Основы организации межбюджетных отношений между центром и регионами

Генезис и исходные методологические условия решения проблемы

Впервые достаточно остро как в политическом, так и в экономическом плане организация межбюджетных отношений как важнейшая проблема общегосударственного и регионального устройства проявилась в момент распада СССР. Тогда складывалась и развивалась тенденция дезинтеграции единого экономического пространства. С другой стороны ослабленный федеральный центр демонстрировал неспособность финансировать значительную часть прежних бюджетных обязательств. Внешне хаотичный процесс децентрализации региональных финансов продолжался до середины 1990 гг. Далее были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств, в значительной степени заменившие индивидуальные двухсторонние прежние соглашения.

Однако развитие межбюджетных отношений, поиск их оптимума – постоянный процесс, который имеет место во всех развитых странах. Поэтому его неправильно было бы сводить только к формам проявления кризисных явлений в политике и экономике. Достаточно известно, что конкуренция между регионами, обладающих высокой степенью налогово-бюджетной автономии, внесла решающий вклад в успешное развитие и экономический рост таких стран, как Нидерланды XVI и XVII веков, Англия XVIII века, США, а также современного Китая.

Существует общая тенденция в развитии межбюджетных отношений в странах Западной Европы - их либерализация, усиление роли региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития. В Германии, к примеру, это происходит в рамках смены модели «кооперативного» бюджетного федерализма на соответствующую модель «конкурентного» федерализма. Одновременно при этом достигается выполнение принципа: средства региональных и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями. Необходимо распределять функции управления таким образом, чтобы выполнение функций, закрепленных за федеральным центром за счет бюджетов более нижних уровней управления было бы невозможно.

При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетного федерализма в развитых странах, они существенно различаются в итоге. На это различие оказывает влияние специфика социально-экономических условий той или иной страны, генезис формирования основ федеративного государства, менталитет гражданского населения и руководящей элиты. В связи с этим существенно различаются общие доли распределяемых налоговых средств между бюджетами разного уровня, структура налогов, остающихся в распоряжении отдельных территориальных бюджетов, размеры и целевая направленность трансфертов и т.д. Следует отметить, что изначальная «привязка» формируемой в России модели межбюджетного федерализма, к швейцарскому, германскому, американскому и т.д. вариантам была бы некорректной, если мы не выделим объем специфических и общих условий, отделяющих российскую модель или сближающих ее с соответствующими аналогами.

При формировании основ модели межбюджетного федерализма не в меньшей, чем условия и принципы, а в большей степени важно выделение соответствующей цели или группы целей, которые определяют изначальную направленность всего процесса. К таким целям следует отнести: выравнивание территориального развития; решение задач общегосударственного характера и удовлетворение общенационального интереса (в части развития производственной и транспортной инфраструктуры, обороноспособности, обеспечения минимально-необходимых уровней развития сфер образования, здравоохранения и т.д.); создание стимулов для развития инициативы отдельных территорий.

В России этот список целей может быть расширен за счет: установок на социально-культурное развитие отдельных наций и народов (чего изначально не было при формировании, скажем, германской и американской моделей межбюджетного устройства); создания дополнительного центростремительного экономического тяготения, без которого огромнейшее территориальное российское пространство под действием рыночных процессов обрекается на распад.

Если первая дополнительная российская цель определяет усиление процессов бюджетной децентрализации, то вторая ориентирует на противоположное их протекание.

Необходимость реализации «специфических» российских целей межбюджетного федерализма с чисто «рыночных» позиций весьма проблематична, поскольку они «утяжеляют» реализацию многих рыночных законов. Однако эти цели вошли как составные части в менталитет наций и народов российского государства. Хотя ослабление их воздействия в стратегическом плане неизбежно, искусственное форсирование этого процесса чревато социальными и политическими катаклизмами.

