• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Федерализм и субсидиарность
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2002 / номер 4, осень, 2002 / Федерализм и субсидиарность / Регионы в Европейском сообществе с точки зрения субсидиарности на домашнюю страницу
Регионы в Европейском сообществе с точки зрения субсидиарности
 
 
 

Регионы в Европейском сообществе с точки зрения субсидиарности  *

 

Предисловие

Договор о Европейском союзе знаменует начало новой стадии процесса развития государственной структуры Европейского сообщества.

Тем не менее, авторы этой далеко идущей реформы прекрасно осознают, что дальнейший путь Европейского сообщества не может основываться на централизации, и Европейский союз будет работать только при соблюдении принципа субсидиарности, а также в том случае, если регионам будет отведена такая роль, которая утверждает их связи с Сообществом.

Данное убеждение получает практическое выражение в Статье 3b Договора о Европейском союзе, предусматривающей, что Сообщество принимает меры только "если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами - членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом"[1].

Кроме того, Статья 198 Договора о Европейском союзе предусматривает создание Комитета регионов, в задачи которого, как консультативного органа, входит обеспечение того, чтобы в законодательном процессе Сообщества принимались во внимание интересы региональных и местных властей.

Только будущее может показать, в какой мере применение принципа субсидиарности и вовлечение Комитета регионов в деятельность Сообщества принесет ожидаемые политическими субъектами и гражданами государств-членов Европейского союза фактические результаты. Генеральный директорат научных исследований и разработок Европейского парламента расценивает данное исследование, составленное стажером Томасом Полмичлом под руководством Томаса Грунерта (Отдел политических и институциональных вопросов), как вклад в соответствующее развитие сотрудничества между Сообществом, государствами - членами и региональными властями на пути к созданию Европейского союза.

 

Генеральный директорат научных исследований и разработок

Брюссель, апрель 1993 года

 

 

Введение

Подписание 7 февраля 1992 года в Маастрихте Договора о Европейском союзе может расцениваться, после десяти лет обсуждения роли регионов в будущей Европе, в качестве обозначения и подготовки пути для успешных действий регионов в рамках процесса европейской интеграции. В включении принципа субсидиарности в договор в качестве обязательной юридической нормы и создании Комитета регионов необходимо видеть ответ на распространенные дебаты о необходимости лучшей представленности регионов в европейском процессе принятия решений.

На пути к подписанию Договора, и особенно после созыва Европейской межправительственной конференции по "Политическому союзу" 15 декабря 1990 года, раздавалось множество голосов, призывающих Европейское сообщество к определению четких обязательств перед своей региональной структурой и, в то же время, к соответствующей институционализации принципа субсидиарности на уровне Сообществ. Были опасения, что сильная, объединенная Европа подразумевает полное исчезновение любых форм региональной административной структуры и создание централизованной системы, отменяющей существование европейского регионального измерения. Находилось много таких, кто предвещал неадекватную передачу полномочий регионов и меньших административных единиц Европейскому сообществу, означающую, что отныне не будет никаких гарантий, что с возникающими специальными региональными проблемами можно будет иметь дело на уровне широких масс. Такие опасения особенно подпитывались впечатлением, что законодательная деятельность Сообщества все более простирается в сферы, находящиеся под юрисдикцией конституционных систем некоторых государств-членов, при уменьшении объема юрисдикции регионов. Появились предпринимаемые на различных уровнях инициативы и проекты, нацеленные на организацию защиты и утверждение региональных интересов на европейском уровне.[2] Ряд решений, принятых учреждениями и органами, на которые в большей или меньшей степени влияют указанные изменения, представляют собой достаточно сложные заключения, тем не менее идентичные по сути.[3] В целом, точка зрения регионов, видимо, состояла в том, что будущий Европейский союз должен отвечать трем основным требованиям:

федеральная структура быть трехуровневой;

полномочия определяться в соответствии с принципом субсидиарности, нарушение которого было бы основанием для судебного преследования;

право регионов участвовать на европейском уровне.

Данный доклад рассматривает значение Договора о Европейском союзе для европейских регионов и других административных единиц, выдвигая на первый план эффектовность их полномочий и статус в рамках будущего Европейского союза, а также выявляя любые проблемы, которые могут в этой связи возникнуть.

 

1. Понятие "регион"

Понятие "регион" появилось задолго до недавнего всплеска дебатов по регионализации и, несмотря на его возрастающую популярность, совсем не однозначно по своему содержанию. Даже если концепция регионализации – как выражение общей потребности остановить централистские тенденции – является тем, что, вероятно, способствует единодушию разных политических позиций, нельзя забывать, что существуют очень непохожие возможности регионализации в зависимости от выполняемых регионами функций.

Во-первых, существуют регионы в смысле законодательного права в сфере планирования. В этой функции, они, по-видимому, означают не больше, чем территория регионального развития. В зависимости от типа планирования регионы – другими словами, регионы, которые удовлетворяют цели планировщика в определенном вопросе, – могут быть сформированы в виде искусственных структур для диагностики и планирования целей территории, при этом они не являются административными единицами, независимыми от местных властей.[4]

Регионы выходят за рамки функции простых областей планирования в том случае, если они созданы в виде административных образований или единиц. Основная цель состоит в том, что более сильный тип региона должен более эффективно реализовывать административные обязательства в составе централизованного государства, но он ни в коем случае не является независимым уровнем в иерархии принятия решений и не обладает закрепленными законодательными полномочиями.

И последний тип региона, вероятно, лучше всего выполняющий требования будущего процесса европейской интеграции, является регионом на основании автономной местной власти. Сюда включаются и обширные полномочия по автономному законодательству и традиционные социально-политические особенности. Как политический субъект, регион обеспечен широкой конституционной защитой.

Три упомянутых здесь типа региона, должны, однако, восприниматься просто как попытка выделить идеальные типы, помогающие представлению более четкой картины "региональной Европы". Фактически, можно сказать, что карта Европы уже покрыта сетью многочисленных регионов, созданных по различным критериям. Особенно часто приходится сталкиваются с такими разновидностями регионов, как административные единицы, и регионами как автономными местными властями. Все указанное ставит вопрос о типе политической единицы, которую в рамках концепции европейских государств можно назвать регионом в общем смысле.

Мы начнем с анализа существующих региональных структур в составе различных государств-членов ЕС, с самых больших субнациональных административных единиц в каждом государстве-члене, которые подходят под определение "региона".

 

1.1. Бельгия

Бельгия имеет двойную федеральную структуру. С одной стороны существуют три региона ("regions" или "gewesten") – Фландрия, Валлония и Брюссель; с другой стороны существуют три сообщества ("communautes" или "gemeenschappen") – германское, французское и фламандское. Немецкоязычное сообщество географически и административно является частью Валлонии, франкоязычного региона. В регионе Брюсселя существует билингвизм.

Полномочия сообществ включают культуру, образование и часть социального и медицинского обслуживания. Они также охватывают использование языка в государственном администрировании, сфере образования и труда.

Полномочия регионов охватывают экономику, энергетическую политику и политику занятости, общественные работы и транспорт, защиту окружающей среды, городское и сельское планирование, жилищные субсидии, воду, финансирование и контроль над провинциями и муниципалитетами.

 

1.2. Дания

С 1970 года существует 14 "административных районов" ("amter"), функции которых связаны преимущественно с планировочным законодательством. Полномочия административных районов охватывают среднее образование, больницы и главные дороги. Они регламентируют государственное страхование в здравоохранении и поддержку молодежи и инвалидов. В рамках их юрисдикции также находятся некоторые аспекты государственного планирования, защиты окружающей среды, социального обеспечения, образования и транспорта.

 

1.3. Германия

Федеративная республика Германия – единственное государство в Сообществе с определенно федеральной конституцией. Существует 16 земель, каждая из которых имеет свои собственные правительства и полномочия во всех областях, не переданных исключительно федеральному ведению. Они участвуют в федеральном законотворчестве через Бундесрат, и, учитывая различия между исключительным и параллельным законодательством, обладают правом издавать законы только в 24 областях параллельного законодательства, в той мере, в какой федеральное правительство не осуществляет свое право принимать собственные постановления. Наряду с землями, существует также вертикальное разделение полномочий в форме: земля – город – район и муниципалитеты.

 

1.4. Греция

С 1986 года существует закон, делегирующий функцию управления местными вопросами 13 регионам, состоящих, на первом уровне, из муниципалитетов и коммун. Их полномочия охватывают водоснабжение и дренаж, местные дороги, отходы, парки и городской транспорт. Они могут также принимать меры по вопросам, касающимся развития туризма, государственной помощи строительству, защиты окружающей среды, содействия промышленному и экономическому развитию и градостроительству.

 

1.5. Испания

С 1978 года Испания располагает 17 автономными объединениями ("comunidades autonomas"), существование которых гарантировано Конституцией. Сюда входят области с различными культурными, историческими и экономическими характеристиками, имеющие и муниципальную и провинциальную структуру. Конституция определяет набор областей, в которых автономные объединения обладают исключительными полномочиями, такими как туризм, культура, социальное обеспечение, здравоохранение, экономическое развитие, защита окружающей среды, сельское хозяйство, общественные работы, размещение, городское и сельское планирование и регулирование границ местных властей. Кроме этого, автономные объединения обладают правом совместного, с национальным правительством, ведения некоторыми сферами, и это распространяется фактически даже на части их собственных территорий специального подчинения.

 

1.6. Франция

1982 год стал годом введения новой системы распределения полномочий и юрисдикций между регионами ("departements") и центральным правительством. Регионы ответственны за развитие промышленности, социальное обеспечение, культуру и науку, службы здравоохранения, региональное планирование и профессиональное обучение. Они также ответственны за строительство и управление "лицеями" и "специальными" образовательными учреждениями.

Департаменты обладают полномочиями в сфере социального обеспечения и в вопросах, связанных с развитием села. Кроме того, они лучше финансируются, нежели регионы.

 

1.7. Ирландия

Ирландия не располагает региональным правительственным уровнем, однако разделена на 31 единицу, включая 27 округов (counties) и 4 города-графства, которые в каждом случае структурированы в 8 программных групп и ответственны за следующие области: государственная помощь в размещении и политика расселения, дороги, водоснабжение и дренаж, контроль и продвижение развития, сохранение природы, инфраструктура досуга, сельское хозяйство, здоровье, социальное обеспечение и различные услуги.

1.8. Италия

Конституция 1948 года предусматривает два типа регионов: 5 регионов со специальным статусом и 15 обычных регионов. Прежде сохранялась большая независимость регионов от государства, однако после 1963 года регионы окончательно сформировались в современном виде. Регионы обладают полномочиями в сферах профессионального обучения, здоровья и медицинской помощи (включая больницы), музейного дела, градостроительства, туризма, транспорта на местном уровне, дорог и поддержания порядка на местном уровне.

Законодательные полномочия изменяются от региона к региону; в регионах со специальным статусом они охватывают торговлю, промышленность, социальные услуги и образование. Закон 1978 года также делегирует некоторые функции провинциям и муниципалитетам, подчиненным региону.

 

1.9. Люксембург

Местные власти существуют только на муниципальном уровне вследствие географического размера страны. Существует 3 района.

 

1.10. Нидерланды

На субнациональном уровне существует 12 провинций, созданных в соответствии с Актом провинций 1962 года. Они несут функцию контроля местных властей и обладают полномочиями в сферах планирования, защиты окружающей среды и экономического развития, и также водоснабжения и дренажа.

 

1.11. Португалия

В настоящее время Португалия имеет региональную структуру, состоящую из 18 районов ("distritos") с реальными административными функциями. Однако они расцениваются только как временное решение до осуществления децентрализации государственной системы, предусмотренной по Конституции в виде регионов, наделяемых широкими полномочиями. Две заморских территории – Мадейра и Азоры, – уже обладают автономным региональным статусом.

 

1.12. Великобритания и Северная Ирландия

Великобритания также не обладает региональной структурой в том понимании, в каком ей обладают другие главные европейские государства. Существует 8 созданных для статистических целей регионов, а также множество региональных административных единиц ("agencies"), ответственных за здоровье и водоснабжение.

Власти ниже национального уровня принимают вид 78 округов: 9 "региональных округов" ("regional counties") в Шотландии , 47 "округов графств" ("shire counties") и 6 "столичных округов" ("metropolitan counties") в Англии и Уэльсе, и 26 "района графств" ("county districts") в Северной Ирландии. Их полномочия обычно включают планирование, главные дороги, контроль движения, защиту потребителей, отходы, охрану, пожарную службу, образование, социальное обеспечение и библиотеки.

 

1.13. Краткий обзор региональной карты Европы

 

Государство-член

Регионы

Дата основания

 

Средняя площадь "региона" (в 1000 км²)

Бельгия

 

3 "общины"

3 "региона" (communautes и "regions" или "gemeenschappen" и "gewesten")

 

(1970)

(1980)

 

10.16

 

Дания

 

14 "административных района" ("amter")

 

(1970)

 

3.07

 

Германия

 

16 земель ("Lander")

 

(1949/90)

 

22.31

 

Греция

 

13 "регионов"

 

(1986)

 

10.15

 

Испания

 

17 "автономных объединений" ("comunidades autonomas ")

 

(1978-83)

 

29.69

 

Франция

 

22 "региона"

 

(1982)

 

24.72

 

Ирландия

 

31 единица, включая 27 округов и 4 города- графства

 

(1989)

 

2.26

 

Италия [5]

 

20 "регионов" ("regioni")

 

(1946/70)

 

15.06

 

Люксембург

 

3 "района"

 

(1968)

 

0.86

 

Нидерланды

 

12 "провинций" ("provincien")

 

(1962)

 

3.43

 

Португалия [6]

18 "районов" ("distritos")

 

(1984)

 

5.08

 

Соединенное Королевство [7]

 

76 округов (Шотландия: 9 региональных округов; Англия и Уэльс: 47 округов графств и 6 столичных округов; Северная Ирландия, 26 окружных районов)

(1972-73)

3.12

 

1.14. Европейское сообщество

На европейском уровне содержание целей региональных докладов Комиссии ЕС, на основании которых в общем контролируются приоритеты региональных политических действий ЕС, составляет административная сетка, опирающаяся на концепцию "региона". Термин соответствует среднему административному уровню, место которого в иерархии входящих государств-членов находится непосредственно сразу после уровня централизованного государства. Согласно данной "Номенклатуре территориальных единиц для целей статистики (NUTS)",[8] каждое государство - член разделено на три типа иерархически подразделяемых регионов.

 

Государство-член

NUTS 1

 

 

NUTS 2

 

 

NUTS 3

 

 

Бельгия

Regions

 

3

Provinces

 

9

Arrondisse ments

43

 

Дания [9]

 

-

1

-

1

Amter

15

 

Германия [10]

 

Lander

 

11

Regierungsbezirke [11]

 

31

Kreise

328

 

Греция

 

Groups of development regions

 

4

Development regions

 

 

13

Nomoi

51

 

Испания

 

Agrupacion de comunidades

 

7

Comunidades autonomas + Mellila y Ceuta

 

18

Provincias

52

 

Франция

 

Zeat

+ D.O.M.

 

8

1

Regions

 

22

4

Departements

 

96

4

Ирландия

 

-

 

1

-

 

1

Planning regions

9

Италия

 

Gruppi di reggioni [12]

11

Regioni

 

20

Provincie

95

 

Люксембург

 

-

 

1

-

 

1

-

1

Нидерланды

 

Landsdelen

 

4

 

Provincies

12

 

C.O.R.O.P.- Regions

40

 

Португалия

 

Continente + Regioes autonomas

 

3

Comissaoes de 7 coordenaco regional + Regioes autonomas

 

7

Grupos de Concelhos

30

 

Соединенное Королевство

 

Standard regions

 

11

Groups of counties

 11

 

35

Counties/ Local authority

 

 

EUR 12

 

66

 

174

 

829

 

Однако при более пристальном рассмотрении национальных административных различий в ЕС, как это закреплено в уровнях NUTS, одна вещь представляется очевидной. Хотя Комиссия ЕС пытается обеспечить, чтобы регионы сопоставимой величины находились на одном уровне NUTS, каждый уровень включает регионы, которые значительно отличаются друг от друга по размерам, населению, экономическому значению, политическому и административному статусу и структуре.[13] В целом же можно сказать, что Комиссия ЕС в целях своей структурной политики принимает административную трехуровневую структуру, лежащую ниже уровня центральных национальных государств.

В решении от 18 ноября 1988 года Европейский парламент одобрил "Хартию регионализации Сообщества" (Community Regionalisation Charter). Регионы в данной Хартии – это территории или гомогенные комплексы территорий, которые, с географической точки зрения, формируют отличные единицы или отдельные структуры, и население которых несет некоторые общие характеристики.[14] Такие общие характеристики, как отмечается, включают, среди прочего, язык, культуру и исторические традиции.[15] Институционализация регионов происходит независимо от усилий законодательных учреждений государств-членов.[16] Статья 14 Хартии требует специального внимания: в рекомендации, основанной на принципе субсидиарности, в целях распределения функций в государстве предполагается, что регионы должны занимать позицию между уровнем государства и муниципальным уровнем, и быть в значительной степени ответственными за осуществление мер, находящихся под юрисдикцией государств-членов, в то время как те должны обеспечивать как можно более полное использование делегированных муниципальным властям полномочий.

Термин "регион" детально определен в Конвенции Совета Европы по проблемам регионализации от 30 января - 2 февраля 1978 года. Пункт 4 гласит: "Понятие "регион", варьирующееся в зависимости от различных случаев от страны к стране, было определено Комитетом по сотрудничеству по муниципальным и региональным вопросам и Европейской конференцией муниципалитетов и регионов как обозначение человеческого сообщества, которое проживает в пределах... наиболее крупной территориальной единицы (largest territorial unit) страны". Такое сообщество характеризуется исторической и культурной, географической и экономической гомогенностью, или является комбинацией указанных "единиц населения в преследовании ими общих целей и интересов".

Сейчас очевидно, насколько трудно договориться о рабочем определении термина "регион". Формулы, принятые региональными структурами на европейском уровне, также изменяемы, и это делает сложной их институционализацию.

 

2. Региональное представление на уровне ЕС

Сегодняшнее представительство регионов на уровне ЕС в значительной степени оформлено немецкими землями и регионами множества регионализированных или децентрализованных государств-членов. Оно включает две формы: отдельными регионами открыто большое число информационных офисов в Брюсселе; с другой стороны, создан формализованный "Консультативный совет региональных и местных властей", орган, состоящий из 42 членов, сформированный Комиссией в 1988 году для работы по подготовке заключительных решений, хотя его полномочия являются вполне консультационными.[17] Лоббирование от имени регионов также реализуется Ассамблеей европейских регионов (AER), основанной в 1987 году при специальном участии ЕС, а также конференцией "Европа регионов", созванной впервые в 1989 году. Разнообразие европейской региональной инфраструктуры существует вопреки неадекватному представлению, что регионы все еще отвергают любую прямую причастность к принятию решений на уровне ЕС. Только регионы и общины Бельгии (хотя и в небольшой степени), регионы Италии и немецкие земли, оказались способны более успешно добиваться прямого участия в различных процессах принятия решения в ЕС. Однако, даже такое участие приняло форму сопровождения представителя центрального государства в составе национальной делегации во время переговоров. Пока лишь неофициальные соглашения позволили региональным представителям принимать реальное участие в переговорах.[18]

 

2.1 Комитет регионов

В настоящее время описанное представление регионов на уровне ЕС признается неудовлетворительным, и поэтому была сделана попытка создания Комитета регионов, наряду с Экономическим и социальным комитетом. Это впервые позволяет местным властям в рамках Сообщества формально участвовать в процессах консультаций и принятия решений.[19]

Комитет регионов, функции и состав которого определены в Статьях 198a - 198c Договора о Европейском союзе, предназначен для информирования Европейской Комиссии и Совета Министров, и включения интересов региональных и местных властей в европейский законодательный процесс. Параграф 1 Статьи 198a определяет, что орган состоит из членов региональных и местных властей. Это является знаменательным в том смысле, что все это происходит за пределами структуры трех уровней ЕС и акцентирует важность местного уровня принятия решений. Данное обстоятельство подчеркивает важность местных районных властей в тех странах, в которых уже существует региональная структура, и также выявляет то, что другие зависимые от них местные власти часто испытывают дефицит отношений в процессе обсуждения регионализации. Формулировка параграфа 1 Статьи 198a определяет их роль в осуществлении принципа "принятия решений настолько близко к широким массам, насколько это возможно", обозначенному в разных пунктах договора о политическом союзе.

Параграфы 2 и 3 Статьи 198a дают формулу распределения мест в Комитете, а также регулируют условия назначения его членов. Число членов Комитета равно 189, и распределяется между государствами-членами следующим образом: Бельгия – 12, Дания – 9, Германия – 24, Греция – 12, Испания – 21, Франция – 24, Ирландия – 9, Италия – 24, Люксембург – 6, Нидерланды – 12, Португалия – 12, Соединенное Королевство – 24.

Если данные цифры сравнить с соответствующими региональными структурами различных государств - членов, станет понятно, что распределение мест отражает региональную структуру государств и существующих местных властей, и одновременно является следствием политического компромисса. Это служит единственно возможным объяснением размера квот мест, отданных государствам вроде Великобритании, Люксембурга и Греции, в которых главное управление административными единицами осуществляется центральным правительством. Необходимо всегда помнить, что Комитет регионов начал существовать в значительной степени благодаря содействию региональных структур,[20] являющихся существенной частью политической традиции или принадлежащих ей ассоциаций, и как логическое последствие этого, слабо наполнен представителями административных единиц, вообще не имеющих никаких прав. Если мы кроме этого рассмотрим параграф 3 Статьи 198a, дающий Совету право назначения членов Комитета и их представителей по предложению соответствующих государств - членов, мы поймем другое серьезное обстоятельство: Комитет регионов может не выполнить свои же рекомендации. Если ответственностью отдельных государств - членов является внесение Совету предложений по составу Комитета, то Комитет должен считаться с риском вырождения происходящего в форум центрального правительства по региональной политике, так как государства - члены с "унитарной" государственной системой "назначат"[21] представителей в Комитет в соответствии с их собственными национальными интересами. В очень небольшом числе государств местные власти находятся под защитой конституционного законодательства, и государство обязано "назначить" представителей по их предложению. Следующий арифметический пример пояснит этот пункт: если Германия, Бельгия, Италия и Испания считаются "регионализированными" государствами, региональные и местные власти которых позиционированы более "благоприятно" относительно национального государства, Франция, Нидерланды и Португалия считаются "децентрализованными" государствами с зависимыми местными властями, располагающими гораздо меньшей конституционной защитой, и, наконец, Дания, Греция, Великобритания, Ирландия и Люксембург считаются "унитарными" государствами, местные власти которых, если они вообще существуют, основаны на неопределенной законодательной базе, могущей быть измененной в любое время, – то распределение мест среди этих соответствующих групп - 81 - 43 - 60. Если бы разделение было ограничено двумя группами (первой и последней), на Францию и Нидерланды нужно было бы рассчитывать среди "унитарных" государств, давая распределение мест 93 - 96 в пользу централизованных государств. Соответствующей опасности политической неаккуратности Комитета можно избежать, если "регионализированные" государства будут бойкотировать процедуру, вследствие чего Совет одобрит назначение членов Комитета. В случае недовольства назначениями других государств - членов, они могут голосованием против предотвратить требуемое единогласное принятие решений. Это основывается на формулировке параграфа 3 Статьи 198a: "Члены Комитета<...> назначаются Советом единогласно <…> сроком на четыре года<…>".

"Независимость" членов закрепляется в параграфе a Статьи 198a ("Члены Комитета не могут быть связаны какими-либо обязывающими инструкциями<...>").

Статья 198c регулирует полномочия Комитета регионов.

Таким образом, он обладает правами, которые нужно учитывать Совету и Комиссии в следующих ситуациях, закрепленных в Договоре о Европейском союзе:

определение задач, целей и общих инструкций Структурных фондов (Статья 130d);

решения по специальным действиям вне фонда (Статья 130b, параграф 3);

создание Фонда сплочения (Статья 130d, параграф 2);

решения, осуществляемые Европейским фондом регионального развития (Статья 130e, параграф 1);

определение руководящих принципов и инициирование других действий по созданию / расширению Трансевропейских сетей (Статья 129d, параграф 1);

оказание помощи службам здравоохранения (Статья 129, параграф 4), в сфере культуры (Статья 128, параграф 5) и в сфере общего образования (Статья 126, параграф 4).

Кроме того, согласно параграфу 3 Статьи 198c Комитет регионов может предлагать свое собственное мнение вниманию Экономического и социального комитета. Также Совет или Комиссия в соответствии с параграфом 1 Статьи 198c могут запрашивать его мнение по всем вопросам, в которых они видят необходимость. Кроме того, Комитет имеет право независимого действия, что означает, в соответствии с параграфом 4 Статьи 198c, возможность публикации мнения относительно своих собственных инициатив, если это полагается целесообразным.

Согласно параграфу 2 Статьи 130b от Комиссии требуется каждые 3 года делать доклад по продвижению экономических и социальных вопросов не только Европейскому парламенту, Совету и Экономическому и социальному комитету, но также и Комитету регионов.

 

3. Принцип субсидиарности

Другой аспект Договора о Европейском союзе представляет для регионов особый интерес. Введение в Договор принципа субсидиарности в качестве обязательной юридической нормы представляет попытку уменьшить расхожие опасения по поводу усиления европейской централизации, и (или действительно сделать это) укрепить идею совместно продвигаемого Европейского сообщества и, во втором случае, более эффективно, нежели в прошлом, пропагандировать эту идею ради ее широкого принятия со стороны европейского населения. Указанное основывается на понимании, что такое широкое признание есть необходимое требование дальнейшего развития европейской интеграции.

Существует и другая специальная сфера выполнения регионами своей роли – не меньшая, чем выражение множества существующих в Европе социально-политических различий. Уникальное историческое прошлое Европы определяет безусловную необходимость широкого политического согласия для международного видения, наподобие видения сильного и объединенного Европейского сообщества; и такое согласие может быть достигнуто только в том случае, если существующему разнообразию социально-политических условий будет уделяться повышенное внимание. Регионы представляют собой исторически развитую форму выражения таких условий, и поэтому особенно достойны укрепления в качестве блоков конструкции Европейского сообщества. Пока усилия прилагались в сомнительном направлении вследствие перехода упомянутых выше полномочий от регионов Европейскому сообществу и, одновременно, равнодушия регионов к законодательному процессу ЕС. Все это теперь может измениться в результате создания Комитета регионов и введения в Договор о Европейском союзе принципа субсидиарности. Мы не намерены входить в детали по данному пункту относительно конституционных теорий, поскольку это превысило бы возможности доклада, и, во всяком случае, подробно описано в другом месте. Все, что требуется сказать, что принцип субсидиарности, по определению, означает больший приоритет какого-либо действия соответствующей низшей инстанции, нежели более высокой, если вышеупомянутые полномочия являются достаточными. Последовательное применение этого принципа подразумевает, что регионам или зависимым местным властям будут вменены все обязанности, необходимые для решения вопросов на данном уровне. Таким образом можно противостоять централизационным тенденциям и усиливать полномочия большинства местных учреждений по принятию решений. Статья 3b формулирует позицию следующим образом: "Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями.

В областях, которые не попадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами - членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом.

Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора".

Принцип субсидиарности можно найти в скрытой форме в формулировке Статьи 130r предшествующего Единого европейского акта, но впервые он полностью дан в статье 3b Договора о Европейском союзе. Более пристальный взгляд показывает, однако, что в контексте данного Договора значение термина "принцип субсидиарности" фактически несколько иное. Он означает не создание административной структуры, позволяющей расширенному Сообществу вмешиваться в том случае, если более низкий уровень не способен справиться с какой-либо задачей, а организацию Сообщества в соответствии с наиважнейшим принципами эффективности и оптимизации. Следовательно, Европейскому сообществу должно быть предоставлено право действовать всякий раз, когда задача может быть более эффективно решена на более высоком уровне. Вместо приоритета меньшей единицы над большей за счет некоторых потерь эффективности, что было бы в соответствии с принципом субсидиарности, намерение состоит в принятии обратной процедуры: большей единице – Сообществу – и, следовательно, в конечном счете, централизованным учреждениям приоритет предоставляется всегда, когда данная задача может быть решена ими более эффективно.[22]

Также отдельные интерпретации принципа субсидиарности могут быть найдены в формулировках отдельных условий, например, в параграфе 1 Статьи 128: "Сообщество содействует расцвету культур государств - членов, уважая их национальное и региональное разнообразие и в то же время, выдвигая на первый план общее культурное наследие".

Наконец, градации полномочий в рамках отдельных областей политики, вроде полномочий Сообщества по продвижению мер и программ, также выражают концепции субсидиарности по разделению и ограничению полномочий. Примерами служат Статья 126 (общее образование, профессиональное обучение и дела молодежи), Статья 128 (культура) и Статья 129 (службы здравоохранения).

Так что же это означает для регионов? Предчувствия увеличения централизации неоправданны, и Статья 3b ставит регионы в более сильную позицию?

Безусловно, европейские учреждения нуждаются в сохранении полномочий и властей малых административных единиц. Статья 3b, частично, затрагивая различные национальные власти, налагает ограничения на действия ЕС, хотя и поднимает вопрос о возможности противоположного развития в сторону увеличения полномочий на уровне ЕС. Интерпретация Статьи 3b Судом ЕС, безусловно, будет играть в этом отношении особенно важную роль.

Другим требующим внимания обстоятельством служит то, что ради принципа субсидиарности, эффективно реализуемого на уровне ЕС, структурам государств ЕС должны быть даны соответствующие полномочия и ресурсы, позволяющие им эффективно исполнять роль субъектов принятия решений. Другими словами, прежде чем принцип субсидиарности вступит в силу для регионов на уровне ЕС, необходимо его применение на уровне национального государства, и на это все еще существует много отмеченных здесь оснований.

 

4. Право апелляции

Одним из основных требований регионов с самого начала дебатов по регионализации было право апелляции в случае нарушений принципа субсидиарности или других условий Договора о ЕС. Это был, на их взгляд, единственный путь, в котором могло быть уделено соответствующее внимание регионам в целом. Расширение или увеличение Статей 173 - 177 должно было дать регионам и Комитету регионов право прямого обращения в Суд ЕС. Однако это требование не было принято во внимание в Договоре, и рассматриваемые статьи были просто усилены включением права Европейского парламента на апелляцию.

На первый взгляд, возникает ситуация издевательства над двумя условиями Договора, Комитетом регионов и принципом субсидиарности, усиливающих позицию регионов на уровне ЕС. По общему признанию, Комитет регионов обладает исключительно консультативной функцией, однако, если бы он был наделен правом апелляции, это, безусловно, способствовало бы установлению общей "региональной" чувствительности на уровне ЕС. Более серьезным вопросом кажется недостаток выраженного права на апелляцию для регионов в случае возможного нарушения Статьи 3b, и провозглашаемого в ней принципа субсидиарности. Можно почти подумать, что Статья 3b существует просто ради регулирования распределения полномочий в двухуровневой (ЕС – государства-члены) системе.

Однако, более пристальный взгляд на Статьи 173 - 117 показывает, что регионы обладают множеством прямых и косвенных возможностей обращаться в Суд ЕС:

Первая возможность возникает в случае вполне достижимого внутреннего понимания между регионами и соответствующим национальным правительством, которое в этом случае может использовать свое право апелляции в соответствии с параграфом 2 Статьи 173 или параграфом 1 Статьи 175 и обращаться в Суд ЕС от имени региона.

Вторая возможность проистекает из Статьи 177, которая, в случае национальных судебных процедур, уполномочивает национальный суд обращаться в Суд ЕС в вопросах, связанных с интерпретацией Договора, валидацией и интерпретацией действий учреждений Сообщества и Европейского Центрального Банка, и интерпретацией уставов учреждений, созданных Советом, когда это предусматривают данные уставы. Такой ход не всегда будет возможен в отдельных государствах-членах вследствие различий в национальных законодательствах.

Третий метод является, вероятно, наиболее подходящим, так как предполагает прямую возможность обращения регионов в Суд ЕС, что проистекает из параграфа 4 Статьи 173, предоставляющего каждому физическому или юридическому лицу право обжаловать решения, принятые против них, а также те решения, которые, хотя и даны в правильной форме или направлены против другого лица, затрагивают их непосредственно и индивидуально; и параграф 3 Статьи 175,[23] который предоставляет каждому физическому и юридическому лицу возможность обратиться в Суд на то, что учреждение Сообщества не может выдать ему другой акт, кроме рекомендации или мнения.

С противоположной точки зрения, приводимой в большинстве соответствующей литературы, право прямого обращения регионов не подразумевает, что в категорию "юридического лица" можно включить регионы или местные власти. Понятие "юридического лица" должно интерпретироваться как независимый термин законодательства Сообщества, который не обязательно совпадает с терминами, используемыми в различных законодательных системах государств-членов.[24] Однако, в соответствии с данным условием, эта категория охватывает по крайней мере все власти, ассоциации и т.д., и в частном и в государственном праве, системам которых они подчиняются в статусе юридических лиц. Это может быть законодательная система государства-члена или международное право. Из этого следует, что в юридические лица также включаются не только земли Германии или регионы Бельгии,[25] но также и местные власти.[26]

Очевидно, что выраженные выше опасения по крайней мере частично необоснованны. Частично потому, что возможности регионов по апелляции невелики сравнительно с привилегированными субъектами согласно параграфу 1 Статьи 173 и параграфу 1 Статьи 175, а также вследствие сомнений в выполняемой ими роли.

 

5. Будущие перспективы

Их несколько: Договор о Европейском союзе представляет дальнейшее развитие позиции региональных структур в рамках Европейского сообщества. Впервые им предоставляется возможность в институционализированной форме участвовать в процессе европейской интеграции через Комитет регионов, и предвидится возможность корректировки действий ЕС по созданию устойчивого в политическом отношении Европейского союза. В этой связи, принцип субсидиарности, содержащийся в Договоре, направляет будущее законодательство ЕС, а также побуждает к переинтерпретации существующего законодательства.

Сохраняется ощущение бомбы замедленного действия под региональной структурой Сообщества и угрозы всему процессу европейской интеграции. Только путем включения и, на второй стадии, корректировки процесса объединения в региональном и федеративном движении, можно будет обезвредить эту бомбу и использовать ее взрывную мощь в качестве дополнительной движущей силы процесса объединения. Ожидая в 1996 году пересмотра Договора, можно только надеяться, что существующие структуры, наподобие Комитета регионов, будут наделены более широкими функциями и полномочиями, и возможно даже будут преобразованы в Региональный Сенат. Но даже на современной стадии очевидно, что будущее Европейского союза фокусируется в его региональном разнообразии. Если это учитывать, будущее будет принадлежать региональной и федеральной Европе.

 

Литература:

ENGEL C.: "Regionen in der Europaischen Gemeinschaft: Eine integrationspolitische Rollensuche" [Regions in the European Community: a search for a role in the policy of integration]. INTEGRATION, Vol. 14, 1/91, Supplement to the EUROPAISCHE ZEITUNG 1/91.

HANEKLAUS W.: "Zur Frage der funktionsgerechten Regiona" lisierung in einer federal verfasten Union" [On the problem of functional regionalisation in a union with a federal constitution]. DVBl, 15 March 1991.

HEINZEN M.: "Subsidiaritatsprinzip und Europaische Gemeinschaft" [The principle of subsidiarity and the European Community]. JURISTN ZEITUNG, Vol. 46, 5 April 1991.

JACHTENFUCHS M.: "Das Subsidiaritatsprinzip und die Zukunft der Integration" [The principle of subsidiarity and the future of integration]. Europa-Archiv, Series 10/1992.

PETERSON U.: "Zur Rolle der Regionen im kiinftigen Europa" [On the role of the regions in the Europe of the future]. DIE OFFENTLICHE VERWALTUNG - APRIL 1991 - Volume 7.

SCHINK A.: "Die europaische Regionalisierung - Erwartun-gen und deutsche Erfahrungen" [The regionalisation of Europe - expectations and German experiences]. DIE offentliche VERWALTUNG - MAY 1992 - Volume 9.



* Перевод осуществлен в рамках программы европейских исследований Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа В.Кузнецовым. Перевод выполнен по изданию: The European Parliament. Directorate-General for Research. The Regions in a European Community characterized by subsidiarity. Brussel. 1993. (Политическая серия (W-5))

[1] Цитаты из Договора о Европейском союзе приводятся по изданию: Единый европейский акт, Договор о Европейском союзе. Пер. с англ. Малая библиотека Европейского союза на русском языке. Документы Европейского союза. Т.II. М. 1994.

[2] Например, Ассамблея европейских регионов, Совет европейских муниципалитетов и регионов, Международный союз местного управления, Консультативный совет местных и региональных властей.

[3] Например, решение Консультативного совета местных и региональных властей от 25 октября 1990 года; Решение Европейского парламента на межправительственных конференциях в контексте стратегии Европейского парламента в отношении Европейского союза от 22 ноября 1990 года; Решение конференции по "Региональной Европе" от 18-19 октября 1989 года; Решение Европейского парламента от ноября 1989 года по региональной политике в Сообществе и роли регионов. 

[4] Cf. Haneklaus.

[5] Исключая две "автономные провинции" Bolzano и Trentino.

[6] Исключая заморские территории.

[7] Исключая Большой Лондон.

[8] Сf. Sching, p. 389.

[9] В большинстве таблиц используется подразделение на 3 региона.

[10] Исключая регионы прежней ГДР (5 Lander, 15 Bezirke, 218 Kreise).

[11] 26 Regierungsbezirke + 5 Lander, которые не подразделены на Regierungsbezirke.

[12] Подразделение для целей Сообщества.

[13] Cf. Wittkamper p. 221.

[14] Статья 1 Пункт 1 Хартии.

[15] Статья 1 Пункт 2 Хартии.

[16] Статья 3 Хартии.

[17] Решение Комиссии 88/487/EEC от 24 июня 1988 года (Официальный Журнал № L 247 от 6 сентября 1988 года, p. 23).

[18] Cf. Engel, p.14.

[19] "Консультативный совет местных и региональных властей" имел менее обширные права участия, нежели новый орган ЕС.

[20] Особенно как результат усилий германских "Lander".

[21] Предложение Совету.

[22] Cf. Schink, p.387.

[23] В соответствии с условиями параграфов 1 и 2 Статьи 175.

[24] European Court - Agences de voyages [Travel agents]/Commission, 135/81 - 1982 collection, 3799, 3808.

[25] European Court - Executif regional wallon [Walloon Regional Executive] et al, /Commission, 62 and 72/87 - 1988 collection, 1573, 1592.

[26] European Court - Differdange municipality et al./ Commission, 222/83 - 1984 collection, 2889, 2896.

 


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru