Ягудин Шакир Шахмедович – начальник Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан, кандидат юридических наук
Об особенностях проекта новой редакции Конституции Республики Татарстан
Конституция Республики Татарстан была принята в ноябре 1992 года по итогам состоявшегося 21 марта 1992 года республиканского референдума по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан и более чем на год раньше Конституции Российской Федерации. В Конституции Татарстана были материализованы содержание Декларации о государственном суверенитете республики, принятой 30 августа 1990 года и провозгласившей государственный суверенитет Татарстана, а также формула республиканского референдума, одобренная 61,4% голосов избирателей о том, что «Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров».
Важно подчеркнуть, что Съезд народных депутатов РСФСР в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» оценил провозглашение суверенитета республик как позитивные перемены в Российской Федерации. Однако суверенитет республик начиная с июня 2000 года решениями Конституционного Суда Российской Федерации признается неконституционным.
Через два месяца после принятия Конституции Российской Федерации 15 февраля 1994 года в Москве подписывается двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», в котором констатировалось, что Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией, Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и указанным Договором Российской Федерации и Республики Татарстан, участвует в международных и внешнеэкономических отношениях.
Важно обратить внимание на то, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан не содержит каких-либо оговорок о юридических противоречиях и несогласованностях между конституциями и законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан. Необходимо иметь в виду также тот факт, что Договор подписан прежде всего Президентами Российской Федерации и Республики Татарстан. Президент Российской Федерации является главой государства, полномочно представляющим Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Он также - гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимающий меры по охране суверенитета Российской Федерации, т.е. на период подписания Договора не возникало каких-либо проблем по вопросу конституционности как самого Договора, так и Конституции Республики Татарстан, иначе Президент Российской Федерации не вправе был бы подписывать этот Договор.
В соответствии со статьей 11 Конституции РФ дальнейшее развитие федерального законодательства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий должно было бы идти с учетом подписанного 15 февраля 1994 года Договора Российской Федерации и Республики Татарстан. Статья 11 Конституции РФ гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Ссылок на федеральные законы, как видно, здесь не имеется.
Однако дальнейшее развитие федерального законодательства пошло без учета Договора Российской Федерации и Республики Татарстан, Российской Федерации и Республики Башкортостан, других договоров, а также без учета практики опережающего законодательствования субъектов федерации и республик, в частности, по вопросам совместного ведения. Все это привело к тому, что к началу 2000 года накопилось немало взаимных противоречий в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов, в том числе и республик.
Немаловажно отметить и тот факт, что по общему признанию многие федеральные законы сами противоречат Конституции РФ.
В этих условиях и начался процесс приведения Конституции и законодательства Республики Татарстан в соответствие с федеральным. Попытка республики сделать этот процесс взаимным, обоюдным - результатов не дала. Созданная по инициативе Татарстана согласительная комиссия на паритетных началах от Приволжского федерального округа и Республики Татарстан констатировала наличие противоречий между Конституцией РФ и многими федеральными законами, с которыми нас призывали привести в соответствие законы республики, однако их списки так и потонули в бюрократическом федеральном водовороте.
В мае прошлого года по инициативе двух Президентов была создана рабочая группа экспертов по согласованию Конституции Республики Татарстан с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, из числа юристов Администрации Президента Российской Федерации и Татарстана. В их числе был и автор этих строк.
Все лето вплоть до августа прошлого года то в Москве, то в Казани группа подвергала тщательной экспертизе каждую статью действующей Конституции РТ. Конституционной комиссии Республики Татарстан, созданной Госсоветом Республики Татарстан 20 сентября 2000 года, был представлен согласованный текст новой редакции с отдельными запротоколированными оговорками как с той, так и с другой стороны. В результате новая редакция Конституции Республики Татарстан в основном не содержит противоречий федеральному законодательству, но некоторые из них сохраняются. В новой редакции оставлены без изменения те положения действующей Конституции Республики Татарстан, которые, на наш взгляд, составляют элементы конституционно-правового статуса республики как государства. Среди них государственный суверенитет, гражданство, знание высшим должностным лицом государственных языков Республики Татарстан, самостоятельное определение и формирование структуры государственных органов республики и некоторые другие. Многие из этих положений противоречат решением Конституционного Суда Российской Федерации и федеральным законам.
Конституция Республики Татарстан 1992 года состояла из 167 статей, проект новой редакции содержит 125 статей, в окончательном виде - 124 статьи.
Структурно по аналогии с федеральной Конституцией в Конституции Республики Татарстан появляется раздел 1 об основах конституционного строя. В статье 1 сохраняется характеристика Республики Татарстан как государства, объединенного с Российской Федерацией, Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан. Раскрывается понятие суверенитета Республики Татарстан, обозначается участие ее в соответствии с Договором в международных и внешнеэкономических связях.
Появляется новая статья 14 о том, что Республика Татарстан оказывает содействие в развитии культуры, языка, сохранении самобытности татар, проживающих за пределами Республики Татарстан.