Достижение всех названных выше целей строится на системе компромиссов, ибо они изначально противоречивы. Сложность в определении рационального компромисса в российских условиях определяется не только возможным увеличением числа соответствующих целей, но и наличием системы источников налоговых доходов.

Сырьевая направленность российской экономики в целом актуализирует проблему получения и распределения природной ренты.[1] С другой стороны, деградация имущественного потенциала и учет результативности тех или иных многочисленных субъективных подходов к управлению региональной экономикой требуют повышения роли и значимости имущественных налогов.[2] Таким образом, считаем вполне закономерным усиление роли имущественных налогов параллельно с вводом в действие государственной концепции перераспределения рентных доходов.

Уровень развития межбюджетного федерализма в России на рубеже ХХ-го и ХХI–го веков

Формально нынешняя система межбюджетных отношений России характеризуется высоким уровнем централизации финансовых бюджетных потоков. Причем это более выражено в расходной части. За 1990-е гг. доля доходов (до трансфертов) региональных бюджетов в общих бюджетных доходах постепенно выросла с 40% до 56%, со снижением до 49% в 1999 году. Данный показатель продолжал снижаться и в 2000 г. в основном из-за роста федеральных доходов за счет экспортных пошлин и некоторых изменений в налоговом законодательстве. Тем не менее он по-прежнему значительно превышает 40%. Как видно из рис. 1, по данному параметру Россия близка к Китаю и некоторым экономически развитым федерациям, например, Германии и США, опережая (по степени децентрализации) Бразилию, Индию и Мексику. По сравнению с доходами децентрализация расходов в бюджетной системе России ниже. Это определяется относительно незначительным объемом финансовой помощи в доходах региональных бюджетов.

Рис.1 Доля региональных бюджетов в доходах (до межбюджетных трансфертов) и расходах консолидированных бюджетов некоторых стран

Примечание: доходы всего до трансфертов, включая расщепляемые налоги. Данные по России за 1999 г., по Австралии и Германии за 1998 г., по Китаю, Швейцарии, США за 1997 г., по Индии за 1996 г., Канаде за 1995 г., Бразилии за 1994 г.

В 1999 году доля федеральных трансфертов в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляла около 15% (рис.2). Данная ситуация существенно отличается от той, которая имеет место в Индии, Китае и Мексике, где трансферты составляют более 30% доходов субнациональных бюджетов, а также Бразилией, где данный показатель превышает 25%. Только Канада, из числа приведенных на рисунке 2 стран, имеет удельный вес трансфертов меньший, чем в России (однако там – выше удельный вес доходов региональных бюджетов, что позволяет и в этой стране иметь более высокий уровень децентрализации расходов).

При значительно меньшем общем удельном весе трансфертов между отдельными субъектами Российской Федерации существуют резкие различия. В то время, как для многих субъектов Федерации доля трансфертов в общих доходах не превышает 10%, для более чем 20 наименее развитых регионов она достигает 50-60%.

Рис. 2. Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных (консолидированных) бюджетов в некоторых странах.

Примечание: данные на те же даты.

Проводимая в первой половине 1990-х гг. в России политика распределения трансфертов характеризовалась как недостаточной прозрачностью, так и "индивидуальным учетом" текущих бюджетных потребностей регионов, ослабляя тем самым стимулы и ответственность субнациональных властей. В последние годы методология и распределение федеральных трансфертов регионам значительно улучшились. Это проявилось в концентрации основной части федеральной помощи в Фонде финансовой поддержки субъектов Федерации - регионов (ФФПР). Методика и распределение средств этого Фонда стали более прозрачными, жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. Однако вне ФФПР до сих пор существуют менее прозрачные виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды разных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые "взаимные расчеты".

