• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
I. Федерализм и регионализм в мультикультурных сообществах
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2007 / Номер 1-2 (21-22), зима-весна, 2007 / I. Федерализм и регионализм в мультикультурных сообществах / Отстаивание федеральных интересов и гарантии выполнения обязательств на домашнюю страницу
Отстаивание федеральных интересов и гарантии выполнения обязательств
 
 
 

Авторы:
  • Михаил Филиппов
Цель данной работы – рассмотреть проблему гарантий следования принципу сохранения стабильности в федеративных союзах, которая, если она не решается, ставит под вопрос жизнеспособность федеративного предприятия как целого, а также пути ее решения, предлагаемые основными теориями федерализма. Настоящий анализ основан на двух основных предположениях.

Михаил Филиппов*

Отстаивание федеральных интересов и гарантии выполнения обязательств**

 

Введение и краткое описание дискуссии

Цель данной работы – рассмотреть проблему гарантий следования принципу сохранения стабильности в федеративных союзах, которая, если она не решается, ставит под вопрос жизнеспособность федеративного предприятия как целого, а также пути ее решения, предлагаемые основными теориями федерализма. Настоящий анализ основан на двух основных предположениях. Во-первых, между членами федерации существует распределительный конфликт по вопросу содержания федерального политического курса. Во-вторых, так как различные институты получают различный распределительный результат, в пределах ожидаемых распределительных последствий, политики, представляющие различные субъекты, будут отдавать предпочтения и стремиться к различным институциональным установкам. Другими словами, существует распределительный конфликт в вопросе выбора институциональных правил и под давлением со стороны конкурирующих сторон политики предпочитают федеральные установки, выгодные их электорату.

То, что принципы федерации сами являются объектом распределительного конфликта, означает, что федеративные институты становятся уязвимыми при попытках пересмотра условий их существования и применения существующих принципов избирательно. Конечно, всегда существует какое-либо федеративное соглашение (например, федеративный договор), которое формально сдерживает дестабилизирующий процесс отстаивания интересов по вопросу институциональных правил. Однако неважно насколько федеративное соглашение является формальным, четким и подробным, оно, по своей сути, является неполным контрактом. В отсутствие внешнего побудителя такой контракт должен содержать условия для своего вступления в силу. Кроме того, в свете распределительного характера институционального выбора существует давление для проведения пересмотра институциональной специфики и внесения изменений, выгодных решающей группе (например, большинству), как только все члены становятся сторонами соглашения.

Различные теории федерализма предлагают различные решения проблемы гарантий следования правилам. Большинство теорий федерализма предполагает (хотя часто неявным образом), что бремя обеспечения необходимой институциональной стабильности должно, в конечном счете, нести на себе общество. Высокий уровень социального согласия и готовности принимать взаимные различия, искать и выдерживать компромисс рассматриваются как предварительные условия успешного существования федерации.

Альтернативная теоретическая концепция рассматривает социальные особенности как ограничения и возлагает на политические элиты ответственность за соблюдение гарантий по выполнению обязательств, необходимых для успешного существования федерации. Так как общество состоит из доноров и получателей в распределительных потоках, управляемых в соответствии с рассматриваемыми принципами, все из которых ощутимо приобретают или теряют в зависимости от специфических особенностей правил, невозможно рассматривать общество как гомогенное образование. Вместо этого главная задача в предоставлении гарантий институциональной стабильности легла бы на политические элиты, и в особенности на стимулы, создаваемые политической конкуренцией. Здесь стоит отметить, что в своих полномочиях политических агентов элиты не извлекают выгоду непосредственно из институционального пересмотра условий соглашения, но могут проиграть в случае неуспеха в сохранении институциональной стабильности. К тому же агенты должны ответить на политический вызов, требуя перераспределения.

В данной работе предполагается, что теория федерализма должна развиваться в направлении комплексного подхода, утверждая, что давление, оказываемое на политических деятелей в целях поставить под вопрос институциональный статус-кво в союзе, является электоральным по природе и возникает в ответ на распределительные предпочтения их избирательных округов. Должностные лица будут стремиться к приведению федеративного контракта в исполнение до тех пор, пока их действия не противоречат интересам электората.

Далее мы используем теорию федерализма Райкера[1] как основание для создания сравнительной модели проблемы гарантий выполнения обязательств в федеративном союзе и предлагаем несколько альтернативных теорий федерализма для расширения модели. Теорию Райкера мы выбираем по двум причинам. Во-первых, более чем через сорок лет после публикации его работа «Федерализм: происхождение, практика, значение» остается одним из самых влиятельных изданий о политике федерализма. Большое и все увеличивающееся количество исследований используют учебник Райкера как исходный пункт в теории федерализма. Например, Стэпан[2] отмечал, что Райкер является ученым, «который оказал наибольшее влияние на развитие политических подходов к федерализму», и в этой связи «мы можем серьезно продвинуться вперед только в случае, если будем продолжать строить наши последующие аргументы на его аргументах или предложим весомые причины для того, чтобы пересмотреть их или вообще от них отказаться». Во-вторых, и это представляет наибольший интерес, теория Райкера утверждает, что проблема гарантий выполнения обязательств в федеративном союзе в принципе не может быть решена. В его теории это составляет дилемму, очень похожую на «Дилемму заключенного» (Prisoners Dilemma), разрушительной логики которой игроки не могут избежать в решении вопросов, связанных с существованием федерации. В лучшем случае Райкер допускает наличие возможности принудить участников пойти на «федеративную сделку», изменяя структуру выплат (например, путем военной угрозы), но это должно происходить несмотря на всеобщее знание того, что федеративные принципы являются нестабильными и преимущество перейдет от одной стороны к другой. Таким образом, теория федерализма Райкера предсказывает неуспех федеративной модели и появление нестабильных федераций. Многие последующие усилия в этой области, однако, можно справедливо отметить как предложения различных решений федеративной дилеммы, в том виде, в каком обозначает ее Райкер.

 

Гарантии выполнения обязательств и проблема федеративной нестабильности

Вторая половина XX столетия стала периодом, по-видимому, бесконечных примеров несостоятельности федераций. Многие федеративные режимы либо рухнули, либо стали сверх-централизованными, оставаясь федеративными только номинально. Стало модно обвинять федерализм в возникновении финансовых беспорядков и территориальных распадов. Но оптимизм защитников формы федеративного правления в некоторой степени возродился на рубеже столетий, возможно, благодаря прогрессу в вопросах европейской интеграции. Не так давно федеративные реформы были предложены для ряда стран, таких как Афганистан, Кипр, Грузия, Индонезия, Молдова и, конечно, Ирак. Однако полный отчет о проекте формирования федерации едва ли может ободрить – за несколькими известными исключениями попытки создать федерации не увенчались успехом. Кроме того, несмотря на очевидную экономическую привлекательность федеративных союзов, в XX столетии не было фактически ни одного случая успешной федерации, созданной через процесс «объединения» до этого независимых наций. Даже когда это было выгодно с экономической точки зрения, в большинстве случаев федеративные институты оказывались политически нестабильными[3].

Действительно, существуют серьезные теоретические предпосылки полагать, что, являясь экономически эффективными образованиями, федеративные институты, скорее всего, будут политически нестабильны. Как отмечал Оутс, с точки зрения экономиста, федерализм – не что иное, как децентрализация. Пусть даже политика федерализма идет далеко в стороне от непосредственного выполнения децентрализующих правительственных функций. Политическая ситуация осложняется из-за сосуществования нескольких правительств и сохранения определенного политического баланса и конкуренции между ними. В то время как децентрализация в унитарном государстве означает, что центральное правительство делегирует полномочия на более низкие уровни, федерализм приводит к возникновению ситуации отстаивания интересов и конкуренции среди правительств как способа определения разделения полномочий, функций и обязанностей. Такое соперничество и отстаивание интересов среди правительств не неприятность, а необходимое условие для того, чтобы оценить наиболее привлекательные свойства федерализма; например, они лежат в основе «сохраняющего рынок» федерализма и механизма Тибу[4].