В статье 24 подчеркивается верховенство Конституции Республики Татарстан в правовой системе Республики Татарстан и ее прямое действие на всей территории республики.
Аналогично федеральному подходу записано, что законы Республики Татарстан подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В статье 25 впервые отмечается, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» - составная часть правовой системы Российской Федерации и Республики Татарстан.
Таковы новеллы, которые наряду с нормами главы I основы государства и общественного строя действующей Конституции Республики Татарстан вошли в раздел I Основы конституционного строя. Необходимо подчеркнуть особую юридическую силу норм этого раздела. Предусмотрено, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Республики Татарстан. При этом положения статьи 1 могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан.
Практически не изменился раздел II об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Есть и новеллы, связанные с увеличением объема правового регулирования и усилением гарантий. В частности, подчеркивается, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Записывается право на жизнь, право определять и указывать свою национальность, право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитание и творчества и т.д.
Вводится по настоянию Конституционного Суда Российской Федерации новый раздел III «Административно-территориальное устройство». Существенно реформируется парламент, который будет состоять из 50 депутатов. Остаются практически без изменений главы о Президенте Республики Татарстан, Кабинете министров Республики Татарстан. Сокращается раздел о судебной власти и прокуратуре. Упраздняется глава, посвященная местным органам государственной власти и управления. Базовый уровень местного самоуправления повышается до районов, городов республиканского подчинения. Сохраняется раздел о государственных символах и столице. Государственные символы выражают суверенитет Республики Татарстан.
Имеется переходная часть, в соответствии с которой органы государственной власти сохраняют свои полномочия до истечения сроков полномочий, осуществляя их в соответствии с Конституцией Республики Татарстан.
Выше отмечалось о сохраняющихся противоречиях в проекте Конституции Республики Татарстан: суверенитет, гражданство, государственный язык и т.д. На этот счет у Конституционной комиссии есть свои доводы.
В соответствии со статьей 5 Конституции РФ республика является государством. В статье 66 Конституции РФ констатируется, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. В Конституции Республики Татарстан определяются такие характеристики государства в государстве, как - правовое, социальное, суверенное. Суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. В Конституции Российской Федерации нет запрета суверенитета республики. Суверенитет республики не ограничивает и не ущемляет суверенитета Российской Федерации.
С 1990 и до 2000 года суверенитет республик Российской Федерации признавался, а в 2000 году вдруг не признается. Так не должно быть, если сохранять преемственность и научность в конституционном регулировании.
Опыт многих зарубежных федераций также свидетельствует, что их субъекты суверенны. Так статья 3 Конституции Швейцарии гласит, что кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией; они осуществляют все права которые не делегированы Федерации. Есть на этот счет опыт Мексики, Узбекистана и т.д.
Таким образом, Решение Конституционного Суда РФ по вопросу суверенитета республики не учитывает положение статьи 5 Конституции РФ о том, что республика это государство. Естественно, суверенитет республики не равен, не равнозначен суверенитету Российской Федерации. Здесь можно говорить о модификациях, уровнях суверенитета. Некоторые говорят об ограниченном суверенитете республики. Государство не может не обладать суверенитетом. Несуверенное государство это - фикция, нонсенс. Теория государства подтверждает этот вывод. Решения Конституционного Суда Российской Федерации создали большую проблему для теории и практики российского федерализма по данному вопросу. Решения Конституционного Суда Российской Федерации окончательны, обжалованию не подлежат. Помочь разрешить эту проблему должна, прежде всего, наука о государстве и праве, наука конституционного права.
Указание на суверенитет Республики Татарстан в новой редакции Конституции республики сохраняется. Суверенитет Республики Татарстан выражается в полноте государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Конституция РФ (ст.26) гарантирует каждому право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения. С учетом этого в соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации национальные республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Казалось бы, гарантией указанных прав граждан при таких демократических конституционных нормах должна была бы быть обязанность должностных лиц республики в том числе Президента знать государственные языки республики. Суды выносят решения о том, что такое требование нарушает принцип равноправия граждан. Но права граждан здесь не нарушаются. Знание государственных языков республики это - квалификационный признак для должностных лиц республики. В самой Конституции Российской Федерации делается оговорка, исключение для национальных республик в части государственного языка.
Сохраняется противоречие Конституции РТ федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии со статьей 17 ч.2 которого высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший исполнительный орган субъекта, то есть Президент Республики Татарстан должен возглавлять Правительство Республики Татарстан. В данном случае Федеральный закон вторгается в исключительную компетенцию субъекта в части определения структуры и формирования своих органов государственной власти.
Можно было бы записать «может возглавлять», тогда была бы альтернатива, а так - противоречие.
Новая редакция Конституции Республики Татарстан является реальным и важным шагом в развитии региональной составляющей статуса Республики Татарстан, укреплении народовластия в республике, реализации самобытности, традиций народа Татарстана и татарского народа.