Чрезмерное «сжатие» бюджетных возможностей регионов РФ имеет место не только в количественном, но и в качественном отношении. Так лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе - по максимальным ставкам). В этом отношении Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают большими полномочиями в сфере формирования и порядка налогообложения в регионе. К примеру, к их числу могут относиться: уточнение числа налоговых льгот, определение ставки налогообложения в пределах соответствующих норм, введение местных налогов в действие и т.д.[3]

В целом же лишь отдельные страны имеют уровень бюджетной централизации выше, чем Россия - Мексика, Бразилия.

Непосредственно расходные полномочия региональных властей является объектом жесткого федерального регулирования в отношении размера и структуры расходов. Кроме того, за 1990-е гг. на региональные и местные бюджеты оказались возложены значительные обязательства по многочисленным федеральным законам, не обеспеченным доходными источниками ("нефинансируемым федеральным мандатам").[4] Большинство этих мандатов предусматривают выплаты или льготы по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг для определенных категорий населения. Хотя с 1993 года эти мандаты официально являются не более чем "рекомендуемыми", неопределенность их правового статуса привела к тому, что многие из них рассматривается, в том числе судами, в качестве обязательных.

В рамках данного материала нет возможности дать подробный анализ расходования средств, концентрируемых в федеральном бюджете. Однако можно заметить главное: как это не парадоксально, но увеличение объема данных средств в последние годы совпадало с низким уровнем финансирования федеральных целевых программ социально-экономического развития и общей установкой на сокращение их количества. Сами эти программы лишены четкой структуры, недостаточно тесно увязаны друг с другом и не ориентированы на оптимизацию отраслевых приоритетов и территориального размещения производительных сил.

Сжатие формальных бюджетных возможностей регионов и уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территории социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в регионах достаточно интенсивно стали развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей. Прежде всего, это выражается в том, что региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Например, большинство крупных промышленных предприятий до сих пор имеют объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Предприятия их содержат (особенно рентабельные), даже в том случае, если они формально переданы муниципалитетам. Достаточно распространенными являются и другие формы субсидирования крупными предприятиями экономики региона: содержание убыточных предприятий розничной торговли, строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д. Формами встречной компенсации со стороны региональных властей могут быть: явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризация задолженности, защита от банкротства или конкуренции и т.д. и т.п. В аналогичные отношения региональные власти многих регионов вступают с так называемыми "уполномоченными" коммерческими банками, обслуживающими различные финансовые потоки региональных администраций, предоставляющими займы на покрытие бюджетного дефицита и выпускающими векселя для налоговых и бюджетных расчетов. В целом, такая практика широко распространена.

Второе крупное и самостоятельно развиваемое региональными властями направление, расширяющее их возможности реструктуризации финансовых потоков в условиях «ограничительной» политики федерального центра, это - создаваемые ими различные внебюджетные фонды. "Добровольные" взносы в эти фонды можно рассматривать как вариант неформальной фискальной политики. Наконец, региональные власти также имеют специальные счета ("суммы по поручению"), на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежи, "сверхплановые" бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, проходящие через эти счета, в среднем составляют около 5% доходов "официальных" бюджетов, однако в отдельных регионах этот показатель намного выше. Вероятно существуют и другие возможности консолидации региональными властями финансовых средств, остающихся в их распоряжении. Однако использование всех их означает лишь одно: региональные власти вынуждены расширять сферу «неформальных» отношений с предприятиями и организациями. Это делает их «зависимыми» от интересов определенных финансовых и промышленных региональных групп, снижает возможности объективной оценки уровня социально-экономического развития и развития рыночных основ управления им. Очевидно, что это может рассматриваться и как фактор развития коррупции. С другой стороны в условиях дефицита формальных возможностей финансирования социально-экономического развития у региональных и местных администраций появляется возможность перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр.

Концептуальный подход к стратегии построения российской модели межбюджетных отношений

Анализируя структуру целей, в соответствии с которыми формируется нынешняя российская модель межбюджетных отношений, можно видеть, что явное предпочтение отдается выравниванию территориального развития. Критикуется резко возросшая за годы реформы дифференциация в уровнях социально-экономического развития регионов. Положительная динамика в развитии отдельных регионов обычно ассоциируется с наличием на их территориях монопольного производственно-ресурсного потенциала и «особых» отношений с федеральным центром. В этом есть доля правды. Однако нельзя не видеть, что и среди регионов, богатых сырьем, есть в экономическом плане слаборазвитые регионы и наоборот. К сожалению, организационная составляющая соответствующей динамики развития учитывается очень слабо. А она за годы реформ, по нашему мнению, проявилась наиболее отчетливо. С другой стороны в рамках договоров, при всем их возможном политическом оформлении и противоречии отдельным правовым нормам, шел эмпирический поиск рационального объема прав и полномочий, закрепляемых за тем или иным регионом и обеспечиваемых соответствующим объемом региональных финансовых бюджетных ресурсов. К сожалению экономической оценки реализации этих прав и полномочий, как с учетом использования, так и без учета использования природной ренты, произведено не было. Стихийный процесс продвижения к модели «конкурентного» федерализма (если пользоваться терминологией германских моделей), сменился целенаправленным попятным движением обратно к «кооперативному» бюджетному федерализму. В этом проявилась в очередной раз, отсутствие четкой стратегии российских реформ и, что очень важно, их региональной составляющей. Внешне весь это процесс напоминает постоянное противодействие федерального центра и регионов, где каждая сторона с переменным успехом получает для себя определенные преимущества или теряет их. В отсутствии необходимого количества научных аргументов результат всегда напоминает элемент сговора либо политического поражения.

Сказанное выше дает основание для выделения следующей системы этапов формирования российской модели межбюджетных отношений, отвечающей потребностям развития российского федеративного государства:

Определение общеэкономического потенциала каждого региона с учетом выделения в нем рентной части (в разрезе различных видов ренты – природно-ресурсной, территориальной, производственной и т.д.).

Усиление роли имущественных налогов, как стимулирующих использование потенциала региона в целом и при этом сравнительно легко определяемых (прогнозируемых). При этом потенциал должен быть дифференцирован на отдельные составляющие (основные и оборотные фонды, кадровый потенциал, земля, вода, недра) и по этим группам должны быть установлены отдельные налоговые ставки.

В структуре региональной ренты важно выделить ту часть, извлечение которой не зависит от региональной деятельности, и, соответственно, ту часть, которая зависит. Например, если взять процесс добычи нефти из новых скважин – извлечение ренты в этом случае мало зависит от деятельности регионального руководства, отдельных предприятий и организаций. В случае же возврата в оборот старых уже неиспользуемых скважин за счет технологий, разработанных за счет средств бюджета региона и его отдельных предприятий, рента должна рассматриваться как региональный продукт. Ситуация может рассматриваться так до того времени, пока данные технологии не станут применяться повсеместно (нерегиональными предприятиями и организациями за пределами региона). Соответственно, рента первой категории практически целиком может поступать в федеральный бюджет,[5] право на использование второй – в большей части принадлежит региону.

Учитывая разную структуру производственного капитала и, соответственно, разную скорость его обращения второй позицией (по степени значимости) в системе налогообложения должен стать налог на прибыль. Доля этого налога, поступающего в местный бюджет должна быть обусловлена факторами производственного капитала и его структурой. В определенном смысле он выступает в данном случае как корректирующий налог.

Необходимо добиться минимально возможного субъективизма и, одновременно реального консенсуса между потребностями и возможностями федерального центра и региона в процессе выбора форм разделения налоговых поступлений. Все большую привлекательность, если учитывать возможности стимулирования деятельности по управлению регионом и упрощения налоговых отношений между федеральным центром и регионами, приобретает прогрессирующая точка зрения о полном разделении налогов и налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России. В ходе расщепления налоговых поступлений, разумеется, трудно избежать элемента политического «торга». Этому благоприятствует действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Кроме того, должны быть существенно расширены полномочия региональных и местных властей по формированию и реализации налогообложения на уровне соответствующих территориально-административных единиц. В классической теории общепризнанно, что региональным и местным властям в наибольшей степени подходят налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избежать негативных внешних эффектов и других проблем в управлении ими. Однако нужно видеть, что и расщепляемая и одноканальная, когда общая сумма всех собранных на территории налогов распределяется в пропорции между федеральным и региональным уровнем, системы обладают определенными положительными чертами, когда имеет место система долгосрочных нормативов. В этом случае у регионов появляется интегрированный интерес в пополнении как своего, так и федерального бюджета. Нам представляется, что субъективизм, подрыв стимулов к саморазвитию у регионов возможен и при реализации «нерасщепляемой» налоговой системы. Это может возникнуть при чрезмерном завышении федеральным центром налоговых ставок вне связи с объемами региональных налогов, с реальными возможностями выплачивать предприятиями региона налоги и потребностями в централизованном финансировании регионального развития.

Реально в мире уже представлены налогово-распределительные модели, так или иначе сочетающие все подходы, о которых было уже сказано. России надо выбрать для нее более приемлемый вариант или их сочетание.[6]

Наделение региона функциями и, соответственно, объемами налогов, поступающих в региональные бюджеты, должно осуществляться исходя из нормативов финансирования каждой функции. Объем функций, которыми наделяется регион, должен определяться исходя из оценки отдачи соответствующих средств - если при наделении новой функцией эффективность их использования начинает снижаться, регион пока не готов к ее выполнению. Это – очень простой пошаговый механизм определения рационального размера прав и полномочий региона. В случае, если налоговых поступлений для реализации очередной функции не хватает, то могут быть использованы трансферты, либо другие заемные средства.

В целях стимулирования инициативы региональных и местных властей на одновременное пополнение своего и федерального бюджетов заслуживает одобрения предложение политического движения «Яблоко» относительно предоставления местным органам власти право на 50% сумм по региональным и 30% - по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного муниципального образования. Одновременно предлагается предоставить субъектам РФ право на 30% сумм по федеральным налогам (долям налогов), собранным сверх плана на территории данного субъекта РФ.[7] Важно видеть, что зарубежный опыт дает нам представление о широкой гамме и других различных вариантов усиления инициативы региональных и местных властей в пополнении федерального бюджета, когда имеет место обоюдовыгодное сотрудничество этих ветвей власти. Например, в США это происходит на основе выпуска и размещения так называемых нерыночных федеральных ценных бумаг для штатов и муниципалитетов, имеющих достаточно высокую степень доходности, средства на приобретение которых штаты и муниципалитеты должны изыскать на основе выпуска уже своих региональных и местных облигационных займов.

В настоящее время следует стремиться к расширению автономии того или иного уровня власти в определении объема, структуры и финансировании определенных видов расходов. Однако в таких важных областях совместного ведения, как образование и здравоохранение, может оказаться эффективным долевое со-финансирование региональных и местных расходов федеральными субсидиями, увязанными с соблюдением в регионах общенациональных минимальных стандартов количества и качества соответствующих бюджетных услуг.

Должны быть разработаны предельные сроки выхода региона на необходимый уровень прибыльности (соотношения разницы суммарных размеров региональных и убытков прибыли к региональному валовому продукту) и совокупного рейтинга социально-экономического развития. В случае, если соответствующие показатели не достигнуты в пределах установленного срока, то можно говорить о необходимости проведения ряда реорганизационных мероприятий (также как и при превышении критического объема просроченных региональных займов): подчинение региона прямому федеральному управлению; включение данного региона в состав соседнего стабильно развивающегося региона; вхождение региона в юрисдикцию управления со стороны региона-кредитора. Возможно расширение списка этих реорганизационных мероприятий. Но, в любом случае, они должны включать бизнес-основу регионального проектирования.