В процессе отстаивания интересов и конкуренции среди правительств федеративные институты должны функционировать как сдерживающие силы, структурирующие такой «торг», и при этом сами не должны вступать в него. Но альтернативный институциональный выбор производит разных победителей и проигравших, и, если институциональные переговоры в федерации начинаются снова, то кроме решений в сфере конкретных политических вопросов, они также легко могут стать своего рода игрой в «подели доллар». В целях отражения интересов своих избирательных округов правительства должны были бы потребовать пересмотра федеративных условий или прекратить следовать тем существующим федеративным принципам, которые им не нравятся. Если и заключаются институциональные договоренности, нет никакой гарантии, что их будут выполнять. В частности федеративный институциональный баланс зависит от коалиций, которые формируются, чтобы поддержать его, и пока они стремятся к перераспределению, федеральный баланс находится под угрозой. Важно, что когда в качестве игроков выступают правительства, средства мирного внешнего давления на них ограничены. Если частные лица или фирмы N заняты в перераспределительной игре, то внешний игрок (игрок N+1st, государство) может быть эффективным институциональным побудителем. Но когда подобным образом взаимодействуют правительства государств, то внешний побудитель должен был бы обладать чрезмерно большой силой. В частности этот игрок N+1st или федеральное правительство должны были бы быть в состоянии превзойти по силе любую коалицию государственных правительств без привлечения поддержки остальных. В обратном случае коалиция государственных правительств имела бы стимул и возможность объединиться с игроком N+1st (или «захватить» федеральный центр) и использовать его полномочия для перераспределения полномочий (посредством пересмотра институциональных принципов) других членов федерации.

 

Райкер: федерализм – не результат равновесия

Райкер первым отметил, что институциональный торг является основной политической особенностью федерализма, и утверждал, что институциональный баланс между правительствами нельзя поддерживать бесконечно, так как в этом процессе выигрывает одна или другая сторона. Для него основная борьба была между центром и субъектами. И в этой борьбе либо провинциальные (субнациональные) правительства сильнее, чем федеральное правительство («периферийный федерализм»), либо федеральное правительство обладает контролем (ценрализованный федерализм).

«Периферийный федерализм» основывается на слабом центре и является не чем иным как этапом на пути к окончательному распаду государства. «Централизованный федерализм» означает сильное центральное правительство и является единственной формой, способной сохранить союз через постепенное расширение федеральных полномочий и функций. И все же, так как «определяющей особенностью централизованного федерализма служит тенденция, проявляющаяся с течением времени, когда лидеры федерации держат лидеров субъектов в благоговейном страхе», то логической реакцией местного политика будет противостояние такой экспансии центра (особенно если он представляет меньшинство, которое не сможет претендовать на центральную власть).

В условиях отсутствия какой-либо особой угрозы рациональные политические деятели не согласились бы ни на что кроме слабого центра, и само существование федерации окажется под вопросом в результате давления субнациональных правительств. Райкер считает, что «централизованный федерализм» является единственной формой, способной сохранить территориальную целостность страны, но требуются экстраординарные обстоятельства, чтобы заставить политических деятелей создать достаточно сильное федеральное правительство (следуя известной гипотезе «военной угрозы» Райкера). Такие федеральные урегулирования, тем не менее, являются равно нежизнеспособными в конечном счете, поскольку в итоге они подразумевают политическое объединение. Объявленные преимущества федерализма, следовательно, носят временный характер даже для «централизованного федерализма».

Таким образом, Райкер утверждал, что федеративный «торг», то есть торг между политическими деятелями различных уровней по поводу федеративного принципа, является непрерывным процессом и служит причиной институциональной динамики, а не институциональной стабильности. Процессы, вызванные институциональными движущими силами, оканчиваются либо монотонным спадом процесса централизации, ведущим к краху федерации, либо, если союзу суждено выжить, то равнозначно монотонным ускорением централизма. Тогда для сильных федераций Райкер предсказывает увеличение степени политической централизации с течением времени.

Стоит отметить, что федеративная проблема, как ставит ее Райкер, подобна проблеме гарантий выполнения обязательств, с которой сталкиваются инвесторы в ситуации необратимых издержек. Особенно в ситуации становления федерации существует проблема следования обязательствам в вопросах капиталовложений в институты федерации. Проблема следования обязательствам возникает, если известно, что решающее большинство участников предпочли бы институциональные изменения, не желательные с практической точки зрения меньшинству. В таком случае, в то время как инвестиции в строительство федерального союза могут потенциально обогатить всех политических деятелей, наиболее предпочтительный с точки зрения большинства промежуточный выбор федеральных институтов будет отличаться от согласованного выбора, сделанного на основании предположений. Чтобы федерализм стал возможным, решающее большинство должно найти механизм, гарантирующий выполнение обязательства не пересматривать институциональные положения, по которым соглашение уже достигнуто[5].

 

Федерализм как неполный контракт

Невыполнение обязательств – тема, которая обычно обсуждается в литературе, посвященной несовершенным контрактам, и теории о правах собственности фирмы[6]. Неполный контракт не определяет того, что должно следовать при каждом возможном непредвиденном обстоятельстве. В литературе говорится, что для того, чтобы заведомо гарантировать, что инвестиции будут работать, либо контракты должны быть составлены безупречно, и должны быть гарантии выполнения обязательств, либо, в условиях невозможности заключения полного контракта, экономический агент должен иметь в распоряжении некоторые ресурсы (то есть иметь остаточные правомочия действовать (или делегировать их) в случаях, когда условия контракта обходят сложившуюся ситуацию молчанием). Вообще, для того, чтобы повысить эффективность, реальные полномочия отстаивать свои интересы должны быть поручены экономическому агенту, который сделает важные необходимые капиталовложения, не подлежащие пересмотру.

В частности литература о неполных контрактах глубоко и подробно рассматривает так называемую «проблему приостанавливания» контрактов, которая возникает, когда ожидаемые решения изменяют реальные полномочия экономических агентов отстаивать свои интересы. Классическим примером является ситуация, когда фирма делает необратимые, специфичные инвестиции в продукт, востребованный другой фирмой[7]. Во все большем количестве исследований принципы промышленных организаций, например неполный контракт, применяются при составлении федеральных конституций (особенно в части финансового содержания)[8]. Сайех и Томмаши утверждают, что много улучшающих благосостояние межправительственных институциональных мер имеют особенности, подобные инвестициям в специфические активы: они требуют принятия дорогостоящих и трудно обратимых действия с ограниченной ценностью или вообще бесполезных при альтернативном использовании и приносящих выгоду только в будущем.

Пока для будущей выгоды есть угроза со стороны оппортунистических действий некоторых участников, неуверенность, сопутствующая таким обстоятельствам, сдерживает институциональные инвестиции или приводит к тому, что они принимают менее эффективные формы.

Другим очень уместным примером «проблемы приостанавливания» является брачный контракт. Традиционно пара или семья были смоделированы как единый агент, в таком случае обязательства на будущее не были проблемой. Тем не менее, недавно экономисты проанализировали последствия более сложных моделей, в которых пара не способна сделать связывающие, юридически закрепленные обязательства относительно будущего поведения. В модели, состоящей из двух периодов, пара, не способная взять на себя обязательства о разделении семейного дохода во второй период, стратегически приспосабливает поведение в первый период так, чтобы оно демонстрировало ожидание будущего пересмотра (Лундберг 2002). Вообще, в литературе считается, что неспособность семьи следовать межвременным соглашениям приводит к неэффективному вложению семейных ресурсов. Например, Пеццин, Поллак и Шон (2004) используют двухэтапную модель отстаивания своих интересов, чтобы проанализировать договоренности о содержании нетрудоспособного пожилого родителя и ожидаемую помощь родителю от взрослых детей. Игра на первом этапе определяет договоренности о содержании, на втором – помощь ребенка родителю. Поскольку договоренность о содержании затрагивает возможность отстаивать свои интересы на втором этапе игры, на первом этапе связывающие обязательства относительно помощи родителю не могут быть сделаны, баланс двухэтапной игры должен быть эффективным по Парето.

Обсуждение в предыдущем разделе предполагает: чтобы сделать будущий и, следовательно, современный федерализм привлекательным институциональным выбором, федеральный контракт должен быть достаточно определенным и гарантировать, что плохое не случится. Это буквально общая практика в финансовой области: часто вовлеченные стороны должны договориться и составить список приемлемых результатов, «обещать не рассматривать результаты, не включенные в этот список; то есть, любой результат, не вошедший в список, исключается. И наоборот, любой результат в списке может быть выбран»[9]. Стороны берут обязательство не рассматривать результаты вне списка, то есть они «исключаются», в то время как фактически они свободно ведут переговоры и отстаивают свои интересы в рамках достижения только результатов, вошедших в список. Гарт и Мур показывают, что «свободный» контракт (с длинным списком), до крайности увеличивая фактическую гибкость, может быть помехой для появления инвестиционных стимулов. Длинный список распахивает двери процессу отстаивания интересов. В результате с начальной точки зрения стороны могут оказаться не там, где бы им этого хотелось. Когда инвестиционные стимулы достаточно важны, стороны могут предпочесть составить «жесткий» контракт (короткий список), даже притом, что это обернется фактической неэффективностью.

В применении к логике федеративного становления выбор «жесткого» контракта означает, что федеральное правительство имеет немного полномочий и небольшое пространство для расширения. Иначе, если гарантии не выполняются, мы можем ожидать, что федеральное правительство будет расширяться неограниченно. Подобный неформальный довод известен в политологии как Закон Брюса, от имени Лорда Брюса. Закон Брюса, согласно Эдварду МкУинни, является утверждением того, что «…федерализм – это просто переходный этап на пути к правительственному единству». Экономическая версия Закона Брюса была повторно открыта в 1930-х гг. немецким экономистом Йоханнесом Попицем, который утверждал, что, с введением децентрализованной налоговой системы как унитарные, так и федеративные страны придут к тому, что финансовая власть будет в руках национальных правительств[10]. Поэтому Попиц называл федеративную форму правительства беллетристикой. «Закон Попица» гласит, что с течением времени должна иметь место тенденция централизации сбора дохода, что на практике оказывается верным при структурном анализе стран[11]. Австралийская Федерация, возможно, служит самым чрезвычайным «проявлением» законов Брюса и Попица.

 

Австралия – пример федерации, быстро проходящей процесс централизации

Создание федеративного государства Австралии в 1901 г. было последним соглашением о создании «объединяющейся» федерации. Если на месте Европейского Союза когда-либо будет федерация, то это могло бы стать аналогичным примером. Новый Южный Уэльс, Новая Зеландия, Квинслэнд, Южная Австралия и Виктория практически выступали как государства в течение десятилетий до того, как в XIX в. приступили к формированию федеративного союза[12]. К тому времени, как заметила газета Нью-Йорк Таймз, колонии были «как отдельные независимые государства; их разделяла зависть, какой не было даже среди бывших американских колоний. У них разная финансовая политика, таможенная война, нет общих взглядов на оборону, также отличаются их монетные системы и почтовые марки» (22 декабря 1889 г., процитировано в «Ректор» в 2001 г.).

Поскольку существовали экономические преимущества от налаживания кооперации, колонии в начале пытались обеспечить их путем неформальных встреч руководителей колоний. Однако они не достигли в этом успеха, и следующим шагом к объединению стало формирование Совета Федерации в 1885 г. В Совет входили по два представителя от каждой колонии (также Новая Зеландия и Фиджи). Совет был не более чем координирующим центром, который был обречен на недолгое существование, поскольку Новый Южный Уэльс, наиболее развитая колония, отказался от участия. Причиной тому был тот факт, что политики Нового Южного Уэльса были согласны войти в состав союза, «в котором главная роль была бы отведена Новому Южному Уэльсу» (Бич 1899: 666).

Третья и в итоге успешная попытка внутриколониального сотрудничества была предпринята в 1890 г. с предложения составить проект федеральной конституции. В апреле 1891 г. собрание назначенных делегатов из колоний приняли первый проект конституции, и в марте 1897 г. на второй конвенции по вопросам конституции делегаты одобрили версию с поправками, которая была передана парламентариям для рассмотрения. Окончательный проект конституции был представлен в 1898 г. для всеобщего одобрения, однако он не нашел сторонников в Новом Южном Уэльсе, где был позже принят лишь в 1899 г., после того как конференция представителей внесла в него поправки, согласно которым Новый Южный Уэльс наделялся наибольшим влиянием, в том числе федеральная столица должна была находиться на территории Нового Южного Уэльса.

Как результат длительных межколониальных переговоров, конституция 1901 г. наделила федеральный центр немногочисленными полномочиями, остаточные правомочия были сохранены за бывшими колониями. В случае необходимости расширения полномочий референдум по вопросу внесения поправок должен был быть поддержан не только большинством голосов, но и большей частью бывших колоний. Цель этого требования заключалась в том, чтобы не дать большим штатам, как Новый Южный Уэльс и Виктория, изменить конституцию в обход других менее густо населенных бывших колоний.

Процедура внесения поправок в конституцию оказалась сложной, поэтому в течение следующих 100 лет поправки вносились лишь 8 раз. Первые 50 лет существования Австралийской Федерации стали периодом «постепенного перехода от превалирующей власти бывших колоний к централизации власти в масштабах, больших, чем в любой классической федерации» (Хикс 1978: 145). Австралия стала самой централизованной федерацией в мире, и к концу 1940-х гг. стало популярным предсказывать неизбежное прекращение ее существования как федерации. Скорость и масштаб трансформаций были поразительны, как было описано в плодотворных очерках «Федеральное правительство»[13] и «Федерализм»[14] с перерывом в 18 лет. Несмотря на то, что Райкер включил Австралию в особую группу «истинно федеративных государств» наряду с США, Канадой и Швейцарией, он задается вопросом, зачем Австралии нужен федерализм.

Для измерения степени налоговой централизации и децентрализации можно сравнить доли субнациональных правительств в государственных доходах и расходах. Таблица 1 демонстрирует быстрое снижение налоговой децентрализации в Австралии, которое особенно заметно после второй мировой войны. Доля совокупного дохода от налогов, зачисляемых в бюджет местных правительств (как собственных доходов штатов, так и доходов, собранных центральным правительством) с 87 процентов в период становления федерации сократилась до 12 процентов в 1948-1949 гг. В 2001-2002 гг. эта цифра составляла 18 процентов.

 

 

Стимулы, гарантирующие выполнения обязательств, и политические препятствия на пути их выполнения

 

Прямым выводом к предыдущей дискуссии является то, что у политиков должны быть сильные побуждающие причины для того, чтобы искать механизм следования федеративным правилам, договоренность о которых была достигнута. Гарантией выполнения обязательства может служить наличие надежной мотивации продолжать уважать его во время исполнения. Если это имеет место, то федеративный контракт – это совместимый и самопредписывающий стимул. В качестве альтернативы обязательство может быть надежным в императивном смысле, когда игрок не может действовать иначе из-за того, что его действия ограничены возможностью применения силы или в условиях ограниченной свободы действий (Шепсл 1991; Норт 1994). Соответственно, литература указывает два механизма создания условий выполнения гарантий по выполнению обязательств. Одна потенциальная причина сохранения желания соблюдать институциональные обязательства заключается в желании сохранить репутацию. При втором варианте способом ограничения свободы действий участника может быть делегирование внешним агентам права принятия решений и наложения различных запретов. Сторонники теорий государства и фирм независимо друг от друга доказывают, что внешние агенты должны способствовать поддержанию продуктивности политического устройства (Фалачетти и Миллер 2001).

Предсказания теории федерализма на этот счет также являются пессимистическими. В течение долгого времени в исследованиях по федерализму утверждалось (главным образом используя различные термины), что, в конечном счете, выполнение обязательств по сохранению федерализма требует делегирования полномочий общественности, и что истинная мотивация следования обязательствам заключается в двойственной природе человеческой преданности, где избиратель требует определенного уровня федерализации и карает отклонения от него. Тогда природа федерализма была бы простым отражением текущего состояния, характеризующего привязанность граждан, и поскольку привязанности меняются, то и федерализм меняется тоже. Центральной точкой «Федерального правительства» Вэра было сдвинуть исследования по федерализму от формализма конституционных условий к реальной федеральной практике. Ливингстон развил идею Вэра, предложив, что различие между формальными конституционными положениями и фактической федеральной практикой можно объяснить в соответствии с социально-экономическими особенностями обществ: в то время как некоторые общества являются истинно «федеративными», другие очевидно нет. Ливингстон (1952) делает заключение: «Федерализм – функция не конституций, а обществ». Райкер продвинул этот подход далее, предложив считать фактическую практику федерализма функцией политической конкуренции (которая, конечно, в свою очередь, является функцией обществ, а также функцией многих других важных факторов, например общественных институтов).

Таким образом, в конечном счете, успешный федерализм требует социальной и политической интеграции. Поэтому трудно строить «объединяющуюся» федерацию. Как отмечают многие авторы, в большинстве случаев граждане не располагают достаточной степенью склонности перейти к гипотетической федерации в целом, но, как правило, проявляют преданность по отношению к своему субъекту.

В условиях невозможности доверить общественности задачи сохранения федерализма, а также когда общественность не оберегает права меньшинств, акцент должен быть на политических деятелях. Полезным было бы, чтобы все политические деятели имели одинаковую общественную функцию, так в литературе отмечалось, что однородные общества с похожими общественными институтами и похожей политической историей оказывались наиболее подходящими для строительства федерализма. В ином случае политики должны были бы делегировать право принятия решений картелю, приверженному федеративным идеям и идеологии (Франк 1968).

 

Электоральное давление на способность политиков следовать обязательствам

 

Даже если бы проблеме Райкера было найдено решение, и политики сошлись бы во мнениях по поводу формирования свода правил для ограниченного политического союза, то их правила должны были бы быть достаточно вескими, чтобы противостоять давлению со стороны массовой политики. Иначе говоря, не важно, воспринимаем ли мы их как средство для оказания длительного давления на договор или как необходимое условие для того, чтобы договор был принят. Принимаемые правила не должны противоречить общественности и должны быть способными противостоять демократическим притязаниям.

В то время как политики-сторонники теории Райкера обеспокоены распределительными проблемами, касающимися относительной власти правительств на разных уровнях и усилий достичь равновесия между союзами и нациями на уровне избирательных округов, соглашения между учреждениями имеют иной характер. Избиратели поддерживают соглашение о правилах, потому что правила подразумевают дифференциальный разделительный подтекст, оказывая влияние на принятый позднее курс. Требование избирателей в пользу более подходящих учреждений будет выражено в народных мандатах, направленных представителям для оспаривания предложенных мер (либо оспаривать институциональное положение вещей).

Конечно, формирование политики в любом государстве сопряжено с отстаиванием интересов при распределении полномочий. Однако формальные правила должны функционировать в качестве ограничителя, влияющего на формирование такого соглашения, а не становиться предметом этих соглашений. В результате альтернативного институционального отбора появляются другие победители и проигравшие, и в случае возвращения к ним, институциональные переговоры в федерации становятся своего рода игрой перераспределения типа «подели доллар», как и решения по определенным стратегиям. У правительства были бы стимулы для требования пересмотра федеральных условий либо отказа от осуществления того, что их не устраивало в существующих федеральных правилах для отражения интересов избирательных округов. Когда институциональные соглашения достигнуты, нет гарантии, что они будут иметь силу. Федеральный институциональный баланс особенно от коалиций, формирующихся для его поддержания, и в случае, если союзы нестабильны (из-за перераспределяющей природы игры), то и баланс на уровне федерации обречен на нестабильность.

Перераспределенные институциональные союзы появляются из-за конфликта в предпочтениях избирательных округов, когда этот конфликт перекрывает федеральные стратегии представительского деления. Райкер рассматривал отстаивание интересов в федерациях как отстаивание интересов политиками в сфере распределения привилегий между субъектами и центром. Но если переосмыслить отстаивание федеральных интересов как отстаивание интересов в вопросах распределения полномочий между такими группами, как избирательные округа в федеральных образованиях, и если такое отстаивание интересов в вопросах распределения полномочий рассматривается как банальное отстаивание интересов в вопросах федеральных институтов, то можно фактически показать, что существует структура коалиций субъектов, сталкивающихся по вопросу принятии решения о степени централизации и прерогатив федерального центра (Филиппов и др. 2004), в то время как коалиция стремится контролировать центр или получать больше привилегий из очевидных функций, поддерживающих институциональные полномочия. Таким образом, сомнительность возможности сохранения баланса между центром и регионами, которую ощущают политические деятели, существенным образом исходит из институциональных предпочтений основных коалиций, которые могут быть мобилизованы на каждой стороне для оказания поддержки в процессе смещения баланса в любом направлении.

Существует исчерпывающее количество свидетельств того, что при столкновении с институциональным выбором перераспределительного характера политические деятели ограничены в своих возможностях поддержать компромисс и сотрудничество из-за необходимости быть готовыми к общественному давлению и, что наиболее важно, появлению политических претендентов, стремящихся нажиться на этом общественном давлении или мобилизовать его[15]. Если избиратели округа стремятся к институциональным изменениям в корыстных интересах, то должностные лица, поддерживающие стабильность, оказываются в сложной ситуации. Из этого следует, что устройство федерации должно выполнять двойную задачу: мотивировать как должностных лиц, так и политических претендентов избегать институционального перераспределения. Это означает, что, во-первых, для должностных лиц на одном уровне должно быть непривлекательным вступать в борьбу с должностными лицами на другом уровне, и, во-вторых, необходимо иметь ресурсы, позволяющие сделать непопулярными должностные лица, провоцирующие институциональную нестабильность, подобные действия должны быть невыгодными.

Филиппов и другие (2004) показывают, что элиты могут одновременно поддерживать федеративный строй и удовлетворять давление со стороны электората при условиях высокого уровня единодушия элиты сохранять институциональный статус-кво и когда последствия введенных правил на уровне избирательных округов относительно невелики. Таким образом, механизмы, действующие только на уровне элиты, не могут обеспечить выполнения обязательств в соответствии с федеральной конституцией. Существует возможность нейтрализации общественного давления, направленного на проведение институциональных изменений, но она чрезвычайно мала.



* Михаил Филиппов – к.пол.-э.н., ассистент-профессор политологии Бингемтонского университета, США.

** Перевод с английского языка Н.В. Померанцевой.

[1] Riker, William. 1964. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown.

[2] Stepan, Alfred. 1999. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model. Journal of Democracy 10 (4):19-34. P. 317.

[3] Пока многие государства обсуждали возможность создания федерации и реализации принципа экономической децентрализации, «со времени Второй мировой войны было крайне мало стоящих примеров успешной [политической] децентрализации» (Лейк и Ротшильд, 2005).

[4] Tiebout, Charles 1956. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy 64 (5):416-424; Weingast, Barry R. 1995. A Rational Choice Perspective on the Role of Ideas: Shared Belief Systems and State Sovereignty in International Cooperation. Politics and Society 23 (December):449-464.

[5] Райкер пишет: «Для понимания того, что необходимо для создания условий выживания централизованного федерализма, нужен подробный анализ способов удержания в благоговейном страхе и удержания власти, а также способов сдерживания таких попыток» (Riker, William. 1964. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown. Р. 50).

[6] Hart, Oliver, and John Moore. 2004. Agreeing Now to Agree Later: Contracts that Rule Out but do not Rule In.

[7] Klein, Benjamin, Robert Crawford, and Armen Alchian. 1978. Vertical Integration, Appropriable Rents, and the Competitive Contracting Process. Journal of Law and Economics 21 (297-326).

Например, транспортировка природного газа характеризуется большими начальными вложениями в строительство газопроводов и другого необходимого оборудования и относительно недорогой эксплуатацией. После завершения строительства остается возможность взимать «квази-ренту» в течение долгого времени. Тем не менее, когда принимается решение об инвестировании, инвесторы должны принимать в расчет смогут ли клиенты следовать обязательствам по участию в выплате этой ренты, или они будут в этом видеть стимул для пересмотра условий после завершения строительства. Ситуация, когда оппортунистического пересмотра условий нельзя предотвратить, приводит к недостаточному объему инвестиций в строительство газопровода и излишне большому объему инвестиций в альтернативные способы поставок в целях создания противостоящей силы (Губерт и Иконникова 2004).

[8] Aghion, Philippe, and Patrick Bolton. 2003. Incomplete Social Contracts. Journal of the European Economic Association 1 (1): 38-67; Lulfesmann, Christoph. 2002. Central governance or subsidiarity: A property-rights approach to federalism. European Economic Review 46 (8): 1379-1397; Tommasi, Mariano, and Sabastian Saiegh. 2000. An 'Incomplete-Contracts' Approach to Intergovernmental Transfer Systems in Latin America. In Decentralization and Accountability of the Public Sector, edited by J. Burki and G. Perry. Washington, D.C.: World Bank; Seabright, Paul. 1996. Accountability and Decentralization in Government: An Incomplete Contract Model. European Economic Review 40 (1): 61-89.

[9] Hart, Oliver, and John Moore. 2004. Agreeing Now to Agree Later: Contracts that Rule Out but do not Rule In.

[10] Иоганн Попиц (1844-1945) – академик, государственный секретарь Федерального Казначейства Германии в 1920-е гг.

[11] Например, см.: Diaz-Cayeros, Alberto. 2004. The Centralization of Fiscal Authority: An Empirical Investigation of Popitz's Law; Blankart, Charles. 1999. Local Autonomy and Popitz' Law in Prussia and in Germany. In Festschrift fur J. M. Buchanan's 80, edited by H. G. Brennan and R. Tollison: Geburtstag; Blankart, Charles. 2001. Popitz Law, Bryce's Law and Government Centralization in Prussia and in Germany. Journal of Public Finance and Public Choice 19 (1): 71-94; Vaubel, Roland. 1994. The Political Economy of Centralization and the European Community. Public Choice 81 (1): 151-190.

[12] Пять государств – Новый Южный Уэльс, Квинслэнд, Южная Австралия, Тасмания и Виктория приняли конституции в 1850-ых. Западная Австралия стала отдельной колонией в 1890 г.

[13] Wheare, K. C. 1946. Federal Government. London: Oxford University Press.

[14] Riker, William. 1964. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little Brown.

[15] Horowitz, Donald L. 1985. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley: University of California Press.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru