статус субъектов Российской Федерации, уровень их государственности характеризуется следующим.

Равноправием субъектов Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 5 Конституции РФ), то есть хотя субъекты Российской Федерации имеют разные видовые и индивидуальные обозначения, между ними имеют место различия, относящиеся к истории формирования и развития, площади территории, количеству населения, их этническому, конфессиональному составу, экономике, культуре, уровню развития, качеству жизни, с точки зрения конституционного права (именно это в данном случае важно и принципиально!) они равноправны, обладают равным объемом конституционных прав и обязанностей, что, однако, не исключает то, что в рамках каких-то правоотношений может быть известная специфика, но это уже не первичное, а вторичное или третичное, словом, не главное, а второстепенное.

Разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, (т. е. вне пределов ст.ст. 71, 72 Конституции РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти (ч. 3 ст. 11, ст. 73 Конституции РФ). Иначе говоря, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, носящей, однако, остаточный характер.

В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации осуществляют: государственную власть посредством самостоятельно образуемых органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ); собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию системы органов государственной власти, развитию законодательства субъектов Российской Федерации. Однако система органов государственной власти, складывающаяся в субъектах Федерации, должна соответствовать основам ее конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами. Причем в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Законодательство субъектов Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, тем более Конституции РФ (ч. 5 ст. 76, ч. 1 ст. 15, пункт “а” ч. 1 ст. 72). Все противоречия между федеральным законом, в особенности Конституцией РФ, и иным актом подлежат преодолению, руководствуясь принципом верховенства Конституции РФ и принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, прибегая к помощи коллизионных норм и принятых правовых процедур (процедурно-процессуальных форм, приемов и способов).

В рамках компетенции субъектов Российской Федерации оказываются и вопросы, относящиеся к их административно-территориальному обустройству, развитию местного самоуправления. Однако местное самоуправление, развивающееся в субъектах Российской Федерации, должно соответствовать общим принципам ее организации, установленным Федерацией совместно с субъектами, но не в нарушение ст.ст. 130-133, в особенности ст. 12 Конституции РФ, где говорится, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих и его полномочий самостоятельно, органы же местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. А административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, думается, должно благоприятствовать, с одной стороны, развитию полноценного местного самоуправления, с другой – надежному и эффективному функционированию федеральных и региональных государственно-правовых структур.

Субъектам Российской Федерации предоставлено право учреждать конституционные/уставные суды и формировать их состав, развивать систему мировых судей.

Определенными возможностями субъекты Российской Федерации обладают в области международных и внешнеэкономических связей, выполнения международных договоров Российской Федерации (см. пункт “о” ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).

Государственный флаг, государственный герб, государственный гимн, олицетворяющие государственность субъектов Российской Федерации, – это тоже их компетенция. Несмотря на то, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык, республики в составе Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик употребляются наряду с русским языком как государственным языком всей России.

Нетрудно заметить, что правовой статус субъекта Российской Федерации определяется принципами и нормами, в которых достаточно выразительно представлено дозволительное (разрешительное) начало. Вместе с тем, при углублении в конституционно-правовую материю можно обнаружить, что достаточно широко и активно используются такие правовые начала, как предписание и запрет. Так, из смысла ст. 73 Конституции РФ следует, что в пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, но при этом не могут нарушаться основные принципы формирования и развития структур правового, демократического, федеративного, социального государства с республиканской формой правления (верховенства права, разделения властей и др.).

В соответствии с пунктом “в” ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к предметам ведения Федерации. Следовательно, ее субъекты не могут устанавливать конституционные/уставные нормы, относящиеся к институту прав и свобод человека и гражданина. В особенности если учесть, что – согласно ст. 64 Конституции РФ – установленные в гл. 3 Конституции РФ полномочия (ст.ст. 17-64) составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой же федеральной Конституцией (см. гл. 9 ст.ст. 134-137 Конституции РФ). Правда, защита прав и свобод человека и гражданина, может быть не только общефедеральной (пункт “в” ст. 71 Конституции РФ), но еще и усиленной (пункт “б” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в частности, за счет региональных мер правовой защиты личности, но это несколько иной вопрос. Простое дублирование положений гл. 2 Конституции РФ, что имеет место в региональном законодательстве, в конституционно-правовом отношении ничего не дает, так как в этом случае в специально-юридическом плане никакие новые нормы права не появляются.

Panta rhei. Это значит, что в принципе нельзя исключать изменений в статусе субъекта Российской Федерации. Причем для этого вовсе не нужно изменять или отменять Конституцию РФ, так как в ней известные правовые возможности, предусматривающие изменение правового статуса субъекта Российской Федерации, уже заложены. Правом сецессии субъекты Российской Федерации не наделены, но границы между субъектами Российской Федерации с их взаимного согласия могут быть изменены (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Даже может быть изменен правовой статус субъекта Российской Федерации, но при условии взаимного согласия на то Российской Федерации и ее субъекта и в соответствии с Федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

5. В вопросе о правовом статусе субъектов Российской Федерации немало дискуссионных моментов. Выделим некоторые из них.

Федерализм и суверенитет. С понятием “суверенитет” вроде бы более или менее разобрались. Сейчас уже многие понимают, что в самом общем виде: суверенитет – это независимость государственных структур от всякой иной власти и полное верховенство на своей территории. Научились отличать народный суверенитет от государственного, а также от национального суверенитета. Многие разбираются в тонкостях абсолютного суверенитета и относительного суверенитета. Едва ли кого можно удивить и такими понятиями, как “двойной суверенитет” или “ограниченный суверенитет”. Но все равно в освещении вопросов, связанных с темой суверенитета, еще много демагогии, лжи.

Невозможно правильно решить вопрос о соотношении федерализма и суверенитета, если не учитывать фактор времени, особенности социально-политической ситуации в те или иные этапы и стадии развития России, особенно в разрезе республик в ее составе. Думается, что нужно различать, по меньшей мере, два периода: с конца 80-х – начала 90-х гг. по 12 декабря 1993 г. и с 12 декабря 1993 г. по настоящее время.

Имеются определенные правовые основания считать, что в первый период (а для этого периода характерным является высокая степень неопределенности по многим вопросам, относящимся к области взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), за некоторыми исключениями, республики действительно развивались как суверенные государственные образования с очень высоким правовым статусом. Так, после подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора факультативное Приложение к нему давало Республике Башкортостан не просто особый правовой статус, а делало ее положение в системе федеративных отношений более определенным и устойчивым, чем, скажем, положение, Татарстана или Чечни, которые, не подписав Федеративный договор, с юридической точки зрения вообще оказались за пределами федерального конституционно-правового пространства. Короче, на этом этапе слова Б.Н. Ельцина “берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить!” не были пустой фразой, а являлись вполне оправданным политическим лозунгом, получившим в последующем определенное правовое и социальное наполнение. Однако с принятием на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ (замечу, за принятие этой Конституции голосовало 32 937 630 избирателей) правовая ситуация стала иной: хотя Россия и является федерацией, но она едина и неделима. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Суверенитет Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а целостность и неприкосновенность территории обосновываются всей ее мощью (ст.ст. 3, 4 Конституции РФ). Следовательно, во второй период, то есть после 12 декабря 1993 г., в новых условиях нет необходимых и достаточных правовых оснований ставить и решать в прежнем варианте вопрос о суверенитете какой бы то ни было республики.

Но, что огорчительно, некоторые сильно заидеологизированные и заполитизированные лица (среди которых встречаются и люди с дипломами юристов, но ведущие себя, к сожалению, не как юристы, а как дуристы) по инерции поют старую песню, не заботясь о том, чтобы переделать ее на новый лад, поскольку изменились условия. Надо сказать: для того, чтобы вести речь об ограниченном суверенитете субъектов Российской Федерации, некоторые правовые основания существуют. Но с методологической и общетеоретической точки зрения такой суверенитет – это все же не столько суверенитет, сколько автономия, но не аналогичная советской автономии, а в демократическом смысле этого слова, то есть с достаточно большой самостоятельностью субъекта права в решении своих дел и вместе с тем со строгой ответственностью за принятые решения и их последствия. Следовательно, в конституционно-правовом плане сегодня было бы вернее и корректнее вести речь не о суверенитете субъектов Российской Федерации, а об их автономии.

Гражданство субъекта Российской Федерации. Что это: действительность или иллюзия?

Принятый 28 ноября 1991 г. и вступивший в силу 6 февраля 1992 г. закон “О гражданстве РСФСР” предусматривал, что “граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами этой республики” (ч. 2 ст. 2). Но Конституция РФ, отнеся гражданство в Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации (п. “в” ст. 71) решила вопрос иначе: “Гражданство Российской Федерации приобретается или прекращается в соответствии с Федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его” (ст. 6). Принятый 19 апреля 2002 г. в конкретизацию и в развитие Конституции РФ Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации” (а он вступил в силу с 1 июля 2002 г.) установил принципы и нормы, которые уже не предусматривают гражданства Российской Федерации и республик в ее составе. В полном соответствии с федеральной конституцией гражданство провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса личности в нашем полиэтническом обществе и государстве.

Таким образом, до 12 декабря 1993 г. у республик еще были определенные правовые основания для установления республиканского гражданства. Однако с принятием новой Конституции РФ, тем более Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации”, правовая возможность для установления республиканского гражданства отсутствует. Следовательно, притязания на гражданство республики в составе Российской Федерации не основаны на праве.

Федерализм и договорная практика. Тема договора в структуре федеративных, а в более широком смысле публично-правовых отношений достойна самого серьезного анализа. Но сегодня она гипертрофированна.

Конституция РФ не препятствует заключению разнообразных публичных договоров и соглашений, в том числе между определенными структурами федеральной государственной власти и структурами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но она против абсолютизации этих “вертикальных” договоров и соглашений. Такие договоры и соглашения возможны, главным образом, в пределах тех вопросов, которые отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации в целом и ее субъектов. Условия, на которых они заключаются, и, соответственно, их содержание не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству, как, впрочем, и региональному законодательству, если оно соответствует федеральному. Никакой договор, никакое соглашение не может быть выше федеральной конституции. Не может быть и вечных договоров и соглашений: по мере изменения социальных условий и выполнения тех целей, ради которых они были заключены, договоры и соглашения могут изменяться и даже могут быть и расторгнуты.

Это подтверждает и конституционно-правовая практика постсоветского периода. Было время, когда двусторонние договоры и соглашения активно заключались, а сейчас они, если в том есть необходимость, расторгаются. Уже расторгнуто множество ранее заключенных договоров и соглашений подобного типа.

6. В порядке resume. Особенности социального развития нашего общества накладывают свой отпечаток на ментальность населения. Общественная мысль не свободна от предрассудков, мифологизированного мышления.

Хотят свободы и справедливости, но выступают против частной собственности, институтов гражданского права. Говорят о равноправии, но требуют особого статуса. Разглагольствуют о дружбе народов, межнациональном согласии, но не очень чествуют институт культурной автономии. В законах закрепляют принцип “разделения властей”, но на практике этот принцип нарушают. Говорят о гражданском обществе и правовом государстве, но раздувают бюрократический аппарат, покровительствуют не правовым, а силовым структурам и т. д. А надо бы быть последовательнее.

Если же проявлять действительную заботу о становлении и развитии в России гражданского общества и правового государства, рассматривая федерализм как одно из важнейших средств обеспечения устойчивого развития российской государственности, то надо бы все же твердо придерживаться “классической” модели федерации – той федерации, которая симметрична, территориальна, конституционна, позволяет органически сочетать централизм и децентрализм, свободу и порядок. А главное – ставить в центр отношений свободного, инициативного человека, но не забюрократизированного чиновника.

Федеративное устройство государства не всегда основано на конституции. Вместе с тем не всякая конституция обязательно требует только федеративного устройства государственной власти. Но это, если рассматривать вопрос in abstracto (т. е. отвлеченно, вне связи с действительностью). А если перевести его в область in concreto (т. е. в область действительного, реального, фактического, в плоскость данного), – что тогда?

Действующая Конституция Российской Федерации не дает оснований для сомнений в федеративном устройстве современной России. О том, что Россия – федеративное государство заявлено во многих ее статьях. Федерализм – важнейший принцип, лежащий в основе конституционного устройства постсоветской России. Вместе с тем, действующая конституция не покушается на самостоятельность субъектов Российской Федерации, которая достаточно широка. При ответственном отношении к Конституции РФ и при правильной и последовательной реализации ее принципов и норм субъекты Российской Федерации остаются не в проигрыше, а, напротив, в выигрыше.

* Венир Калимуллович Самигуллин – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедры государственного права Института права Башкирского государственного университета (Уфа).
[1] См.: Хартмут Бауэр. Верность федерации как определяющий принцип немецкого государственного права // Казанский федералист. 2003. № 1(5). С. 21-35.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru