• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Федерализм и субсидиарность
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2002 / номер 4, осень, 2002 / Федерализм и субсидиарность / «Практическая субсидиарность» на домашнюю страницу
«Практическая субсидиарность»
 
 
 

Авторы:
  • Олег Алексеев, Петр Щедровицкий
Одной из рамок, в которых ставится вопрос о современном эффективном государстве, является проблема совмещения режимов его функционирования и развития с циклами экономической конъюнктуры. Последние порождаются происходящими с определенной периодичностью нарушениями равновесия между важнейшими компонентами системы воспроизводства: процессами производства и потребления. И одним из критериев эффективности функционирования государства становится то, насколько быстро реагирует оно на возникающие угрозы системного кризиса воспроизводства, насколько адекватно решает соответствующие макроэкономические и мирохозяйственные проблемы, насколько гибко изменяется при этом само, приспосабливая свои органы к исполнению принятых решений.

Олег Алексеев, Петр Щедровицкий*

«Практическая субсидиарность»

 

Одной из рамок, в которых ставится вопрос о современном эффективном государстве, является проблема совмещения режимов его функционирования и развития с циклами экономической конъюнктуры. Последние порождаются происходящими с определенной периодичностью нарушениями равновесия между важнейшими компонентами системы воспроизводства: процессами производства и потребления. И одним из критериев эффективности функционирования государства становится то, насколько быстро реагирует оно на возникающие угрозы системного кризиса воспроизводства, насколько адекватно решает соответствующие макроэкономические и мирохозяйственные проблемы, насколько гибко изменяется при этом само, приспосабливая свои органы к исполнению принятых решений.

Второй рамкой постановки вопроса о современном эффективном государстве, заставляющей нас к тому же переосмыслять западный опыт его создания, является проблема совмещения социальной стабильности и процессов развития.

Мы наблюдаем, как ответственность за развитие перемещается из чисто государственной компетенции в частную, или в зону совместного ведения государства и частного сектора. Возникающие комбинации явно указывают на приспособление к каким-то внешним рамкам организации многосубъектных (сетевых) процессов, общим требованием к которым является опора на принцип субсидиарности.

Третьей рамкой постановки вопроса о современном эффективном государстве является тема «государственного управления», которая оказалась неожиданно втянутой в зону публичного внимания благодаря постановке вопроса о том, как разграничиваются компетенции в таком эффективном государстве.

Даже при первом взгляде на данный вопрос становится ясно, что его рассмотрение необходимо одновременно в трех фокусах: юридико-правовом, функционально-деятельностном и ресурсном. Реализация знания о тройственной природе «предметов ведения и полномочий» требует политического искусства. Политическая задача государства состоит в том, чтобы избежать эффекта «субоптимизации», при котором оптимизация в малом масштабе, оказывается ошибочной в большом. Особенно ярко он выражается в бюджетных кризисах, которые являются результатом конфликта между текущими и стратегическими решениями.

Легко установить, что в сколько-нибудь серьезной литературе, рассматривающей вопросы разграничения предметов ведения, полномочий и функций, они мыслятся в рамках стратегии развития, внешней политики и внутренней политики, экономической конъюнктуры, что, в свою очередь, заставляет рассматривать предметы ведения и полномочия в динамике их изменений.

Разграничение предметов ведения и полномочий - проблема не только российская. Ближайшим контекстом является Западная Европа. Например, одним из постоянных видов деятельности структур Европейского Союза являются поиски ответов на вопрос, какие полномочия в каких ситуациях должны быть переданы с государственного уровня на надгосударственный (уровень Сообщества) и наоборот. В идеале, учитывая динамику изменений, необходимо постоянно пересматривать всю систему разграничения полномочий внутри стран-членов Евросоюза. Одновременно мы наблюдаем, начиная с экономического кризиса 70-х, серьезное движение к децентрализации полномочий, развитию горизонтальных (сетевых) отношений (например, между городами Европы, между отраслевыми и транспортными комплексами соседствующих стран), продвижение идей субсидиарности.[1]

Можно сказать, что децентрализация полномочий является экономическим требованием: она экономически целесообразна, поскольку обеспечивает большую рыночную конъюнктурную гибкость.

Кроме того, нельзя упускать из вида, что разграничение полномочий все более тесно связывается с поддержанием легитимности институтов власти и государства. Эта связь формируется как отклик на необходимость управления равновесием интересов субъектов властных отношений при повышении динамики взаимодействия между ними в целом, и разграничение полномочий, в этом случае, должно гибко отражать меняющийся баланс сил.

В отсутствии публичной государственной правовой стратегии вопрос о предметах ведения, полномочиях и функциях государственной власти и местного самоуправления встает, когда становится видно, что реальные процессы не поддаются нормативно-правовому регулированию в рамках сложившейся системы разделения компетенций.

Ситуация усугубляется во время экономических спадов и бюджетных кризисов, когда отсутствие государственной стратегии в области разграничения полномочий приводит к обострению вопроса о компетентности и легитимности институтов государственной власти и местного самоуправления. В этот момент испытывается на прочность способность российской бюрократии к использованию всех распределительных механизмов государства. Влияние циклов экономической конъюнктуры на благополучие государства логически не вызывает сомнения, однако, если посмотреть на действия государства во время относительного благополучия, то можно усомниться в том, что государственная бюрократия в принципе учитывает возможность возникновения сложностей с формированием доходов бюджета, ростом его дефицита, нарушением текущей платежеспособности. Большая часть современной российской бюрократии исходит из предположения, что спадов и кризисов не бывает. В этом проявляется ее «нестратегичность». Нам же, гражданам, привыкшим откладывать на «черный день» представляется, что распределение ресурсов должно, во-первых, отвечать задачам эффективного преодоления кризисов и обеспечения развития, во-вторых, быть гибким и в достаточной степени саморегулируемым, и, в третьих, соответствовать принципу субсидиарной ответственности при исполнении полномочий. По аналогии с бизнесом можно сказать, что все акционеры несут ответственность за результаты деятельности общества.[2]

В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должно быть облечено в правовую форму. Правовая форма задает рамку деятельности структурам государственного управления. Это не такая простая вещь для понимания, если учесть, что в среде государственных служащих распространено мнение, что исполнять все законы нет необходимости и это даже вредно, по их мнению управленческая практика всегда опережает законодательную. Таким образом, наши «госуправленцы» твердо стоят на позиции целесообразности и всегда готовы к нарушению закона. Но даже и в том случае, когда закон соблюдается, возникает проблема правового качества самого закона. При этом в большинстве случаев «госуправленцами» не принимается во внимание, что правовая форма институтов власти обладает и своим собственным «идеальным» содержанием («верховенство права»), что задает особые требования и накладывает ограничения на деятельность органов власти (в том числе и законодательной, т.е. «правоустанавливающей»),[3] распределение функций и полномочий между ее ветвями, уровнями и органами, а также распоряжение ресурсами.

Это принципиальный момент властно-управленческой практики, которому практически не уделялось внимания вплоть до принятия Конституции РФ 1993 года и раскрытия ее правового потенциала: закрепление полномочия за конкретным уровнем власти и управления должно соответствовать природе этого уровня (например, передача прав управления федеральной собственностью органам государственной власти субъектов Федерации является абсолютно неэффективным актом, равно как и передача полномочий реформы жилищно-коммунального хозяйства федеральным органам).

Сказанное выше требует исходить из тройственности природы полномочия: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой.

Перспективы бюджета 2002 года заставляют нервничать всех, кто рассчитывал на распределение т.н. дополнительных доходов, т.е. всех тех, кто рассматривает бюджет исключительно как инструмент социальных субсидий и инструмент дискриминации.

В текущем году федеральный центр на стадии относительного экономического подъема произвел увеличение федеральной доли в консолидированном бюджете страны, довел ее до того уровня, при котором дальнейшее увеличение не представляется возможным. Таким образом, первая задача, которая будет решаться в условиях высокой бюджетной напряженности 2002 – как сохранить федеральную долю в консолидированном бюджете без опережающего увеличения совокупной субсидиарной ответственности федеральной власти. Поскольку только в этом случае, можно достичь искомого политического результата, а именно, увеличить реальные социальные субсидии и содержание бюджетников, без роста инфляции и дефицита бюджета. Напомним, что г-н А.Илларионов настаивал на целевом инвестиционном использовании дополнительных доходов, а не пускать их на увеличение обязательств государства.

Как же получилось, что в 2001 году после стольких усилий, новое руководство встало перед реальной возможностью повторить цикл своих предшественников?

В конце 1999 года федеральные власти обратили внимание на отсутствие контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации. Региональные лидеры стали играть значительную роль в решении краеугольных вопросов, входящих в компетенцию федеральных властей, одновременно оставляя на втором плане внутреннюю ситуацию в регионах.

Нетрудно было заметить, что в борьбе за расширение своих компетенций лидеры регионов использовали такой инструмент как предметы ведения и полномочия. Действуя в рамке распределения ресурсов, они манипулировали объемами полномочий, получая за них налоговые преференции и увеличенные трансферты. Действия регионов носили характер законодательной: Конституции и Уставы субъектов Федерации регулировали вопросы, находящиеся в компетенции Федерации; и управленческой экспансии: организовывали органы исполнительной власти по федеральным полномочиям – юстиция, государственная безопасность…; административно контролировали большинство территориальных органов федеральных министерств и ведомств – принимали кадровые решения и финансировали их; активно принимали на себя управление федеральной собственностью в регионах. Особой зоной конфликтов стали т.н. «совместные предметы ведения», контроль над которыми постепенно переместился в регионы.

Неурегулированность отношений на границе федерация-СФ, отвлекло федеральные органы власти от регулирования взаимоотношений внутри субъектов федерации между органами государственной власти и местного самоуправления. А эти отношения развивались в подавляющем большинстве регионов в сторону узурпации государственной властью права на единоличное распределение ресурсов в регионе. И вот настал поворотный момент, федеральные власти вернули себе контроль финансовых потоков, направили их в сторону федерального центра, осуществили действия по возвращению законодательства субъектов Федерации в рамки Конституции, начали реформу территориальных органов федеральных министерств и ведомств, приступили к анализу системы распределения предметов ведения и полномочий и т.д.

Сегодня можно только предполагать, с какой целью федеральные власти намеревались вернуть себе ответственность за свои полномочия и функции. Едва ли этой целью было увеличение объема ответственности федерального центра за счет уменьшения ответственности субъектов Федерации и местного самоуправления. По всей видимости, в Москве считали, что можно забрать деньги из регионов, а полномочия оставить в прежнем объеме. Если гипотеза верна, то таким образом, федеральная власть списала свою схему с регионов.

Мы, безусловно, знаем, что перераспределение финансовых потоков аргументировалось необходимостью решения новых политических задач и выплат по внешнему и внутреннему долгу. Однако, в Германии подобная задача – помощь новым Землям, решалась за счет добровольного перечисления части доходов старых Земель в пользу новых. Формально доли распределения доходов между федеральными нуждами и земельными не изменились. Российское Правительство поступило иначе, что может быть приравнено к заявлению, что оно будет расходовать бюджетные средства более эффективно, чем СФ.

Теперь вспомним, как поступали субъекты Федерации при разделении полномочий (с акцентом на ресурсы и функции) с органами местного самоуправления. Они сначала забирали функции вместе с финансовыми ресурсами, а затем возвращали функции или их часть, оставляя себе большую часть финансовых ресурсов. Возвращение полномочий и функций происходило по следующим причинам: оказывалось управленчески невыгодным исполнять функции на более высоком уровне из-за роста трансзакционных издержек и management fee; централизованные функции не увеличивали ни политического, ни финансового влияния региональных властей; задача перераспределения финансовых средств в пользу субъекта Федерации была достигнута; финансовое положение субъекта Федерации ухудшилось в силу изменения экономической конъюнктуры. Сегодня важно понять имманентную логику бюрократии в использовании предметов ведения и полномочий для регулирования отношений внутри российского государства.

Пока же мы утверждаем, что в рамках ресурсно-распределительного бюджетного федерализма всякая задача перераспределения ресурсов будет приводить к утере управленческих функций. Ресурсно-распределительная модель федерализма не поддается оргдизайну. Нужен новый фокус федеративных отношений – политический, направленный на расширение позиций, способных субъективировать ответственность за дела в стране. Пределом мечтаний для бюджетных федералистов является нормативно-расчетный бюджет, разработка такой формулы, которая учитывала бы все особенности регионов. Поскольку нормативно-расчетный подход к формированию бюджета признан в мире как негодный, потакающий необеспеченному росту расходов государственного бюджета и социальных обязательств, следовало бы от него вовремя отказаться или трансформировать само понятие бюджета, приблизив его к результативности деятельности, планированию, программированию, стратегированию.

Не призывая читателей слепо следовать чужому опыту, в качестве примера приведем основные принципы европейского федерализма, сформулированные на Конгрессе в Монтре в 1947 году и использованные в практике европейских государств:

“Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности - нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления.”[4] Ключевое место в практике европейского федерализма занимает понятие “субсидиарности”.[5] Роль субсидиарности в организации взаимодействия органов власти и местного самоуправления трудно переоценить: она обеспечивает принудительную рефлексию участников политуправленческого процесса, направленную на воспроизводство легитимности власти и развитие ее институтов. Если хотите, субсидиарность – стержень корпоративности современной государственной бюрократии.

Пока нам в России не удалось уяснить себе, какое государственное устройство будет соответствовать пониманию современного эффективного государства. Но уже ясно, что какую бы модель и тип государственного устройства мы не выбрали, нам не удастся решить на сугубо расчетно-рациональной основе ряд вопросов, а именно: установить точное соответствие объема исполняемых полномочий и их финансового обеспечения, расписать полномочия и предметы ведения по их содержательному (одновременно юридико-правовому и функционально-управленческому) и ресурсному содержанию; установить равный объем исполняемых полномочий для одного вида власти (субъектов Федерации или органов местного самоуправления); сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными.

Предел «ресурсно-распределительной мысли» нам известен, он заключен в схеме: закон – норматив – функция – расходные полномочия. Таким образом, устанавливается логическая связь между субъектами законодательной, нормативной, оргуправленческой и финансово-бюджетной деятельности. Центральное место в схеме занимают расходы, отсюда появилось странное словосочетание «расходные полномочия». Предполагается при этом, что не «расходные полномочия», а закон, будет определять логику реализации полномочия, однако на смену правовой позиции приходит сила необходимости или целесообразности в производстве работ и их финансировании.

Если мы распишем и проанализируем каждое полномочие по этой схеме, то увидим, что схема не может учесть реально разный набор функций и материальных затрат на их исполнение. При равенстве прав органы государственной власти и самоуправления имеют дело с различной законодательной базой, фактически различным состоянием инженерных инфраструктур (т.е. требующих различных средств на свое поддержание), сформированными разрывами в качестве жизни внутри территорий, неточностью прогноза и заложенных в бюджет доходов, ростом цен на ключевую продукцию, приобретаемую за счет средств бюджета, требованиями о росте заработной платы бюджетников, ошибками в управлении на вышестоящих уровнях, формами прояснения взаимных претензий и споров между органами управления (субсидиарностью). Все это говорит, что взгляд на разграничение предметов ведения и полномочий преимущественно с распределительной точки зрения абсолютно непродуктивен.

Таким образом, в практике перераспределения полномочий и предметов ведения между субъектами Федерации и органами местного самоуправления положение с объемом функций (предметов ведения), исполняемых органами местного самоуправления, дифференцируется по субъектам Федерации. Объем предоставляемых услуг, равно как и объем функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям, учитывать местные требования и пожелания. Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления.

Разграничение полномочий - перманентный процесс, являющийся важнейшим объектом федеральной государственной политуправленческой деятельности. Его основная цель – достижение равновесия интересов между центром, регионами и местным самоуправлением в рамке субсидиарности.

Политическая и, если хотите, понимающая составляющая вопроса регулирования предметов ведения выйдет на первый план, все больше перевешивая нормативно-расчетный подход к проблеме. Точкой, в которой пересмотр разграничения предметов ведения и полномочий, их функционального и нормативного содержания становится реальным, является рост дефицита бюджета.

Дефицит возникает не только по причине технической и политической несбалансированности доходов и расходов, но в первую очередь как следствие появившихся новых регулярных обязательств, принятых органами власти и местного самоуправления во время экономического подъема. Для России это всегда дефицит вдвойне. Несмотря на то, что Бюджетный Кодекс РФ установил предел дефицита бюджета на уровне 5% его доходной базы, но по причине не включения финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений в государственные или муниципальные финансы (вопреки международной практике), основное превышение расходов над доходами осуществляется именно на этом уровне.

Мы утверждаем, что до тех пор, пока ресурсно-распределительная модель федерализма будет доминировать, нам не удастся сформировать такой важный объект деятельности, как «общественные финансы», т.е. консолидировать прямые и косвенные расходы, связанные с исполнением функций государственной и муниципальной деятельности.

Следующий пункт нашей остановки – децентрализация. Государственная и муниципальная бюрократия считает, что делегирование реальной власти и полномочий (а вместе с ними и финансовых ресурсов) на места приводит к уменьшению объема административных ресурсов, а вместе с ними и объема расходных полномочий или распределяемых финансов. Децентрализация важна также и для поддержания процессов воспроизводства, связанных с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Становится все более ясно, что структурно процессы деятельности крепятся на разных уровнях иерархии, на разных сетях. Крепление не осуществляется произвольно, оно должно соответствовать «home rule»[6] каждого полномочия, каждой функции. В противном случае процесс отрывается от несущей его структуры, функции начинают отмирать за ненадобностью, на место функциональной организации приходит социально-корпоративная, построенная на понятии «административных ресурсов»,[7] которые и становятся объектом распределения.

Теперь посмотрим, что происходит с воспроизводством ресурсной базы бюджета в условиях экономических спадов и подъемов. В 2001 году Президент и Правительство приняло решение об увеличении текущих социальных расходов (повышение заработной платы и социальных выплат, социально-значимых проектов). Однако, как только стало известно, что доходы бюджета окажутся ниже, чем первоначально планируемые, Президент и Правительство вынуждены призывать к «затягиванию поясов». В случае, если Правительству не удастся удержать контроль над обязательствами, придется прибегнуть к инфляции, девальвации или займам на покрытие дефицита. Рост заработной платы и иных социальных субсидий начнет отставать от инфляции, вырастет прямой и скрытый дефицит бюджетов всех уровней, значительная часть обязательств будет навязываться вышестоящими уровнями власти и бюджетной системы нижележащим уровням.

Естественное изменение экономической конъюнктуры всегда поражает бюрократию как снегопад своей неожиданностью. После стабилизации и наступлении экономического роста Правительство в очередной раз увеличивает социальные расходы, завоевывая политический капитал. Доходы, а вместе с ними и инициатива переходят от региональных властей к центральным. Это как при назначении нового начальника УВД. Новый начальник заявляет, что учет у его предшественника был очень плохой, преступлений значительно больше. Начинается кампания по росту числа регистрируемых преступлений. После того как он обеспечен, достаточно его приостановить, как показатели начнут улучшаться. Общее число преступлений начнет снижаться, а процент раскрываемости преступлений повышаться. Вот такая государственно-ведомственная статистика.

Можно сделать банальный вывод: государство получает политические дивиденды от роста социальных субсидий, когда они совпадают с малыми и большими циклами экономического подъема; и теряет политическое влияние, когда исполнение политических и социальных обязательств совпадает с экономическим спадом.

В данном случае имеются в виду малые циклы экономической конъюнктуры, но они имеют свойство иногда совпадать и с большими циклами, влекущими смену технологических укладов.[8] Точно так же, как в период экономического подъема, новые доходы конвертируются властью в новые социальные обязательства, в периоды спадов осуществляется субсидирование потерявших стабильность граждан и предприятий. Мы уже знаем, что «в современном глобально интегрированном мире вмешательство государства может нарушить функционирование рынка и подорвать стимулы для частных инвестиций, что приведет не к созданию, а к сокращению рабочих мест. В некоторых случаях соображения эффективности входят в серьезное противоречие с соображениями справедливости. Государства обычно отражают лежащую в их основе неравноправную политическую структуру, что проявляется в действиях правительства».[9]

Получается, что в период экономического роста социальные обязательства должны порождаться таким образом, чтобы обеспечить возможность направлять средства бюджета при экономическом спаде не только на субсидии, но, прежде всего, на развитие. Это значит, что и при экономическом росте средства должны в значительной степени направляться на инвестирование инфраструктуры, а не создание новых социальных обязательств или покрытие текущих расходов по каким-то там нормативам. Собственно государственная политика периода экономического подъема должна создавать условия для того, чтобы избегать конфликта между текущими расходами и расходами на развитие в период спада. Это также значит, что инвестиционная деятельность должна быть в значительной степени выведена из компетенции органов государственной власти субъектов Федерации и муниципий с той целью, чтобы не было соблазна направить средства на субсидирование бедных. Расходы на развитие должны быть жестко определены в постоянной доле расходов бюджета. Финансирование расходов на развитие следует производить на проектных основаниях из трех бюджетных источников: федерального, субфедерального и муниципального. Этим мы усиливаем отнесение норм, функций или целей одних систем к другим под- и надсистемам мыследеятельности.[10]

Конечно, пока в России все не так. Вскрытие так называемых внутренних резервов повышения доходов бюджета (установление государственного контроля над деятельностью естественных монополий, повышение финансовой прозрачности крупнейших налогоплательщиков) может застить на время глаза, однако нам никуда не деться от необходимости реальной децентрализации государственного управления с параллельным усилением инструментов государственного контроля, мотивирующим субсидиарность. Задача полномочных представителей Президента в федеральных округах заключается в усилении контрольно-аналитической деятельности, направленной на обеспечение практической субсидиарности. Не приходится сомневаться, что аргументирование увеличения доли федеральных расходов в консолидированном бюджете государства необходимостью проводить общефедеральные реформы и радикальные действия по выравниванию экономического положения регионов потерпит фиаско.

Можно предположить, что реформы начнутся на стадии бюджетного кризиса или экономического спада. Тогда повысится мотивация к изменениям и будет найден источник энергии действия. Государственный стратегический подход состоит в частности в том, чтобы готовить изменения во время экономического подъема, а проводить во время спада или бюджетного кризиса. Государственное управление устойчиво, когда планирует свою деятельность в контрфазе к изменениям экономической конъюнктуры.

Слишком дорого обходятся реформы, проводимые на стадии экономического подъема. Не секрет, что один и тот же результат можно достигать разными средствами. При относительном финансово-бюджетном благополучии достижение одних и тех же результатов и производительности обеспечивается значительно более высокими затратами на единицу, чем в условиях кризиса, дефицита ресурсов. Реформы, начатые на стадии экономического подъема, внутри всегда строятся на оптимистичной ноте и завышенных нормативах расходов, которые невозможно соблюдать на стадии спада.

В принципе построение бюджетных расходов в рамках соблюдения доли государственных расходов от ВВП – плохой показатель, поскольку обеспечивает рост расходов вне зависимости от потребностей. Гораздо интереснее считать бюджет в сравнительных абсолютных показателях. Как тут не вспомнить т.н. «болезнь Бомоля». Его гипотеза исходит из того, что в сфере услуг продуктивность растет медленнее, чем в производственном секторе. Поэтому стоимость общественного сектора растет, даже если объем его услуг не меняется, так как заработная плата в нем подтягивается к уровню заработной платы в сфере производства.

Модель или принципы политического и финансово-бюджетного управления с использованием в качестве инструментов предметов ведения и полномочий в исторической перспективе могут выглядеть совсем не так, как выглядит в краткосрочной. Например, недавно Рабочей группой Госсовета рекомендовано решение о передаче полномочий в сфере школьного образования органам государственной власти субъектов Российской Федерации. На первый взгляд - верное решение, но даже в среднесрочной перспективе видно, что субсидиарности в нем нет. В той же Германии функции образования распределены между Землями и муниципиями. Первые финансируют т.н. «образовательный стандарт», зарплату учителей. А вторые содержат школьную недвижимость, оплачивают коммунальные расходы. Поэтому всегда есть повод к совместному решению вопросов образования у всех органов управления.

Адольф Вагнер в конце ХIХ в. писал, что растущие общественные расходы являются следствием экономического роста. Сегодня мы видим, что бюрократия действительно заинтересована в росте бюджета для увеличения, прежде всего, масштабов собственной деятельности. Это хорошо видно на характере ее деятельности: мы постоянно сталкиваемся с ростом лоббизма государственных служащих, и при этом наблюдаем, как конкурируют между собой ведомства. Экспансия государственного и муниципального сектора происходит не только на федеральном, но и на региональном и локальном уровнях. Посмотрите, как растет число государственных и муниципальных учреждений и предприятий, рост занятости в бюджетной сфере, а вместе с ним рост ее неэффективности. При таком подходе нам не добиться эффективного государства. До тех пор, пока в России не будет комплексного отчета обо всех доходах государственного и муниципального сектора и о его комплексных расходах, не будет и основы для рационализации этих расходов. Сравнительная неэффективность государственного и муниципального секторов сегодня привела к необходимости проблематизации самой бюджетной модели государственного управления (Валландер, 1994). Проблематизация строится на эмпирическом опыте ошибочности большинства бюджетов, а, следовательно, и бюджетных планов. Альтернативой является переход к планированию по результатам без предварительного расчета затрат на его достижение, на основе управления ликвидностью или балансом. Безусловно, дело это очень сложное, но также несомненным фактом является и то, что рост расходов в государственном и муниципальном секторах следует увязывать и с ростом результатов их деятельности.

* Алексеев Олег Борисович - директор Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО);

Щедровицкий Петр Георгиевич - профессор Центра корпоративного предпринимательства ГУ Высшая школа экономики, советник Министерства науки и технологий по инновационной экономике, кандидат философских наук.

[1] Субсидиарность– основополагающее и структурообразующее понятие для политической культуры Европы ХХ века. На уровне Европейского Союза применение принципа субсидиарности задается в настоящее время прежде всего Амстердамским договором (1997) (пересмотренный Маастрихтский договор (1992) (Договор о Европейском союзе)). Статья 5 (прежняя Статья 3b) Договора гласит: «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не попадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом<…>». В договор вошел также Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, к сведению была принята Декларация Германии, Австрии и Бельгии о субсидиарности. Принципы интерпретации вышеупомянутой статьи и определение основ субсидиарности были обсуждены на Европейском Совете в Эдинбурге (The Edinburgh European Council) (декабрь 1992). На Межправительственной Конференции (февраль 2000) Комитет регионов поднял вопрос о пересмотре роли местных и региональных властей в отношении субсидиарности. Кроме того, ежегодно Европейская Комиссия выпускает для Европейского Совета и Европейского Парламента доклад «Лучшее право», который посвящен главным образом применению принципа субсидиарности. Также см. издания: Commission of the European Communities. The Principle of Subsidiarity. Communication of the Commission to the Council and the European Parliament. Brussels. 1992.; 2nd ECSA-World conference. Federalism, Subsidiarity and Democracy in the European Union. European Parlament. 5-6 May. Brussels. 1884.; Callies Ch. Subsidiaritats-und Solidaritatsprinzip in der Europaischen Union. Baden-Baden. 1995.; Commission of the European Communities. Bulletin of the European Communities. 1992. №10. Volume 25: The subsidiarity principle. 

[2] Ср. Иванова Г.Н., Шевченко А.С. Субсидиарная ответственность // Изв. вузов. Правоведение. СПб. 1998. № 2. С.150-153.; Храпунова Е.А. Субсидиарная отвественность и ее значение в свете нового гражданского законодательства // Юрист. М. 1999. №3. С.2-5.

[3] Закон является лишь одним из источников права, и поэтому законодатель, принимающий закон, «устанавливает право» не на пустом месте и не произвольно, как думают правовые позитивисты. Он связан целым рядом ограничений как формального (Конституция), так и неформального характера (устоявшиеся обычаи, традиции, правовая культура, сложившиеся институты, предполагающие правопреемственность и т.д.).

[4] Сиджански К. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского Союза. - М., Российский гос. гуманитарный ун-т, 1998. С. 34.

[5] Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур. Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом принимающим решение и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению. Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли функция производной от процессов глобализации или локализации. В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы. 

[6] Естественной принадлежности.

[7] Данный эффект показан Юрием Николаевичем Давыдовым в статье «Н.Д.Кондратьев и проблема «нового русского» капитализма». Он пишет: «Речь пойдет о различении им (Н.Д.Кондратьевым) двух типов социально-экономических изменений: эволюционных, характеризующихся необратимостью (соответственно, неповторимостью) и циклически-волнообразных (обратимых и, стало быть, повторимых). Связь между выделением им изменений второго типа в особую группу, акцентирующим их совершенно особый статус, и общей концепцией автора теории «длинных волн» экономической конъюнктуры, очевидна. Менее очевидна теоретическая значимость кондратьевского стремления акцентировать необратимость (и, соответственно, неповторимость) как атрибут более фундаментальных изменений, получающих значимость эволюционных именно в связи с этой своей особенностью. А это придает эволюции дополнительный смысл, связывая его не только с идеей непрерывности их однонаправленности, - в противоположенность циклически-волновым изменениям, постоянно меняющим свое направление». «Нам важно констатировать факт логически неизбежного (при вышеупомянутом кондратьевском допущении) «соприсутствия» на единой «генеральной линии» эволюции двух взаимоисключающих перспектив, каждая их которых представляется необратимо однонаправленной»…

[8] Ср.: «Механизмы изменений имеют циклические ритмы, наиболее важными являются два. Кондратьевские циклы продолжаются около 50-60 лет. Их А-периоды, в сущности, являются тем временем, когда могут быть защищены особенно значительные экономические монополии; их Б-периоды – это периоды географического перемещения тех видов производств, монополия на которые исчерпала себя, равно как и борьба за контроль над перспективными новыми монополиями». - Валлерстайн И. Анализ мировых систем. - СПб.: Университетская книга, 2001. С. 349. Циклы обеспечивают восстановление минимального равновесия или рамочных условий воспроизводства как такового.

[9] Доклад о мировом развитии 2000\2001 года. Наступление на бедность. - М.: Изд-во «Весь мир», Всемирный банк. С. 84.

[10] О.И.Генисаретский.

 


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru