• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Федерализм и субсидиарность
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2002 / номер 4, осень, 2002 / Федерализм и субсидиарность / Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом на домашнюю страницу
Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом
 
 
 

Авторы:
  • Даниель Дж. Элазар
Юбилейный 1992 год может стать еще одной важной датой. Через пятьсот лет после открытия Колумбом Америки и начала эры великих географических открытий, сильно изменившей земной шар заселением новых миров западного и южного полушарий, страны запада и юга Европы готовы сделать важный шаг на пути к федеральному объединению.

Даниель Дж. Элазар*

Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом

 

Юбилейный 1992 год может стать еще одной важной датой. Через пятьсот лет после открытия Колумбом Америки и начала эры великих географических открытий, сильно изменившей земной шар заселением новых миров западного и южного полушарий, страны запада и юга Европы готовы сделать важный шаг на пути к федеральному объединению. В истории Европы Европейское сообщество предстает центробежной силой, возникшей после 500 лет центростремительных тенденций, доминировавших вследствие протяженности европейских границ и особенно колониальной деятельности.

В течение пяти столетий Европа параллельно развивалась путем колонизации внешних территорий и путем строительства централизованных государств на собственной территории. Два этих процесса шли рука об руку друг с другом. Искоренение средневековых и любых других форм множественности и разделения полномочий под флагом создания новых централизованных государств, иерархических или парламентских, проходило параллельно захвату этими государствами заграничных колоний, что может расцениваться как способ реализации их возраставшей мощи. Вторая Мировая война положила конец обоим процессам, обозначив начало эры деколонизации внешних владений и внутренней федеральной интеграции сначала государств запада, а затем и юга Европы. Сегодня, вследствие сближения двенадцати членов Сообщества, они все более отдаляются от своих экс-колоний и одновременно продолжают переживать децентрализацию внутренних территорий. Таким образом, деметрополизация Европы сопровождается очередным переосмыслением европейской государственной системы. Все указанное составляет процесс формирования новой мировой матричной структуры региональных сообществ и государств, становящихся все более и более федеральными по своему характеру.

Для Европы эпохи Нового времени, с середины 17-го до середины 20-го столетия помимо всего прочего характерна борьба двух тенденций формирования наций. Первая из них, с опорой на синтез средневекового корпоративизма и идей американской революции, представляла собой попытку осуществления национальной интеграции на федеральном основании, например, в Германии, Австро-Венгерской империи, Италии, Швейцарии, Нидерландах, Скандинавии, и, в меньшей степени, Испании. Ей противостоит тенденция, представленная французской моделью централизованного государства, торжество которой воплощено в локализации суверена в единственном центре государства, либо монархического, либо республиканского по типу. Португалия и все остальные государства кроме Швейцарии и, в определенной части, Германия, следовали образцу Франции, либо объединяясь в единое централизованное государство, либо распадаясь на множество малых централизованных государств.

История Европы написана таким образом, будто создание государств по последней модели было неизбежным. Фактически же почти в каждом случае происходила философская, идеологическая и реальная борьба.

Всплеск фашизма и нацизма вызвал крах эпохи Нового времени европейского Gotterdammerung, повлиявшего на все мироустройство. Послевоенный мир обозначил начало современной эпохи, обозначившей для Западной Европы поворот в направлении федеральных решений. Европейское сообщество, чьи первые предварительные шаги имели форму договоров между независимыми государствами, начало медленно развиваться в конфедерацию, восстанавливая в этом процессе возможности конфедеративных решений уже в качестве вполне реалистичных.

К настоящему времени ясно, что федерализм переоткрыт (resurfaced) как существенная политическая сила в мире, и это похоже на то, что происходило при переходе от позднего Средневековья к эре Нового времени в 16-18 веках.

Возвращенный федерализм соответствует принципу, согласно которому не бывает какого-либо простого большинства или меньшинства, и большинство состоит из множества групп, из чего следует принцип прав меньшинств, дающий меньшинствам не только возможность самосохранения, но и побуждающий рассматривать большинство скорее как сложносоставное, нежели простое целое. Кроме этого, федерализм следует указанному принципу в опоре на договорную основу государственности и важность свободы для формирования и подержания демократических государств. Оба принципа особенно важны во все более сложном и взаимозависимом мире, люди и народы которого должны жить вместе, хотят они того или нет, и стремиться сделать его более демократичным. Следовательно, не удивительно, что народы и государства во всем мире обращаются к федеральному способу решения проблем политической интеграции в рамках демократических структур.

 

Федерализм и происхождение государства

С самого начала политическая наука выделяла три основных пути появления государств: завоевание (conquest) (сила (force) – The Federalist, №1), естественное развитие (organic development) (случайность (accident) – The Federalist, №1), и договор (covenant) (выбор (choice)). Все эти проблемы или способы происхождения государства нельзя считать отвлеченными; способ образования государства сильно влияет на структуру его последующей политической жизни.

Завоевание необходимо понимать, ради включения в эту категорию не только ее прямых проявлений, как установление завоевателем контроля над землей или населением, и, дополнительно, как революционный захват уже существующего государства, государственный переворот, или даже как предпринимательство, ориентированное на захват рынков и контролирование общих ресурсов. Завоевание имеет тенденцию порождать иерархически организованные управляющие режимы авторитарного типа; пирамиду власти с завоевателем на вершине, его агенты находятся на промежуточных уровнях, а люди в самом низу всей структуры. Первоначальным выражением этого типа государства было государство фараонов Древнего Египта. Едва ли случайно то, что те правители, которые довели государство фараонов до высшей точки развития, построили пирамиды как свои могилы. Хотя модель государства фараонов негативно оценивалась в западном обществе, современные тоталитарные теории, особенно фашизм и нацизм, представляют попытку придать ей некоторую теоретическую законность.

Естественное складывание (evolution) государственности включает последовательное развитие политической жизни от родов, племен, поселений до крупных государств таким образом, что институции, основные отношения и распределение полномочий появляются в ответ на столкновение существующего прецедента и изменяющихся обстоятельств, при минимальном уровне намеренного конституирующего выбора. Конечным результатом обычно бывает государство с единым центром власти, сложившимся разными способами. Греческая классическая политическая мысль утверждала естественное развитие государства и отклоняла любые другие средства создания государства как несовершенные или неподходящие. Органическая модель тесно связана с концепцией действия естественных законов в политической сфере.

Органическая модель оказалась наиболее привлекательной для адептов политической философии, так как, казалось, она лучше всего отражает естественный порядок вещей. Поэтому данная модель привлекала наибольшее внимание мыслителей и ученых. Однако подобно тому, как завоевание имеет тенденцию порождать иерархически организованные и авторитарно управляемые режимы, органическое развитие имеет тенденцию порождать олигархические режимы, в лучшем случае аристократического свойства, в худшем просто представляющие собой правление немногих над большинством. В первом случае цель состоит в контролировании вершины пирамиды, во втором – в контролировании центра власти.

Модель, основанная на договоре, олицетворяет осознанное сосуществование людей как равных между собой в целях установления государственности, обеспечивающей их фундаментальное равенство и охраняющей их основные права. Даже гоббсовский договор (covenant) – он использует именно этот термин, – устанавливает государство, властью в котором обладает единственный суверен, государство, поддерживающее указанное фундаментальное равенство, хотя оно, конечно, не могло бы сосуществовать с той системой правления, которой требует Гоббс. Государства, происхождение которых опирается на договор, отражают осуществление конституционного выбора и всеобщего участия в конституционном строительстве. Основанные на договоре государства являются федеральными по сути, вне зависимости от того, являются ли они федеральными по структуре или нет. То есть каждое государство есть матричная структура (matrix), составленная из равных конфедераций (confederates), свободно сосуществующих и даже составляющих соответствующие объединения (integrities) в силу их связанности с общим целым. Такие государства являются по определению республиканскими, и власть внутри них должна распространяться на множество центров или разные ячейки матрицы.

Поскольку Европейское сообщество вступило в современную эпоху, оно более непосредственно ощущает эхо европейского прошлого. Признание федерального характера Европейского сообщества уже воспринимается как банальность. Свободная конфедерация, вероятно, станет после 1992 года более сильной.

Конфедерация была единственной формой федерализма, найденной в Европе в период до Нового времени. Многие из усилий начала Нового времени по федеральным решениям в Европе были попыткой модернизировать старые конфедеративные установления. Ни одно из этих усилий не достигло успеха. Конфедеративные принципы не могли быть совместимы с тенденцией к централизованной государственности. (Формирование современной федерации в Америке, создававшей подобие национальной государственности, стало единственно успешным средством выражения федеральных принципов в Новое время.)

Основатели Европейского сообщества развивали конфедерацию нового типа, избегая создания единого, общего правительства в пользу множества отдельных и полинаправленных (multi-purpose) властей входящих в сообщество государств-членов. Они постепенно связывают их друг с другом через общие институты, ставя административные и судебные учреждения с четко ограниченными сферами компетенции выше всеобъемлющего законодательства. Более грандиозная и многоплановая идея Соединенных Штатов Европы была отложена, – как говорят американцы, в силу обратной тяги, – в пользу насущной необходимости шагов, отвечающих специфически европейским реалиям.

Десять лет назад большинство европейцев предрекало неизбежный крах Европейского сообщества. Все ждали, какое из государств-членов первым покинет ЕС. Но уже спустя десять лет европейцы обсуждают проблемы централизации, создания единого управления и государственной модели Европы.

Существует несколько парадоксов, которые нужно учитывать при анализе происходящих изменений. Первый из них – это степень подверженности строительства Европейского сообщества, в своих положительных и отрицательных аспектах, влиянию Франции. Движение за единство началось в католической Европе среди лидеров Сопротивления Италии и Франции. Его самыми главными сторонниками и создателями были католики, в том числе Роберт Шуман, Жан Монне и известный канцлер послевоенной Германии, также католик, Конрад Аденауэр. Следовательно, можно видеть во всем этом католический поворот к федерализму. Это триумф для Франции, и даже реванш крыла французской политической мысли, идущей от Монтескье к Токвилю и от Прудона к Арону и от Марка к Серван-Шриверу, реванш над французским якобинством и иерархическим централизмом. В некотором смысле это победа французской традиции федерализма над французской традицией якобинства. И все же, в конце концов, это может быть и якобинством, добивающемся все больших успехов в объединенной Европе.

Все отмеченное есть очень важный аспект борьбы за Европейское сообщество, потому что смысл философии Европы осознается и без специального формулирования. Это только поверхность процесса. Природа данной философии должна быть раскрыта в том смысле, что ее необходимо сделать видимой, понятной, чтобы решить, может ли она быть приемлемой философией или нет.

Следующий поразительный факт: Европейское сообщество является католическим федерализмом скорее в культурном, нежели религиозном понимании. В прошлом федерализм наиболее активно продвигался в протестантских странах континента, особенно под влиянием протестантской Реформации, часто называемой кальвинизмом. С известной долей лукавства можно сказать, что новое Европейское сообщество по существу является продуктом католической Европы. Семь из его членов – католические страны в том смысле, что более 90% их населения составляют католики. В двух странах существует равномерное распределение католиков и протестантов, и в обоих католики сыграли ведущую роль в развитии ЕС. Греция – это греческая ортодоксия, и остается только две страны – Великобритания и Дания – являющиеся протестантскими странами; в одной из них преобладают Англиканская католическая церковь, другая является кардинально лютеранской страной. Поэтому философская борьба Сообщества происходит из католического исторического опыта.

Актуальный момент – воскресшая популярность термина "субсидиарность" в дискурсе Европейского сообщества. Данный термин, происходящий из системы управления католической церкви, выражает усилия церкви по развитию эффективности нисходящей от римского папы иерархической пирамиды, предполагая, в некоторых вопросах, возможность инициативы нижних уровней по выполнению функций более высоких уровней. Католическая церковь является самой старой из существующих властных пирамид западного мира. В течение 1500 лет эта властная пирамида смогла приспособиться к сложным изменениям лучше, чем другие отдельные пирамиды. Имея перед глазами Римскую католическую церковь, субсидиарность нужно рассматривать как достижение. Для Европейского сообщества движение к аналогичной сильной централизации было бы провалом, так как в этом случае ЕС превратится в супергосударство, что подразумевает уничтожение всех остатков свободы везде, где это только возможно. Действительно, для тех, кто вышел из разных традиций, субсидиарность есть понятие, подразумевающее важную уступку иерархии, которую они не желают делать. Попытайтесь сказать канадским регионам, что их отношение к федеральному правительству в Оттаве является одним из проявлений субсидиарности! Попробуйте сказать это американским штатам!

Федералисты ведут свою борьбу, пользуясь такими терминами как "нон-централизация" (non-centralization) и другими моделями доктрины многоточечной федеральной политики, не предполагающей какой-либо иерархии. Следовательно, ценность субсидиарности заключается в ограничении иерархий, и Европейское сообщество должно предпринять серьезные шаги к тому, чтобы идеологическая традиция, к которой это можно легко свести, не оперировала бы снова категориями иерархии.

Вглядываясь в Европейское сообщество сегодняшнего дня, каждый иногда сомневается в том, не является ли движение к единству всего лишь модифицированной версией старой мечты католиков об объединенном европейском христианском мире. Это движение, так плохо реализованное в рамках феодальной и автократической Священной Римской Империи, претендует на более успешное осуществление в условиях демократии. Является ли то, что мы видим, триумфом тех сил, которые защищали федерализм на пороге Европы Нового времени и противостояли развитию национальных государств того периода? Теперь они появляются спустя три столетия непрерывных катастрофических войн, являющихся порождением тех централизованных государственных систем, что начинали кровавые межгосударственные конфликты за воображаемые "национальные интересы".

Но даже здесь есть парадокс. Что считать указанным католическим федерализмом? Являются ли общественные преобразования католических стран, позвольте сказать, разрушением их иерархий, объединением их в качестве части более общей структуры, или это есть возрождение старой мечты о католической Европе, всеобщем европейском государстве в рамках секуляризированной пирамиды власти?

Это вопрос, необходимый для анализа и понимания того, каким образом мы движемся. В общем академическом диалоге европейских общественных деятелей, ученых и интеллектуалов проблемам государственности уделяется достаточно много внимания. Поэтому легко говорить о "государстве" ("state") как отправной точке обсуждения будущего Европейского сообщества, в силу понятности этого языка на протяжении многих веков. В этой перспективе, очень трудно избежать усмотрения в Европейском сообществе аномалии; аномалии в том, что Европа вскоре превратиться в государство, и даже децентрализованное государство. Мы уже видим сильное вмешательство бюрократии ЕС в дела государств-членов под маской обеспечения здравоохранения, безопасности и благосостояния. Уже предпринимаются усилия по обузданию неминуемого неограниченного аппетита "еврократов", которые как и всякая бюрократия, всегда находят причины принять наибольшее количество инструкций и таким образом стать значительнее и мощнее. Те, кто думает, что субсидиарность есть средство решения данной проблемы, просто обманывает себя или пока еще не в состоянии выйти из иерархического способа мышления своей религиозно-политической традиции.

Жак Делор, эта ведущая "сила" европейского объединения в Сообщество, сегодня делает чудеса для популяризации "субсидиарности". Последний вклад Франции в фалангу европеизации состоит в разоблачении любого признака якобинства в обличье Монтескье. Даже его основной противник Маргарет Тэтчер использовала субсидиарность в своих аргументах против него. (Не удивительно, что она была центристом во время своего пребывания на посту премьер-министра Великобритании.) The Economist пишет, что принцип субсидиарности впервые был употреблен папой Пием XI в его энциклике 1931 "Queadragesimo anno".[1] Мы имеем определение термина на языке Европейского сообщества и толкование его значения:

Целью церкви было создание принципа, по которому влияющие на жизнь людей решения должны приниматься на насколько это возможно более низких командных уровнях, в идеале индивидуумами или семьями. В языке Европейского сообщества, инициированном Ж. Делором, субсидиарность означает, что Сообщество должно осуществлять только то, с чем не могут более успешно справиться государства-члены. Слово субсидиарность выделено в докладе Делора по экономическому и валютному союзу, и в предпосланной социальной хартии, побуждая некоторых циников предполагать, что Комиссия использует его с большей готовностью ради усиления собственной власти.

Перед ЕС стоят и две другие проблемы - кооперативный федерализм и гражданство. Кооперативный федерализм, который как идея был импортирован из Соединенных Штатов – идея, к распространению которой в США я имел некоторое отношение много лет назад, – там стал теорией; здесь – нет. Кооперативный федерализм – это техника. Это механизм, который открывает дверь в настоящую теорию. Но не более того, он не должен превозноситься.

Кооперативный федерализм дал возможность существования в чрезвычайно взаимозависимом мире, где, если бы мы опирались на более ранние понятия федерализма как разделения правительств, не существовало бы функции, которая не была бы со временем захвачена большим, более сильным правительством. Кооперативный федерализм ценен кроме этого тем, что дает нам видение человеческого сотрудничества, являющегося вещью ценной, но лишь всегда в рамках структуры, внутри которой признаются реальные различия. Например, я оспаривал, что кооперативный федерализм существовал в 19 в. в Соединенных Штатах, даже когда люди говорили на разных языках. Это были своего рода федеральные отношения, в которых первичные политические полномочия и действия были сосредоточены в руках штатов. Федеральное правительство обеспечивало некоторую дополнительную помощь преимущественно в областях инфраструктуры и национальной политики, но не более того.

Кооперативный федерализм, в то время, когда этот термин стал популярным в Соединенных Штатах в 1960-х годах, стал оправданием принуждения со стороны федерального правительства. Он подразумевал, казалось, вовлечение всех правительств, но это было только лозунгом, фразой, которую федеральное правительство могло предъявлять штатам, если они не хотели принимать федеральную политику, и они критиковались за несотрудничество. Оба вида межправительственных отношений попадают в рамки параметров кооперативного федерализма. В 1950-х гг. и начале 1960-х гг. кооперативный федерализм действительно сыграл свою роль на всех уровнях балансировки управления. Даже гораздо позже кооперативный федерализм предотвратил конституционное закрепление перераспределения полномочий федеральному правительству. Следовательно, в 1970-80-е годы власть могла переходить обратно штатам в рамках кооперативной структуры. Однако европейцы должны понять, что в рамках системы кооперативного федерализма могут существовать и планироваться различные формы действия.

Коснемся гражданства. В любой федеральной системе или конфедерации, люди существуют в рамках своего рода двойного федерализма. Большое число конфедераций в прошлом были разрушены завоевателями – многие из греческих лиг, например, существовали до тех пор, пока они не были побеждены католиками. Разрушение вследствие завоевания – проблема равновесия сил в международных отношениях, и это не обязательно отражается на качестве внутреннего самоуправления. Другие конфедерации, которые разрушались по внутренним причинам, обычно не признавали двойного измерения гражданства. Таким образом, кроме соответствия основной предпосылке конфедерации, а именно тому, что основные объемлющие учреждения действуют через избирателей, также должна присутствовать некая категория двойного гражданства. В действительной федерации двойное гражданство может сдвигаться от меньших сфер через промежуточные звенья к самой большой сфере, как в Швейцарской федерации / конфедерации, реально основанной на тройном гражданстве, изначально коммунальном, затем кантональном и только потом федеральном.

В Европейском сообществе гражданство, вероятно, может происходить от промежуточных сфер в обоих направлениях. Чтобы сохранить свой федеративный / конфедеративный характер, гражданство, прежде всего, не должно устанавливаться ни на уровне самой большой сферы, ни на уровне какой-либо отдельно взятой широкой сферы. В поддержании фокуса двойного гражданства существует конституционное преимущество. (Я использую термин "двойное", также подразумевая "многократное"). Гражданство, проистекающее от одной из меньших сфер, есть просто способ защитить эти сферы от неизбежных притязаний более широкой объемлющей сферы; оно охраняет права граждан меньших сфер от вмешательства в свои дела.

С другой стороны, без объемлющей сферы [например, Сообщества] как способа защиты прав граждан, европейцы теряют некоторых из наиболее значимых выгод от федеральных мер. Я не пытаюсь сказать, что это все не является задачей ЕС, или что Сообщество не играет важной роли. Но гражданство как исключительная прерогатива наибольшей сферы ослабляет другие сферы. Я думаю, что для демократии, для которой гражданство является ключевым моментом, это непоправимо губительно.

Также существует ряд других требующих обсуждения проблем. Первая из них – проблема языка. Вторая касается вопросов внешних отношений и безопасности. До недавнего времени Европейское сообщество сосредотачивалось на внутренних и "домашних" вопросах, полностью игнорируя проблемы внешних отношений и безопасности. Это говорит по крайней мере о том, что американский политический зонтик все еще остается важным фактором для европейской оборонной политики. Это говорит также о том, что НАТО является столь же важной составляющей Европейского сообщества (в то время как отделение от НАТО институционально закреплено), как и другие механизмы. Такое положение не может навсегда оставаться правильным, каждая проблема должна соответствовать своему времени: нет каких-либо оснований для противостояния по преждевременным вопросам и проблемам. Однако их замалчивание часто имеет очень серьезные последствия, и по крайней мере они должны быть упомянуты.

Адекватная федеральная структура подразумевает нон-централизацию или распределение центров власти. Модель, которой в этой связи должен обладать ЕС, представляет собой матрицу или мозаику, а не властную пирамиду или систему "центр – периферия", поддерживаемые сегодня многими политологами и социологами. Другие модели предполагают, что власть централизуется естественным образом и децентрализуется только по воле находящихся наверху пирамиды или в центре системы.

Указанная модель оказывает известное влияние на то, как европейцы концептуализируют и мыслят возводимую ими институциональную структуру, производную от данных концепций. Например, в той мере, в какой существует пирамида власти, политика может являться своеобразной политикой двора (court); борьба между теми, кто стремятся взобраться на вершину пирамиды поближе к управлению или правителям, и между теми, кто интригует ради власти между собой как приближенные ко двору для контроля за преемниками. При таких условиях "нижние уровни", если можно так выразиться, независимо от того, насколько власть формально децентрализована, останутся наиболее низкими уровнями, и наиболее талантливые люди будут всегда стремиться влиться в этот двор и стать частью его политики. Кроме того, природа властных пирамид состоит в том, что они со временем прекращают опираться на людей низших уровней. Все это едва ли может быть моделью для демократического порядка Европы или кого-либо еще.

Всегда необходимо помнить, что существовал Египет фараонов, и пирамиды были построены как абсолютные памятники его правителям. Это был самый точный из возможных символов, которые они могли выбрать для обозначения построенной ими системы власти.

Подобные ограничения относятся и к модели "центр – периферия". Политика в центре представляет собой политику клуба (club); несколько более выравнивающая, чем политика двора, но все же закрытая. Те, кто вхож в такой клуб, могут участвовать в его политике; те же, кто не допущен, остаются на периферии. Несмотря на то, что клуб более открыт, чем двор, не каждый может быть в него допущен. Поэтому это также неподходящая модель, поскольку периферии в такой модели остается немного – и всегда по милости членов клуба.

Указанная модель работает только в том случае, если члены клуба большую часть времени проводят на периферии, и время от времени приезжают в центр по делам. Например, в доиндустриальной Англии членами клуба были эсквайры, приезжавшие в Лондон настолько часто, насколько это было необходимо для их общих дел, и затем отправлявшиеся домой для осуществления правосудия в своих округах. Но все это вскоре исчезло, и маловероятно, чтобы в индустриальную или даже постиндустриальную эпоху существовали такие клубы; в будущем они все менее будут отвечать конституции, в противовес советам министров, управляющим ЕС.

Итак, единственная соответствующая модель – матричная или мозаичная, в которой самая большая сфера является рамочным, образованием, включающим множество различных конституционно защищенных сфер. Существование множества сфер есть реальное испытание для федеральной организации и распределения власти. Кроме того, мы обязаны думать не только о двух или трех противоположных сферах. Европа, безусловно, состоит из более чем двух-трех сфер; должно быть соответствующее место для включенных государств, земель, областей, кантонов, независимо от того, как они называются в рамках структуры Европейского сообщества. Один из наиболее важных шагов, который может быть предпринят в этом направлении, должен утвердить их место и активную причастность к действиям Европейского сообщества. Они не должны просить разрешения, но должны провозглашать свое вовлечение в качестве участников происходящей общей реструктуризации Европы. Это становится возможным, поскольку федерализм порождает федерализм. Когда-то государство начинает курс интеграции по федеральной модели, а не иерархической или по модели "центр – периферия", и тогда возможно расширить использование федерального принципа различными способами, что, безусловно, есть большая возможность и большая надежда.

Я начал свои комментарии, говоря о том факте, что Европейское сообщество является гражданским или светским расширением католической Европы. Но фактически, сидя, здесь, в Брюгге, в самом сердце Бельгии, фламандской Бельгии, мы должны понимать, что находимся на одной из значимых линий культурной демаркации Европы. Пункт, в котором разделились протестанты и католики; точка, в которой встретились германская и латинская традиции. Это линия культурной демаркации всегда играла особую роль в Европе.

Стараясь осознать, чем я пытался заниматься в последние годы – воплощением федеральной идеи, идеи договора в ее первоначальной форме и идеи федерации в ее политической форме в рамках европейской политической традиции, – я каждый раз возвращался к одной культурной линии. Это линия развития, идущая из Швейцарии, долины Рейна, через Бельгию, Нидерланды, через Северное море до Шотландии, является линией, в которой идея договора в богословии и политической философии, и идея федерации в практике (так ли она называлась, или по-другому) постоянно расширяется дальше и обнаруживает себя всякий раз, когда это выражается местным поселением. Возможно, линия продолжается далее на юг, и возможно даже простирается в северную Италию, потому что они находятся на той же линии разрыва. Хотя мы не знаем точной причины этого, одна из причин состоит в том, что в том месте, где сталкиваются различные культурные группы, и где невозможна победа одной или другой, они должны в конечном счете заключать друг с другом соглашения. И рано или поздно, хотя для этого могут потребоваться столетия, они приобретают некоторую привычку к договорному сотрудничеству. Входит в привычку отказ от завоевания и попытки вместо этого принимать решения и организовывать свою жизнь мирными способами.

Неслучайно и то, что в наше время эти культурные пограничные области стали сердцем Европейского сообщества. Европа начинает изучать историю этого внутреннего района и использовать историю и народы глубинного района во всей полноте для строительства федеральной Европы будущего.

Европа должна перейти в славную новую эру, и это должна быть эра федерализма. В отличие от иерархических структур, федеральные структуры не являются пирамидой. В терминах кибернетики они организованы в форму матричных самоуправляющихся ячеек, объединяющих самоуправление и совместное управление в целях получения преимуществ совместного действия. По необходимости Европейское сообщество было создано как такая матрица, хотя бы по причине предшествующего существования отдельных государств-членов с их сильными традициями независимости и самоуправления.

По иронии судьбы, факт существования таких этнических государств позволил Европе начать федералистское объединение. Для Европы и всего человечества было бы трагедией, если бы Европейское сообщество переняло бы от своих государств-членов былое государственное регулирование, сослужившее за несколько последних столетий плохую службу и приведшее к катастрофическим войнам нашего столетия.

 

Мэдисоновский и альтузианский федерализм

Современный федерализм, инициированный США, функционирующий по существу по мэдисоновской модели, хотя и происходит непосредственно из множества источников, движется к концепции гражданского общества от локковского индивидуализма. Следовательно мэдисоновский федерализм основан на идее, что государства прежде всего включают индивидуумов, которые объединяются в народы по выбору, в процессе устанавливая политические институты путем политических договоров и конституций. Одновременно мэдисоновская модель имеет много такого, что могло бы быть уроком для всех вступающих в федералистский проект, особенно в том отношении, что государство должно быть смоделировано в первую очередь в виде матрицы субстанционально независимых ячеек, связанных скорее общей системой коммуникаций, чем пирамидой власти, или как государство с центром власти и периферией; но применительно к европейскому опыту указанное имеет свои ограничения.

С другой стороны, европейский опыт федерализма состоит в формировании ранних (pre-existing) государств с сильными идентичностями, которые, в свою очередь, состояли из исконных групп. Действительно, эти постоянные исконные группы сильно негативно повлияли на современную европейскую государственную систему. Современная государственная система должна была стать централизованной, потому что каждое государство являлось этническим государством, государством единой нации. Вопреки теории, в действительности исконные группы не исчезли даже перед лицом сильного давления государственного строительства.

Крах старой государственной системы повторно пробудил популярные связи данных групп в Европе. Следовательно, они также должны рассматриваться как элемент развития европейского федерализма. Действительно, Европейское сообщество стало учитывать многие из них, в частности те, которые расположены в периферийных регионах сообщества, действительно де факто развивая союз с ними ради баланса полномочий государств-членов.

В общем, учитывая европейское беспокойство об индивидууме и его правах, можно сказать, что европейское политическое строительство не будет культурно незащищенным. Следовательно, любое успешное политическое решение в Европе должно основываться на более сложной модели, чем в США. Такая модель действительно может быть найдена в федералистской теории Иоанна Альтузия (Johannes Althusius), первого крупного европейского теоретика федерализма, накануне эпохи Нового времени бывшего одним из тех, кто выступал на стороне федеральных решений в противовес абсолютистским решениям на континенте.

Альтузий должен рассматриваться в качестве фигуры, стоящей на стыке главных тенденций западной культуры. Один из великих создателей христианского протестантизма, он оказался между Реформацией и Новым временем. Соответственно, он попытался синтезировать и несколько секуляризировать реформаторский протестантизм в идеальном государстве, и делал это в форме конкретных, практических руководств.

Дорога к современной демократии началась с протестантской Реформации 16 века, в особенности с тех образцов реформационного протестантизма (позднее часто ошибочно называемых кальвинизмом), которые развивали богословие и политику, приведшие западный мир к публичному самоуправлению, апеллируя к свободе и равенству. Несмотря на то, что первые основатели и представители реформационного протестантизма оставили множество политических работ, их книги были скорее теологическими или полемическими по своему характеру. Только спустя целое столетие Реформации появляется первый философ, построивший систематическую политическую философию реформации, синтезировав политический опыт Священной Римской Империи и политические идеи договорной теологии реформационного протестантизма. Этот человек, Иоанн Альтузий, изложил свою политическую философию в классической работе ”Рolitica MethodiceDigesta, впервые изданной в 1603 году и, в пересмотренной итоговой редакции, в 1614 году.

«Политика» Альтузия была первой книгой, содержащей всестороннюю теорию федерального республиканского устройства, закрепленного в виде договорного человеческого сообщества, производного, но не зависимого, от теологической системы. Это была теория построения государства, опирающаяся на понимание государства как сложносоставной политической ассоциации, устанавливаемой гражданами через первичные ассоциации скорее на основе согласия, нежели в форме материализованной государственности, налагаемой правителем или элитой.

Альтузианская модель непосредственно соответствует сложности европейской ситуации, принимая во внимание семьи и исконные группы, наряду с формальными политическими институтами, и корпорации, наряду территориальными единицами. В своей классической работе “Рolitica Methodice Digesta Альтузий последовательно выстраивает федеральную систему, одновременно являющуюся и территориальной, опирающейся на объединения (consociational). Кроме этого, он связывает европейскую ситуацию с четырьмя или пятью измерениями территориального управления в противовес принятым в современных федерациях двум или трем. Несколько государств-членов ЕС, их число действительно увеличивается, являются федерациями с тремя (или четырьмя) уровнями управления (Таблица 1). Для них Европейское сообщество представляет четвертое (или пятое) измерение.

 

Таблица 1. Конституционно закрепленное разделение

полномочий в государствах-членах ЕС

 

Федерации

Децентрализованные союзы

Автономное / федеральное устройств

 

Унитарные

государства

Бельгия

ФГР

Испания

 

Дания

Нидерланды

Великобритания

 

Франция

Италия

Португалия

 

Ирландия

Люксембург

Греция

 

 

Альтузию не удалось опубликовать свою крупную работу в начале 17 столетия, как раз в то время, когда его соотечественники обратились к идее государственного регулирования. В последующей борьбе со сложившимся в 17 веке направлением европейского государственного строительства, представление Альтузия, призывавшее к созданию государств по принципам федерализма в форме сложносоставных политических ассоциаций, было оттеснено концепциями Жана Бодена и идеологов государственного регулирования, призвавших к созданию воплощенных централизованных государств, все полномочия в которых распределялись по воле находящегося на вершине пирамиды или в суверенном центре короля, наделенного властью свыше. Несмотря на то, что мысль Альтузия нашла свое подтверждение во второй половине столетия, впоследствии ее забыли. Она находилась в таком состоянии до создания американцами современного федерализма на основе индивидуализма Нового времени и, следовательно, повторного возрождения идеи государства скорее как политической ассоциации, нежели опредмеченной сущности.

В 19 веке одно направление немецких мыслителей во главе с Отто фон Гиерке, исповедующих объединение Германии на основе принципов федерализма, переоткрыло Альтузия. Однако тогда также победило движение Германии к закрепленной государственности и тоталитаризм остался холоден к альтузианским идеям.

Альтузианские идеи остаются периферийным даже для изучающих историю современного федерализма, начиная с федерализма Нового времени, так строго связанного с принципом индивидуализма, что не было никакой необходимости думать, что усилия Альтузия направлены на проблемы семей, профессий и сообществ, наряду с индивидуальными правами в создании политического порядка. Лишь совсем недавно мы увидели пределы несдерживаемого индивидуализма и в философском, и в практическом и политологическом смысле, чтобы начать изучение проблем свободы исконных групп - семей, этнических сообществ и т.п. Обнаружилось, что в этом смысле Альтузий может многое дать современному обществу.

Мартин Бубер в части своих политических работ, опирающихся на Альтузия, был, возможно, первым, кто предположил, что альтузианские идеи могли бы помочь человеку двадцатого столетия. В самом начале его классического исследования израильского кибуца, представляющего собой модель реконструкции общества по линии кооперации, Бубер описал правильный социальный порядок как consociatio consociationum, преднамеренно взяв формулировку Иоанна Альтузия в качестве отправной точки своей реалистической утопии.

Карл Фридрих, значительный представитель немецкого либерализма, восстановил академический интерес к Альтузию публикацией «Политики» в ее латинской версии с обширными комментариями. До этого идеями Альтузия занимались различные ученые вроде Фредерика Карни (ученик Фридриха, переведший часть «Политики» на английский язык), Патрика Рейли и Томаса Хьюеглина. В их лице в Германии возобновился интерес к альтузианским идеям как основе германской федеральной демократии. В Югославии альтузианское влияние было мощным противовесом коммунизму в качестве основания для предоставления республике большей свободы.

В 1973 г. я взял интервью у профессора Джована Джорджевича, известного югославского политолога, близкого коллеги маршала Тито и автора разных югославских и республиканских конституций за три десятилетия существовавшего режима Югославии. В нашей беседе профессор Джорджевич отметил, насколько создание этого режима находилось под влиянием идей и моделей Альтузия.

Где-то между утопическим видением Бубера и усилиями по воплощению альтузианских моделей в Югославии находится теория ассоциаций (consociationalism), развитая Арендом Липхардом, Герхардом Лембрухом и другими учеными. Заимствуя точный термин Альтузия, теоретики объединений попытались объяснить, что в действительности нетерриториальное федеральное разделение полномочий составляет демократическую альтернативу якобинской или мажоритарной демократии, и продемонстрировать, как данная модель применялась в таких странах, как Нидерланды, Бельгия, Швейцария, Австрия и Израиль. Анализ ассоциативной демократии в действии неоднократно демонстрировал, что действие объединительных мер эффективнее и продолжительнее в том случае, если они объединены с территориальным федерализмом, другими словами, когда присутствуют оба измерения великого альтузианского проекта.

Существует определенный спор среди ученых относительно отношения Альтузия к федерализму. Отто фон Гирке, первый, кто пытался восстановить законное место Альтузия в истории политической мысли, видел в нем по существу средневековую фигуру, желающую восстановить средневековую корпоративность в постсредневековый период и повернуть время вспять. С другой стороны, Карл Фридрих, наиболее важный человек в восстановлении интереса к Альтузию в 20 веке, воспринимал его как предшественника современного федерализма. Сегодня Патрик Рейли и до некоторой степени Томас Хьюеглин следуют подходу Гирке, в то время как Фредерик Карни и ваш покорный слуга следуют подходу Фридриха.

Как исследователь федерализма во всех его формах и федералист, я сказал бы, что необходимо обратиться к Альтузию не только в исторической перспективе как переходной фигуре от средневекового корпоративизма к современному федерализму, но и как источнику идей и моделей федерализма новейшего времени. Федерализм до эпохи Нового времени имел сильную родовую или корпоративисткую основу, в том смысле, что индивидуумы были неизбежно определены как члены постоянных, многопоколенческих групп и чьи права и обязанности происходили полностью или преимущественно от членства в группе. Современный федерализм покончил с этой моделью ради выделения государств, построенных строго или преимущественно на основе индивидуумов и их прав, мало признавая или вообще не признавая и легитимируя межпоколенческие группы.

Федерализм новейшего времени должен считаться с одним из основных принципов постмодернистской политики, а именно с тем, что индивидуумы должны быть защищены в своих индивидуальных правах, и группы должны быть признаны как реальные, законные, и требующие соответствующего статуса. Альтузий был первым и одним из немногих политических философов, кто попытался предусмотреть такой синтез. Само собой разумеется, его позднесредневековая мысль не может быть в чистом виде перенесена в современную эпоху, в последние годы 20 столетия. Однако частично, в силу того, что он писал в период эпохального перехода от позднего средневековья к эпохе Нового времени, многое из его системы, его идей, и даже его терминология, могут быть приспособлены или по крайней мере могут быть основанием федерализма современной эпохи.

Здесь мы можем выделить лишь некоторые существенные пункты мысли Альтузия.

1) Основы политической философии Альтузия насквозь договорные. Pactum есть единственное основание легитимной политической организации. Более того, Альтузий выстраивает федерально-договорное основание в качестве всеобъемлющего. Не только общая ассоциация построена в виде федерации сообществ, но и политики как таковые, федеральные во всех смыслах, опираются на объединение и коммуникацию (в смысле разделения) в соответствие с идеей, что участвующие члены являются симбионтами.

Двойной акцент Альтузия на федерализме как взаимоотношениях и на разделении власти как базисе федеральных отношений считается основной аксиомой федерализма. Несмотря на существование различных форм федеральных отношений и различных способов разделения властей, они по существу остаются основополагающими принципами федерализма.

Государство, следовательно, является симбиотической ассоциацией, основанной на симбиозе и состоящей из симбионтов.

2) Альтузий обращается к проблеме суверенитета, позже ставшей основной юридической проблемой современного федерализма, относящейся к людям в целом. С одной стороны, суверенитет есть то, что делает хорошее государство res publica или содружеством. С другой стороны, он также делает возможным существование consociatio consociationum, существование universitas, состоящих из collegia, в силу того, что люди могут делегировать осуществление суверенной власти различным органам, каким пожелают (согласно своей суверенной воле).

Поднятая Жаном Боденом проблема неделимого суверенитета стала скалой, о которую разбилась конфедерация начала Нового времени. Государственные системы Нового времени базировались на принципе неделимого суверенитета, который в ту эпоху все более монолитных и мощных государств стал sin qua non для политической действительности. Таким образом, средневековый мир государств, основанных на разделенном суверенитете, постепенно отступал. Практическое решение данной проблемы было найдено только с момента открытия американскими отцами основателями современного федерализма, дав толчок развитию современному федерализму как форме управления. Альтузий обеспечил теоретическую базу для работы с проблемой суверенитета на 175 лет раньше (разумеется, не подозревая об этом) и придал ей необходимое философское обоснование.

Хотя сам по себе Альтузий не развивает теорию конфедерации, его индивидуальное федералистское видение общей ассоциации как конституируемой едиными естественными сообществами несомненно внесло большой вклад в появление современной теории конфедерации. Более того, Альтузий понимает политический суверенитет как конституирующую власть. И одновременно это более узкое, более республиканское определение суверенитета, фундаментальный характер которого трактуется как власть устанавливать управление - полномочие, которым наделяются естественные составляющие содружества, то есть люди. Кроме этого, действия людей, суверенитет закреплены в jus regni, фундаментальном праве / законодательстве государства или в конституции.

Данная альтузианская концепция имеет большое значение для современного международного права, озабоченного проблемой смягчения, в контексте все более взаимозависимого мира, влияния принципов абсолютного и неразделенного суверенитета, унаследованных от юриспруденции Нового времени. Даже если данные принципы и не оспариваются, практическое осуществление абсолютного суверенитета более невозможно. Возрастает число ситуаций, в которых эти принципы уже не могут применяться по-старому. Одним из выходов заключается в закреплении суверенитета непосредственно в конституционном документе, то есть в том, на что Альтузий указывал как на jus regni. Закрепление суверенитета в документе конституции полностью совместимо с договорным федерализмом.

3) Альтузий служит словно мостом между библейскими основаниями западной цивилизации и современными политическими идеями и образованиями. По существу он переводит библейскую политическую традицию в действенные современные формы. В этом качестве он должен быть противопоставлен Спинозе, на несколько лет позже в своем Богословско-политическом трактате продемонстрировавшем в политической науке Нового времени, что библейская политическая традиция соответствовала лишь древнему Израилю и перестала быть уместной, как только евреи потеряли свою государственность (пока она не была восстановлена). Альтузий решает аналогичные современной политике проблемы без исключения или отбрасывания библейских основ. Его непреклонный кальвинистский акцент на необходимых связях между религией, государством и обществом частично оказал ему плохую услугу в эпоху Нового времени, так как здесь мы сталкиваемся с развитием именно светского государства.

Альтузианская версия кальвинистской модели однородного религиозного государства вряд ли может быть восстановлена в новейшую эпоху. Мы начинаем возвращаться к старому пониманию, что никакое государство и гражданское общество не могут существовать без некоторого основания в трансцендентных нормах, обязывающих и ограничивающих граждан и устанавливающих необходимую базу доверия и коммуникации. Связь между decalog и jus как между законом (заповедью, заветом) и правом, едва ли восходящая к Альтузию, может быть вновь развернута в наше время. Альтузий воспроизводит традиционное для своего времени понимание двух граней декалога, а именно то, что одна обращена к добродетельным поступкам (piety), а вторая к правосудию (justice), и обе они являются необходимыми основами гражданского общества.

4) Очень важно в этой связи развитие альтузианской концепции jus regni, выводимой из библейского mishpat hamelukhah (закона царства) (Самуил, 10), служащего конституцией всеобщей ассоциации, и в то же время провозглашающего данную конституцию скорее в смысле гражданского, нежели религиозного документа, имеющего один источник или по крайней мере находящегося в гармонии с божественным и естественным законом. Несмотря на то, что современные политологи подчеркивают светский характер конституционализма Нового времени, оценка самых современных конституций показывает, что они отражают ту же самую комбинацию требований, а именно апелляцию к трансцендентному закону, чаще божественному, нежели природному, и к человеческим артефактам, гражданским по характеру. Несмотря на то, что в последние годы мы сделали значительное продвижение в развитии понимания конституционного дизайна, мы пренебрегли этой связью и ее значением для создания адекватного законодательства, что и предлагал нашему вниманию Альтузий.

5) В то время как Альтузий был чистым продуктом своего времен, и идеальное государство в его проекте отражает классовую и базовую групповую структуру германского общества шестнадцатого столетия, существенно то, что страницы Альтузия открывают возможность для демократии в нашем понимании, включая участие женщин в общественной жизни и государственной службе, и вообще более бесклассовое и эгалитарное основание общественного участия. Так как я не обладаю достаточным знанием латинского текста, чтобы должным образом изучить проблему, я не могу говорить, является ли учение Альтузия эзотерическим или экзотерическим, но могу предложить, что может существовать скрытое измерение, которое необходимо исследовать в «Политике» и у Альтузия в целом. И при этом федеральный аспект не является здесь существенным. Альтузий предлагает различные формы и степени участия в различных сферах управления как способ расширить участие в общественной жизни для групп, прежде лишенных гражданских прав в том мире, который он хорошо себе представлял.

Современные политики в альтузианском смысле должны быть направлены на аналогичные проблемы; это, например, непрямая демократия для окружных и республиканских институтов, либо представительное управление тем, что Альтузий называл провинциальной, а мы назовем государственной землей или кантональными институтами, а также всеобщая ассоциация или общее управление.

6) Альтузий отвечает модернистскому разграничению общественной и частной сфер, одновременно оставляя возможность связи между ними. В этом отношении, он, подобно представителям Нового времени, следовавшим за ним, порывает с классическими нациями всеобъемлющего polis в угоду легитимации сферы частной деятельности, гарантированной конституционным правом, тем самым противопоставляя свою позицию тоталитаризму. Все же он признает связь между простыми и частными ассоциациями семейств и collegium, и смешанными и общественными ассоциациями города, области и содружества. Действительно отношения между частными и общественными сферами и ассоциациями - его главное беспокойство, как и во все большей степени для нас, обязанных считаться с фактами новейшей эпохи, когда все связано со всем.

Одним из преимуществ современной эпохи было то, что стало возможным более четко разграничить общественную и частную сферу, т.к. в эпоху Нового времени появилась возможность дистанции между ними. Этого сегодня больше нет, поскольку новая коммуникация требует большей коммуникации в альтузианском смысле, то есть, говоря другими словами, так как все посягает на все, необходимо больше разделения. Акцент Альтузия на существовании естественных и гражданских ассоциаций в частной сфере отражает его концентрацию на том, что мы назвали бы естественным правом ассоциации. Семья - естественная ассоциация, основанная на двух видах отношений: супружеских и родственных. Так как ядро семьи - супружеские отношения, это есть договор (covenantal). Естественно, collegium или гражданская ассоциация и в ее светских и духовных формах являются договорными.

Смешанные и общественные ассоциации одновременно составляют договор с городом как договорная республика, состоящая из союза collegia, провинция есть договорной союз городов, а содружество наций есть договорной союз провинций (даже при том, что Альтузий говорит о правах области как опоре содружества, а не просто о союзе городов). Договор для Альтузия есть путь, которым симбионты могут инициировать и поддерживать ассоциации. Он есть одновременно продукт необходимости и воли.

7) Альтузианское определение политики как эффективное упорядочение коммуникации (вещей, услуг и прав) дает нам отправную точку для понимания политических феноменов, корреспондирующих с современной политической наукой. Это обращает нас ко второй части мысли Альтузия, направленной на государственную деятельность, благоразумие и администрирование. О второй части учения Альтузия можно сказать, что она применима к любой политике, а не только к федерализму, с одной оговоркой, - но это было бы насилием над первой частью учения Альтузия, - что он видит любую политику как федеральную политику. Однако исследование этого измерения ждет другого случая.

 

ЕС и современная революция федерализма

Происходящее в Европейском сообществе есть неотъемлемая часть охватившей мир федералистской революции. Сегодня более 70% мирового населения так или иначе живет в рамках федеральных установлений. Треть живет в формально федеральных системах и приблизительно 40% в системах, которые не называют себя федеральными, но вынуждены использовать федеральные меры для разрешения внутренних противоречий.

Посмотрите на великие мировые державы. Федерализм просто необходим для политической системы Соединенных Штатов. Без федерализма не могло бы существовать никаких Соединенных Штатов Америки. В этом столетии эта правда игнорировалась теми, кто стремился способствовать классовой борьбе и переделке американского гражданского общества в государство всеобщего благосостояния, но сегодня это вновь стало широко признаваться, поскольку штаты приняли правительственную инициативу США. Кроме того, впервые американский федерализм больше не заражен первородным грехом расизма, прогрессивно проявившемся в рабстве, расовой сегрегации и дискриминации, по сути не являющихся продуктом федерализма, но использовавшие механизмы федерализма на протяжении почти двух столетий.

СССР теперь вынужден признать значение и возможности федерализма. За много лет даже те, кто считал его формально федеральной системой, хорошо поняли, что советский федерализм не был федерализмом в ленинском смысле, поддерживающим многонациональную империю в рамках коммунистического правления. Его значение было ограничено регулированием нероссийских наций СССР ради сохранения части их идентичности и наследия. Ситуация изменяется теперь день ото дня в связи с новыми лидерами, надеющимися, что они могут создать реальный федерализм достаточно быстро, чтобы опередить сепаратистские тенденции нероссийских наций. Не несправедливо было бы сказать, что единственная надежда для выживания СССР заключается в создании подлинного федерализма.

Индия, самая большая демократия в смысле населения, обоснованно считается признанной федеральной системой, сильные центробежные и центростремительные силы которой постоянно конкурируют друг с другом. С другой стороны, Китай пробовал использовать федеральные меры в качестве занавеса, удерживающего свои периферийные области под властью коммунистического режима. Несколько лет назад, Китай всерьез начал рассматривать вопрос о децентрализации администрации по всей стране. Сегодня, конечно, все это находится под сомнением.

Федерализм пережил кризисы 1960-х и 1970-х годов в Австралии и Канаде. В Канаде, аналогично тому, как это произошло в Австралии, квебекский кризис был более или менее решен федералистскими средствами. В обоих случаях появилось новое отношение к принципу федерализма как практическому средству управления.

Федерализм стал более важным, чем когда-либо, и в Латинской Америке, даже если это всегда давало там разные результаты. Демократизация в Аргентине и Бразилии сопровождалась укреплением федералистских учреждений, особенно в Бразилии, где новая конституция пытается увеличивать власть областей в отношении федерального правительства от имени демократии. Венесуэла двигалась к усилению своих регионов через прямые выборы губернаторов, а в Мексике политическая оппозиция считает штаты основным средством обеспечения определенной доли политической власти.

В Европе прежние тоталитарные системы наподобие Германии и Австрии, Испании и Италии нашли свой путь обратно к демократии через федерализм, полный или частичный. Германия и Австрия быстро стали действующими федеральными системами. Испания превратилась в очень успешную федеральную систему в последние десять лет, и итальянский регионализм тоже двигался в этом направлении, особенно со снятием коммунистической угрозы в стране.

В другом конце спектра находятся карибские микрогосударства, пока отклоняющие федерацию, - острова, в конце концов, являются замкнутыми по определению, - они находятся в процессе развития конфедеративной структуры, которая даст им общие учреждения, необходимые для реализации потребностей.

В Азии, Японии, которая приняла систему конституционной децентрализации под влиянием послевоенной американской оккупации, теперь придерживаются распространения этой системы, одновременно с тем, что ASEAN, теперь полноценная лига, может двигаться к усилению конфедеративности в будущем.

Только в Африке будущее федерализма не ясно. Нигерия на словах остается преданной существующему федеральному принципу, но в действительности, кажется, пока неспособна избежать военного управления. Сенегамбия (Гамбия и Сенегал) - единственная конфедерация на континенте, но есть определенные сомнения в том, работает ли она. Все другие попытки по федерализму в черной Африке или Северной Африке сразу потерпели неудачу. С другой стороны, федеральные решения к Южной Африке широко обсуждаются, и федерализм вероятно станет там частью решения любого конфликта.

Поскольку колониальная система распалась, небольшие территории, которые остались связанными с прежними колониальными государствами, были преобразованы в самоуправляющиеся государства путем асимметричных федеральных мер. Они принимают две формы: федерации, в которых конституционная договоренность между федеральной властью и федеральными государством может быть изменена только в соответствии с взаимным соглашением, как в случае Соединенных Штатов и Пуэрто-Рико, или ассоциативные государственные порядки, конституционная договоренность в которых может быть изменена одной или другой стороной в одностороннем порядке при указанных условиях, как в случае Соединенных Штатов и республик Маршалловых островов.

Знаменательно то, что, как только государство встало на федеральный курс, оно может расширять действие федеральных принципов в различных направлениях с относительной непринужденностью. Соединенные Штаты, например, образовались как федерация с двумя уровнями, федеральным правительством и штатами. Даже находясь в составе союза, некоторые государства желают быть союзами или федерациями городов, так идеи конституционализированного права местного самоуправления получили в 19 веке распространение в Соединенных Штатах. В 20 веке Соединенные Штаты, перед которыми стоит проблема деколонизации островных территорий, развивали то, что обозначается статусом содружества с Пуэрто-Рико и Северными Марианскими островами, что мы воспринимаем как федерацию, и приняли ассоциативный государственный режим для республик Маршалловых островов. После того, как исконные американские племена стали требовать больших управленческих полномочий, Соединенные Штаты начали относиться к оставшимся племенам как к "внутренним зависимым нациям", по удачному выражению верховного судьи Джона Маршалла (1835), они удостоились этой награды только через 100 лет.

Как я указывал вначале, аналогичный процесс федерализации идет и в Западной Европе, одновременно в нескольких направлениях в Европейском сообществе и в отношении заграничных территорий государств-членов Сообщества.

Обобщая сказанное, можно сказать, что прогрессирует объединение (merger) двух мировых государственных систем: международной системы политически независимых государств и системы федеративных или составных государств. Это взаимодействие наиболее полно идет в экономической сфере, где члены-государства федеральных систем, включая таковые старых федераций, Соединенных Штатов, Канады, и Австралии, теперь активно включаются в экономическое развитие международного рынка. Это взаимодействие медленно проникает и в другие сферы, уменьшая различия между двумя указанными типами государств. В то время как международная система раздвигает рамки суверенитета даже номинально независимых государств и требует для достижения хотя бы подобия международного порядка вовлечения федеративных государств, различия между этими двумя типами быстро стираются.

 

Федерализм и демократия

Федерализм, подобно конституционализму, является сложной и комплексной вещью, вопросом формальных конституционных разногласий, соответствующих учреждений, образцов политического поведения, и, в конечном счете, политической культуры. Кроме того, федеральная демократия предлагает полную и всестороннюю теорию демократии, которая сильно контрастирует с теориями демократии, главенствующими в Европе до сих пор – якобинской демократии и парламентской демократии вестминстерской модели, чтобы не упоминать о таком чудовищном случае, как тоталитарная демократия.

Демократия поднимает значимые вопросы суверенитета и полномочий (компетенций), отношений между властью и законом или правом, и сложные проблемы централизации и децентрализации. Она наделяет людей в государстве суверенитетом, и отражает их требования относительно конституционного распределения компетенций и полномочий между создаваемыми правительствами. Все это должно производиться в нон-централизованной манере, обеспечивающей одновременно централизацию и децентрализацию как необходимые звенья, но всегда в рамках нон-централизованной структуры, вследствие чего реализация полномочий управляется в соответствии с законом и соотносится с правами избирателей.

Даже федералистская революция не может стать ответом на вопрос, существуют ли государства, для которых федеральные структуры не подходят. Федерализм не есть решение всех проблем. Он не должен рассматриваться таким образом. Он, безусловно, не панацея. С другой стороны, существует одна линия, связывающая всех с федерализмом, это соответствующее определение свободы - одно из необходимых требований нашей эры демократии. Часто возникает замешательство относительно того, что есть свобода, замешательство, сводящееся к конфронтации между федеральной и естественной свободой.

Теория естественной свободы опирается на условие, что каждый человек в общем свободен делать то, что ему или ей нравится, ограниченный только силами природы и проблемами прямого вмешательства в права других. В существующей формулировке, люди свободны следовать грубым или саморазрушительным курсом действия. Это является их привилегией, пока они непосредственно не вредят другим. Современная поп-культура проповедует евангелие естественной свободы.

С другой стороны, истинные приверженцы свободы с самого начала эпохи Нового времени последовательно выделяли федеральную свободу, то есть свободу вступать в договор с другими и потом существовать в соответствии с условиям данного договора, говорим ли мы об ограниченном договоре в смысле Гоббса или христианской пуританской концепции Джона Уинтропа о всеобъемлющем договоре, федеральная свобода в котором заключается в следовании правильному пути к спасению. Возможно, и гоббсовый минималистский договор, и максималистский договор Уинтропа каждый важен по-своему. Именно в пределах этого диапазона мы узреваем истинную свободу. С позиций изложенного, это может быть самым весомым вкладом федерализма в развитие бесконфликтного, преуспевающего, освобожденного и счастливого мира.



* Перевод с англ. осуществлен в рамках программы европейских исследований Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа В.Кузнецовым по источнику: Daniel J. Elazar The European Community: between state sovereignty and subsidiarity, or hierarchy versus colegiality in the governance of the European Community //http://www.jcpa.org.

[1] The Economist, 9 декабря 1989, с.32.

 


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru