Антон Беблер*

Опыт федерализма в юго-восточной Европе и пост-дейтонской Боснии и Герцеговине**

Резюме: Влияние федералистских идей, практический опыт и элементы федерализма присутствовали в юго-восточной Европе со второй половины XIX в., изначально, в форме дуальной Австро-Венгерской монархии. Дважды, хоть и ненадолго, федерализм был реализован: при основании Государства Югославия и незадолго до его распада.

Конфедерация региональных движений сопротивления, возникшая во время второй мировой войны, позднее была преобразована в «социалистическую федерацию», изначально имитировавшую Советский Союз, но более скромного масштаба (ДФЮ, ФНРЮ, СФРЮ). Распад этой структуры в 1991-1992 гг. сопровождался кровавыми вооруженными конфликтами и войнами. В 1947 г. обсуждалась, но не была реализована идея формирования еще более широкой Балканской Федерации. Кроме того, небольшая часть юго-восточной Европы (Молдавия) несколько десятилетий входила в состав квази-федеративного Советского Союза, который распался в 1991 г. К ряду неудачных федералистских экспериментов следует также отнести Федеративную Республику Югославия (1992-2003), которая в 1999 г. потеряла провинцию Косово и в 2003 г. была преобразована в Государственное Объединение Сербия и Черногория.

В настоящее время своеобразные федеративные образования есть в Боснии и Герцеговине (это Федерация БиГ, Республика Сербия и отдельный округ Брко). Кроме того, звучали предложения разрешить «замороженные» конфликты в Молдавии и на Кипре путем создания конфедеративных структур. В этой статье рассматриваются пост-дейтонские образования в Боснии и Герцеговине, которые существуют сегодня, но не решают насущных проблем, и дилеммы, относящиеся к жизненно необходимым институциональным реформам в этой стране. Кроме того, анализируются причины произошедших неудач и будущие перспективы федерализма, включая продвижение в сторону Евросоюза.

Современный федерализм возник и развивался более или менее успешно в разных частях земного шара и на всех континентах, за исключением Антарктики. В юго-восточной Европе современные федералистские решения были приняты относительно недавно, а влияние американского федерализма было незначительно и до 1995 г. оставалось косвенным.

Исторические предпосылки федерализма в регионе

Влияние федералистских идей, практический опыт и элементы современного федерализма присутствовали в юго-восточной Европе со второй половины XIX в. Федерализм в усеченном и асимметричном виде развился в Австрийской империи – Венгерском королевстве. В его основе лежало феодальное дробление земель, которые династия Габсбургов завоевала или получила другими путями, часто через супружеские союзы. Согласно соглашению (Ausgleich) между Габсбургами и венгерской аристократией в 1867 г. эта многонациональная монархия была разделена на две части, у каждой из которых были свои независимые конституции и правительство. При этом обе части управлялись одной династией, при которой действовал консультативный Королевский совет. Это дуальное государственное образование имело три общих министерства (но не имело премьер-министра) и несколько других общих институтов – экономический союз, единую валюту, национальный банк и др. Австрийская часть была поделена на 17 королевских земель со своими уставами, губернаторами, местными правительствами и законодательными собраниями (Landtags). Большая часть Венгерского королевства управлялась непосредственно из Будапешта и имела ограниченное самоуправление, за исключением нескольких групп национальных меньшинств. С другой стороны, Хорватия и Словения (без Долматии) пользовалась особым статусом, аналогичным статусу федеральной единицы. Хорватию и Словению объединяла с Будапештом единая корона, одни и те же хорватские депутаты входили в венгерский парламент и составляли хорватский национальный парламент («Собор»). Хорватия и Словения имела своего губернатора («Бана») и администрацию. Дуальная монархия распространялась на территории, примыкающие к западным Балканам, включая всю территорию сегодняшней Венгрии, Хорватии, Словении и частично территорию Румынии (Трансильванию) и Сербии (Воеводино). В 1878 г. Австро-Венгерская империя расширила управляемую ей территорию на западных Балканах, оккупировав Боснию и Герцеговину (БиГ).

Убийство Франца Фердинанда фон Габсбурга 28 июня 1914 г. в Сараево послужило поводом к первой мировой войне. Этот континентальный конфликт оказался фатальным для существования дуальной монархии, создав вместе с предыдущими боснийскими событиями «критическую массу». Под ее давлением разрушился хрупкий внутренний политический баланс Австро-Венгерской империи. Однако распад империи был обусловлен не тем, что в ее структуре были некоторые элементы федерализма. Настоящая причина заключалась во внутренних разногласиях и неспособности сдерживать социальное и политическое давление национальных движений притесняемых меньшинств, в первую очередь славянских. Отчаянная попытка последнего императора Карла I фон Габсбурга, обещавшего «федерализовать» империю, дав автономию всем национальным группам, уже не могла сохранить многонациональный конгломерат как единое целое. Более того, Венгерское правительство отказалось признать его манифест от 17 октября 1918 г., и он тем самым вступил в силу только для земель австрийской короны.

Свободный федерализм присутствовал в недолговечном Государстве Словен, Хорватов и Сербов (ноябрь-декабрь 1918 г.). Это государство было вскоре проглочено Королевством Словен, Хорватов и Сербов. После первой мировой войны элиты нескольких более малочисленных славянских народов дважды пытались объединиться в единое государство с Сербией. Этот союз Сербии и земель, ранее принадлежавших трем разным монархиям, развился в унитарное и централистское государство во главе с сербской династией Караджорджевич. Это многонациональное образование в монархическом воплощении начало испытывать сильные центробежные тенденции уже в первое десятилетие своего существования. В ответ на них монархическое, преимущественно сербское чиновничество еще больше укрепляло унитарный централизм и старалось подавить национальное и этническое разнообразие, внедряя идею всеобъемлющего и вненационального «югославизма». Через десять лет после его образования Королевство Словен, Хорватов и Сербов было переименовано в Королевство Югославия (КЮ). В 1939 г. была предпринята попытка преодолеть сильные центробежные тенденции путем частичной федерализации государства. Эта половинчатая мера пришла слишком поздно и не смогла сохранить единую Югославию. После военного поражения, оккупации и разделения на части между Германией и ее союзниками в апреле 1941 г., на ее руинах возникло движение за освобождение Югославии, которое представляло собой альянс региональных движений сопротивления. К концу войны элементы «парагосударственного» конфедерализма, присутствовавшие в этом движении, постепенно уступили место новой централистской системе под руководством Коммунистической Партии Югославии.

На этот раз Югославия в виде федеративной республики просуществовала с 1945 по 1991-92 гг. в трех конституционных формах: Демократическая Федеративная Югославия (ДФЮ), Федеративная Народная Республика Югославия (ФНРЮ) и Социалистическая Федеративная Республика Югославия (СФРЮ). В течение примерно четырех с половиной десятилетий своего существования югославская разновидность «социалистического федерализма» развивалась, вначале по примеру Советского Союза, но в меньшем масштабе (Конституция ФНРЮ 1946 г.). Создание Советского Союза проходило под интеллектуальным влиянием австрийского марксизма. На рубеже двадцатого века российские большевики выборочно позаимствовали и модифицировали австромарксистские идеи решения национальной проблемы в многонациональном государстве. Большевики адаптировали эти идеи к нуждам управления огромным евразийским конгломератом, образовавшимся в результате российской территориальной экспансии и военных завоеваний в Европе и Азии. Югославия же была образована совершенно иначе, и ей была гораздо ближе шведская модель добровольного оборонного альянса. Официальная идеология второй республиканской Югославии во главе с коммунистической партией подчеркивала наднациональный патриотизм и повсеместно использовала лозунг «братства и единства». Официальная политика коммунистов, в отличие от довоенного правительства, признавала национальную самобытность и автономию основных национальных групп (пяти славянских и одной неславянской). Однако марксистская идеология этого режима сочеталась с репрессиями в отношении «буржуазного» национализма и сепаратизма. Когда примерно в 1970 г. лидеры Югославии опять столкнулись с сильными центробежными тенденциями, они попытались предотвратить угрозу дезинтеграции «кнутом и пряником». Последняя конституция СФРЮ, принятая в 1974 г., представляла собой смесь авторитарного централизма (выражавшегося в партийной монополии на власть), конфедерализма (с весьма обширными правами, предоставленными федеративным единицам), полурыночной экономики, институционализированного корпоративизма и «самоуправления рабочих».

Эта комбинация привела к неоднородности государственной структуры и очень скоро вылилась в ухудшение функционирования и, в конце концов, распад югославской федерации. Вторая Югославия начала распадаться вскоре после смерти ее основателя маршала И. Броз Тито. Этот процесс начался в мае 1980 г. и достиг кульминации в 1991-92 гг. СФРЮ, к тому времени уже фиктивная, была наконец официально аннулирована оставшимися двумя из шести республик в апреле 1992 г. Тем не менее, Сербия и Черногория сохраняла название «Югославия» без согласия других федеративных единиц. Кроме того, вновь образованная Федеративная Республика Югославия (ФРЮ) потребовала узаконенного выхода из СФРЮ с сохранением всех ее прав и преимуществ (но не обязательств обанкротившейся СФРЮ).

Идея «Балканской федерации», территориально значительно превосходившей Югославию, возникла после второй мировой войны и в 1946-47 гг. обсуждалась советскими, югославскими, болгарскими и албанскими лидерами за закрытыми дверями. Однако этот проект не был реализован. В 1922 г. на северо-востоке Балкан Молдавия стала федеративной единицей СССР. В 1940 г. она была территориально укрупнена за счет оккупации и аннексии Советским Союзом Бессарабии (бывшей провинции Румынии). Ей был официально присвоен статус полноправной Советской Социалистической Республики. После распада Советского Союза в декабре 1991 г. Молдавия провозгласила свою независимость. Это привело к вооруженным столкновениям и дезинтеграции только что образованного юго-восточного европейского государства. С тех пор на его территории сосуществуют в постоянном напряжении два враждующих образования: признанная на международном уровне Республика Молдова и непризнанное парагосударство Республика Приднестровье.

Две «социалистические федерации» СФРЮ и СССР распались в 1991 г. За этим вскоре последовало мирное разделение Чехословакии. Временное совпадение этих событий не было случайным – оно было тесно связано с концом «холодной войны» и падением диктаторских коммунистических режимов в восточной и юго-восточной Европе. Распад первых двух «социалистических федераций» сопровождался небольшими вспышками насилия в некоторых частях СССР, кровавой войной в Чечне, вооруженными столкновениями и терроризмом на Северном Кавказе (Российская Федерация). Падение СФРЮ привело к еще более кровопролитным вооруженным конфликтам и местным войнам.

Распад СФР Югославия, занимавшей заметное место на мировой арене и представлявшейся многим достаточно успешным и процветающим государством, вызвал замешательство, заметный интерес СМИ и научные дебаты о причинах этого распада. Прогрессирующее внутреннее ослабление югославской федерации с 1960-х гг. определялось следующими факторами:

-  частично скрытой структурной слабостью многонационального, поликультурного и поликонфессионального конгломерата, в котором сохранялись остатки сербского колониализма и дискриминация в отношении неславянских народов (в частности, албанцев, цыган и некоторых других групп меньшинств);

-  ослаблением легитимности режима параллельно с ослаблением психологического влияния второй мировой войны;

-  неоднородностью институциональной структуры, которая была плохо приспособлена к реалиям западных Балкан и приближающейся волне демократизации в восточной Европе;

-  недостаточной гибкостью и неспособностью к самокоррекции закрытой коммунистической олигархии, систематическим продвижением послушных и посредственных в интеллектуальном плане чинуш на высшие федеральные посты, биологическим износом и самообманом высшего руководства Югославии;

-  растущим влиянием западных либерально-демократических ценностей и проявлениями западного процветания, которые представляли контраст по отношению к неспособности режима подтвердить свою легитимность в ходе свободных демократических выборов, поделиться с кем-то властью, не говоря уже о возможности мирного отказа от власти в случае поражения на выборах.

Последующее саморазрушение режима сопровождалось снижением способности системы распределять материальные поощрения и удовлетворять растущие ожидания более развитых регионов и высокообразованных городских слоев. Это саморазрушение, усиленное существенными разногласиями между региональными элитами, привело к внутреннему блокированию федеративной системы и, в конце концов, к ее распаду.

Основные причины распада СФРЮ, таким образом, были внутреннего характера – вопреки теории иностранного заговора, распространенной официальной сербской пропагандой. Конец «холодной войны» и ситуация «потепления» в международных отношениях только усилили и ускорили процесс внутреннего распада.

Распад СФРЮ случился внезапно. Ее политическая система не выдержала проверку конкурентной политической демократией и была сметена волной демократизации, которая внезапно затопила восточную Европу. Как и в случае с Австро-Венгрией, СФР Югославия распалась не потому что была федеративным государством. Ее судьбу определило нежелание правящего политического блока реформировать политическую систему Югославии в ответ на национально-освободительные и демократические требования. На этот раз «критическая масса» югославского многонационального конгломерата была достигнута в результате событий в Косово.

Несмотря на присущие этой системе слабости, распад СФРЮ не был неизбежным. До 1989-90 гг. она балансировала на достаточно тонкой грани «между жизнью и смертью». Но однажды начавшись, процесс распада уже не мог остановить своего неистового течения, если принять во внимание позицию, авторитарную структуру и идеологию сербской политической элиты. Ее к тому времени неоспоримый лидер Слободан Милошевич настаивал на рецентрализации СФРЮ и отказывался принять ненасильственный путь выхода из кризиса иначе, чем на своих собственных условиях. Такая бескомпромиссная позиция сербского руководства делала бессмысленными словенские и хорватские предложения преобразовать СФРЮ в свободную конфедерацию суверенных республик с единым рынком, валютой и т.д. Сербская политическая элита была самой слабой из доминирующих элит трех коммунистических многонациональных федераций (СССР, ЧССР и СФРЮ). В последующей борьбе за власть эта элита использовала как основной инструмент свое главное преимущество – контроль над федеральной бюрократией, особенно силовыми структурами. Относительная экономическая слабость сербов, их настойчивое требование высшего статуса в многонациональном государстве (например, отказ признать свое меньшинство в Хорватии и Боснии) и склонность к неумеренному использованию военной силы в значительной степени обусловили начало репрессий и насильственных действий сначала в Косово в 1987-89 гг., а затем в Хорватии в августе 1990 г. Так как другие национальные элиты не уступали давлению С. Милошевича, угрозам и экономическому бойкоту (против Словении), начавшееся насилие постепенно вылилось в несколько жестоких локальных войн.

Распад второй прокоммунистической Югославии случился почти одновременно и продолжался в том же направлении, что и перевороты и демократические революции в других, гораздо более однородных в национальном плане странах восточной и юго-восточной Европы, принадлежавших до этого к коммунистическому блоку. Большая схожесть признаков и наличие других общих кризисных характеристик по всему региону позволяют нам утверждать, что этнические, национальные и религиозные различия не были основной причиной распада Югославии. Этническая и национальная неоднородность оказали влияние только на одно, несомненно, существенное различие в ходе социальных и политических переворотов в восточной Европе – несопоставимые масштабы вооруженных конфликтов.

К перечню безуспешных федералистских экспериментов на Балканах необходимо также добавить Федеративную Республику Югославия (ФРЮ), которая просуществовала с 1992 по 2003 гг. В 1999 г. эта асимметричная федерация, состоящая из двух субъектов, потеряла свою южную провинцию Косово, которая в СФРЮ имела статус второстепенной федеративной единицы (автономная провинция). В 2003 г. ФРЮ была преобразована в конфедерацию под названием Государственное Объединение Сербия и Черногория, которая не справилась со своими функциями и исчезла в результате референдума в Черногории 21 мая 2006 г.

Опыт федерализма Боснии и Герцеговины

После почти четырехсот лет унитарного оттоманского правления Босния впервые познакомилась с федерализмом в июле 1878 г. В это время австро-венгерские войска оккупировали страну и столкнулись со значительным, но плохо организованным сопротивлением боснийских мусульман и сербов. Мандат на оккупацию и насаждение австро-венгерского правительства был дан другими великими европейскими державами на Берлинским конгрессе 1878 г. Когда после трех месяцев военных действий оккупация завершилась, Босния и Герцеговина стала субъектом без права на самоуправление, вне двух образующих частей Австро-Венгерской Империи. Вилайеты Босния и Герцеговина были объединены, и эта земля получила официальное название Босния и Герцеговина (БиГ). Почти тридцать лет страной соуправляли две бюрократии дуальной монархии: австрийский военный губернатор и его командование и гражданская администрация во главе с общим министром финансов (этот пост занимал венгерский политик). Власти Австрийской империи – Венгерского королевства сохранили административное деление, существовавшее при Оттоманской империи, переименовав «санджаки» в «крейсы» (регионы), а низшие административные единицы «казы» – в «безирке» (районы). В 1908 г. Босния и Герцеговина была официально включена в состав Австро-Венгрии, и в феврале 1910 г. был торжественно принят ее устав. Этот документ давал территории право на ограниченную автономию, но не право голоса в решении вопросов на уровне империи. Император Франц Иосиф фон Габсбург назначил гражданского губернатора Боснии и его кабинет, который, однако, был напрямую подчинен правительству империи. Примерно три года Босния и Герцеговина имела свою консультативную ассамблею («Собор»), состоящую из представителей, избранных на основе квотированного голосования православными сербами (37), боснийцами-мусульманами (29), хорватами-католиками (23) и еврейской общиной (1). Кроме того, 20 членов по должности назначались императором. Ассамблея стала для страны очень кратким и ограниченным опытом современного квази-парламентского института. Контроль над Боснией и Герцеговиной и ее связями с другими славянскими народами внутри империи и за ее пределами несколько десятилетий оставался яблоком раздора внутренней политики Австро-Венгрии. Наконец в октябре 1915 г. будапештское правительство приняло план включения Боснии и Герцеговины в состав Венгрии и отмены всех форм ее ограниченной автономии. Однако этот план не был выполнен.

Статус Боснии и Герцеговины радикально изменился после падения и дезинтеграции Австро-Венгерской империи. В этот переломный исторический момент страна снова оказалась частью многонационального государства в условиях сложного, почти военного времени. В течение нескольких месяцев волнений во второй половине 1918 г. совет, состоящий из представителей боснийских политических партий и известных граждан, принял два ключевых решения: разорвать связи БиГ с дуальной монархией и вступить во вновь образованное «Государство Словен, Сербов и Хорватов» с центром в г. Загреб. В этой свободной и недолговечной конфедерации Босния и Герцеговина почти не имела своего собственного правительства и была опять оккупирована войсками Королевства Сербия. Ограниченная внутренняя автономия БиГ со статусом «покрайны» (провинции) и своим правительством была полностью отменена указом в 1924 г. После государственного переворота в январе 1929 г. и очередного переименования государства в Королевство Югославия был предпринят еще один шаг в том же направлении – Боснию и Герцеговину бесцеремонно поделили, изменив ее исторические внешние границы. Однако централистская политика, выражавшаяся в подавлении национальной самобытности под лозунгом единого «югославизма», не принесла королевству желанной внутренней стабильности. Глубинные проблемы остались и еще более усугубились после убийства македонским террористом короля Александра во время его официального визита во Францию в 1934 г.

Чтобы успокоить бурное недовольство хорватов (второй по численности нации), была предпринята попытка децентрализовать королевство и преобразовать его в асимметричную федерацию. Соглашение Цветковича-Мачека от 26 августа 1939 г. предоставляло хорватам только одну привилегию – больший контроль над своими внутренними делами. Единственная «бановина» («область»), которой было разрешено носить национальное название и иметь свою гражданскую администрацию, была только что образованная Бановина Хорватия. Боснию и Герцеговину снова поделили между собой сербы и хорваты, и ее большая часть отошла к Бановине Хорватия. Тем не менее, попытка спасти королевство путем его частичной федерализации была предпринята слишком нерешительно и поздно. Раздираемая внутренними конфликтами и подвергшаяся нападению Германии и ее союзников королевская Югославия развалилась менее чем за десять дней. В апреле 1941 г. БиГ оказалась оккупированной военными силами Германии и Италии, тогда как сателлитное Независимое Государство Хорватия получило от союзников право гражданского управления всей страной. 10 апреля 1941 г. правительство Юстаса в Загребе официально аннексировало всю Боснию и Герцеговину и разделило ее на шесть «жупов». Некоторые «жупы» включали хорватскую территорию и имели свой центр в Хорватии. Аннексия Боснии и Герцеговины закончилась после освобождения страны югославскими партизанами весной 1945 г.

Во время второй мировой войны Босния и Герцеговина стала основной базой югославского движения сопротивления во главе с коммунистами. Это движение имело свою структуру и, фактически, в течение трех с половиной лет действовало как конфедерация нескольких национальных движений сопротивления. На исторической встрече их представителей, состоявшейся в центральной Боснии в конце ноября 1943 г., было провозглашено временное правительство с коммунистическим большинством, во главе которого стоял маршал Иосиф Броз-Тито. Собрание приняло решение восстановить Югославию на этот раз как федеративное образование населяющих ее народов. После войны, когда партизаны оказались победителями на стороне Союзников, БиГ стала частью Югославии под управлением коммунистов.

В 1946 г. Босния и Герцеговина впервые получила свою конституцию, все представительские институты, символы и другие признаки государственности. Конституция Федеративной Народной Республики Югославия (ФНРЮ) дала БиГ высший статус полноправной «народной республики», несмотря на некоторую оппозицию и альтернативные предложения дать ей автономный статус второй степени. Таким образом, положение БиГ, официально уравненной с Сербией и Хорватией, было законодательно закреплено. Федеральная конституция 1963 г. переименовала Боснию и Герцеговину в «социалистическую республику», подтвердив ее равный статус с Сербией и Хорватией. Более того, новая конституция Боснии 1963 г. закрепляла за боснийскими мусульманами положение одного из трех «государствообразующих народов» Боснии и Герцеговины. В конце 1960-х гг. была введена внутренняя система, согласно которой все важные посты в БиГ и боснийское представительство на федеральном уровне распределялись между политическими, экономическими и культурными элитами трех крупнейших национальных групп: мусульманами, боснийскими сербами и боснийскими хорватами, иногда включая еврейских представителей. Такой инструмент разделения власти (и всех ее производных) по нетерриториальному принципу работал достаточно хорошо в БиГ до момента распада СФРЮ и начала войны. Однако с самого начала имелось несколько существенных недостатков. Система мало учитывала неравную численность трех сообществ на момент ее введения и еще менее учитывала разную демографическую динамику. Она оставляла в стороне малочисленные национальные и этнические группы, а также растущее число этнически смешанных боснийцев и неопределившихся «югославов».

Хотя Босния и Герцеговина официально получила высший статус среди республик в Югославии времен Тито, боснийской политической элите потребовалось еще 25-30 лет, чтобы добиться для республики де-факто положения полностью политически самостоятельной единицы федерации. Однако во время этого процесса освобождения от политической зависимости на федеральном уровне Босния и Герцеговина внутренне продолжали оставаться авторитарным полицейским государством, в котором все проявления оппозиции подавлялись еще более жестоко и планомерно, чем в соседних «старших» республиках Сербии и Хорватии. Десятилетия политического запугивания, арестов и тюрем для диссидентов страшно ослабили гражданское общество Боснии и потенциал для развития жизнеспособной демократической политической оппозиции среди боснийской интеллигенции и студентов. Более того, среди репрессированных диссидентов чаще встречались националисты с сильными авторитарными наклонностями (например, В. Шешель, позднее получивший обвинение Гаагского Трибунала) и исламисты (например, А. Изетбекович, позднее президент Боснии и Герцеговины), а не либеральные демократы.

Дезинтеграция Боснии и Герцеговины в 1991-1992 гг.

Существенные препятствия для демократического развития страны продолжали существовать и через сто лет после вывода из нее оттоманских военных сил и администрации. Это в значительной степени определялось статусом оккупированной территории (официально под оттоманским суверенитетом), который Босния сохраняла до 1908 г., и статусом королевской земли без права на самоуправление в дуальной Австро-Венгерской монархии до 1918 г. Препятствия на пути демократизации оставались во время югославской монархии, режима тройной оккупации во время второй мировой войны и при тоталитарной однопартийной системе, установленной югославскими коммунистами после 1945 г. После развала коммунистической системы Югославии на федеральном уровне в 1991 г. Босния и Герцеговина оказалась наименее подготовленной из шести «социалистических республик» к введению конкурентной многопартийной системы.

Трудности демократических преобразований усиливались институциональной структурой Боснии и Герцеговины. Эта республика, самая неоднородная в национальном, религиозном и культурном плане – миниатюрная копия Югославии – до 1990 г. действовала как унитарная политическая система, сочетающая авторитарную однопартийную монополию на власть, неконкурентную мажоритарную избирательную систему, однопалатный парламент, слабое и раздробленное гражданское общество и усиленную пропаганду авторитаризма в массовой политической культуре. Боснийская конституционная система не признавала политической и культурной автономии для национальных групп и не имела эффективных инструментов для систематического согласованного принятия решений совместно всеми общинами на региональном и государственном уровне. Предложения о внутренней федерализации или конфедерализации БиГ появились слишком поздно и не получили одновременной поддержки трех основных политических блоков. Комбинация вышеперечисленных характеристик боснийской политической системы и отсутствия глубоких традиций государственности оказалась фатальной для страны. Развязка наступила довольно внезапно в 1991-92 гг., когда югославская федерация обрушилась, в Хорватии вспыхнула война, а сербо-хорватский вооруженный конфликт выплеснулся на территорию Боснии и Герцеговины. Это временное совпадение не было случайным.

Когда в Боснии и Герцеговине было введено конкурентное многопартийное устройство, политическая система за несколько месяцев переродилась в три политически обособленные, но территориально перекрывающиеся системы. В результате получилось нечто совсем непохожее на толерантный политический плюрализм, учитывающий национальные и конфессиональные интересы. В каждой из трех отдельных систем одна националистическая партия получила в результате выборов господствующее, если не монопольное положение. Три парагосударства вскоре создали свои собственные институты, сформировали отдельные силовые подразделения. Еще более настораживало то обстоятельство, что только одна из трех правящих партий (боснийская мусульманская СДА) действовала полностью независимо, а две другие были просто ответвлениями и/или были тесно связаны с националистическими партиями, носящими те же официальные названия в соседних Хорватии и Сербии. Одна из этих партий (ХДЗ) вскоре стала напрямую подчиняться государственным руководителям в столице соседнего государства (Загребе), а другая (СДС) испытывала сильную зависимость от бывшей Югославии (ФРЮ) и от режима Слободана Милошевича в Сербии. Все это делало Боснию и Герцеговину сильно уязвимой для возможных попыток разделения и аннексии двумя соседними государствами.

Дезинтеграция Боснии и Герцеговины началась уже в декабре 1991 г., когда было обнародовано заявление о создании так называемой «Сербской Республики», почти одновременно с очень похожей декларацией в Хорватии. С другой стороны, мусульмане боснийско-хорватского руководства согласились на требование Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) демократическим путем определить хочет ли население страны независимости, чтобы получить для Боснии и Герцеговины признание членов ЕЭС. Однако еврократы не учли главного – многонационального состава населения БиГ. Впоследствии парламентская ассамблея БиГ в отсутствии большинства боснийских сербских депутатов поспешно приняла закон о референдуме. При этом БиГ рассматривалась как единое целое, и никак не учитывалось распределение голосов внутри трех «образующих народов». Принятая процедура противоречила одному из основных принципов, заложенных в конституции БиГ, и соответственно, была неконституционна. На референдуме, проведенном 29 февраля – 1 марта 1992 г., около 62% зарегистрировавшихся участников голосования поддержали положение о независимости, причем среди поддержавших, вероятно, были многие боснийские сербы, живущие в этнически смешанных районах. Но большинство боснийских сербов не приняло участие в голосовании, или же им не дали этого сделать, особенно в тех районах, которые находились под контролем сербских националистов. Только 2 дня спустя – 4 марта 1992 г. парламентская ассамблея в Сараево торжественно провозгласила БиГ независимым государством. Большинство, в котором преобладали мусульмане и хорваты, легко победило в голосовании, и снова в отсутствии большинства своих сербских коллег. Последние были против выхода из югославской федерации, точнее, того, что от нее осталось.

Все народы БиГ заплатили чудовищную цену жизнями, страданиями и разрушением страны за эти незрелые, неразумные решения и их трагические последствия. Из всех конфликтов между и внутри государств бывшей СФРЮ война в Боснии и Герцеговине оказалась самой тяжелой, кровопролитной и дорогостоящей – во всех отношениях гораздо более страшной, чем война в Хорватии. Жестокость вооруженных конфликтов в Боснии и Герцеговине во многом объяснялась сочетанием вооруженной агрессии против государства-члена ООН и гражданской войны (в настоящее время иск БиГ против Государственного Объединения Сербии и Черногории как преемника агрессора рассматривается Международным судом ООН в Гааге). Приблизительное количество жертв составило 100 000 (70 000 из них мусульмане), а количество беженцев и перемещенных лиц свыше миллиона.

Уже в марте-апреле 1992 г. территориальные оборонительные отряды и полиция боснийских сербов атаковали мусульманских жителей в деревнях и городах западной, северной и центральной Боснии. Имея на своей стороне преимущества тщательной подготовки, военную и материально-техническую поддержку регулярных частей югославской федеральной армии (ЮНА), военное превосходство, особенно в тяжелом вооружении, бронетехнике и авиации, а также фактор внезапности, боснийские сербы легко преодолели разрозненное сопротивление неподготовленного мусульманского и хорватского гражданского населения и их плохо организованную оборону. В многочисленных преступлениях и актах этнической чистки, совершенных на боснийской территории, повинны также полицейские отряды запаса, военизированные части политических партий и обычные бандиты из Сербии. Эти военные действия, насилие и террор вызвали поток запуганных и ограбленных мусульманских и хорватских беженцев, который устремился в другие части Боснии, соседнюю Хорватию, Словению, западную Европу и Турцию. Боснийские сербские националисты с помощью одной силы создали сепаратистское образование, занимавшее более двух третей территории БиГ. На собрании 27 марта 1992 г. сепаратисты приняли «конституцию сербского народа БиГ» и вскоре сформировали все независимые институты парагосударства, которое получило официальное название Республика Сербска (Сербская Республика).

Хорватские националисты БиГ действовали менее жестоко, но и они силой захватили контроль над 30 «општинами» (округами), включая и те, в которых этнические хорваты составляли меньшинство. С помощью угроз и насилия они создали этнически «чистое» хорватское парагосударство. Вначале его назвали Хорватское Сообщество Герцег-Босна, затем в августе 1993 г. переименовали в Хорватскую Республику Герцег-Босна. Это парагосударство имело свою государственную символику (почти одинаковую с символами Республики Хорватия), президента, палату представителей, правительство, суды, законодательство, вооруженные силы (одетые в униформу, схожую с униформой хорватской армии), полицию и т.д. По соглашению, заключенному под давлением США в начале 1994 г. в Вашингтоне, это парагосударство вошло в состав Федерации Хорватских и Мусульманских Народов вместе с территориями боснийских мусульман. Конституция этой федерации была провозглашена 30 марта 1994 г. Согласно этому документу, были созданы: 10 кантонов с равными правами, двухпалатная ассамблея и правительство, состоящее из министров мусульман и хорватов. Более того, публично обсуждался проект конфедерации между этой федерацией и Хорватией.

Более трех лет Босния и Герцеговина была лоскутным одеялом из воюющих друг с другом поместий, которые оставались под контролем, по меньшей мере, четырех боснийских правительств и местных бандитов. В так называемых «территориях под защитой ООН» находились международные «миротворческие силы» ООН, которые фактически пассивно наблюдали за продолжающимися стычками. Решительная военная интервенция НАТО наконец принесла перемены истекающей кровью стране и ее страдающему населению, загнанному в ловушку блокированных анклавов и военного противостояния вдоль новых границ. Военно-воздушная операция НАТО, за которой последовала бомбежка Сараево и избиение в Сребренице, возможно, являются самыми страшными событиями такого рода в Европе после 1945 г.

Официальное объединение Боснии и Герцеговины и пост-дейтонская система

К 1995 г. западная политика, которая руководствовалась принципом «дайте балканским племенам вариться в собственном соку», потерпела полный крах. Более того, боснийский кризис стал серьезным источником нестабильности в регионе, вызывая локальные проблемы в соседних государствах и западной Европе. Он также стал причиной усиливающихся разногласий и взаимных обвинений среди союзников по НАТО. Осознав это и устав ждать окончания балканских беспорядков, западные державы отказались от политики невмешательства и сдерживания. Они начали оказывать бесцеремонное давление на воюющие стороны (в основном на боснийских сербов), чтобы те прекратили продолжающееся кровопролитие и геноцид. Под сильным политическим и военным давлением, включая бомбардировки позиций боснийских сербов, страны НАТО во главе с США, вынудили стороны сесть за стол переговоров на военной базе США недалеко от Дейтона, штат Огайо. Дейтонские и парижские соглашения «склеили» воюющие части и осколки страны. В середине декабря 1995 г. вся эта территория была официально объявлена воссозданным независимым государством Босния и Герцеговина. Снова, как и много раз до этого, судьба страны была решена иностранными державами. Осенью 1995 г. боснийские мусульмане и хорваты поддержали интервенцию НАТО, а боснийские сербы продолжали сопротивляться ей.

Чтобы как можно скорее получить согласие самой сильной в военном плане стороны, западные державы отдали боснийским сербам значительную часть территории, на которой до войны они составляли меньшинство. Таким образом, вопреки своим предыдущим обещаниям, Запад пошел навстречу агрессорам. «Крестные отцы» Дейтона также удовлетворили принципиальное требование боснийских сербских националистов – легализовать Сербскую Республику. Это сепаратистское образование сохранило свою конституцию и институты, а также все внешние атрибуты квази-независимого государства, свою собственную армию, полицию и право на особые отношения с Сербией. Таким образом, западные державы подвергли существенному риску территориальную целостность и единство Боснии и Герцеговины.

Один из основополагающих документов Конституция Боснии и Герцеговины был разработан иностранными (в основном американскими) экспертами и вошел в международное рамочное соглашение как Приложение 4. Текст новой конституции БиГ были вынуждены подписать лидеры трех националистических партий, представляющих основные национальные группы. Этот документ так и не был вынесен на референдум для одобрения населением БиГ. Впервые за свою историю страна была легально преобразована в квази-федерацию, состоящую из трех частей: двух так называемых «субъектов» (один получил нелогичное название Федерация БиГ, другой – Сербская Республика) и небольшого отдельного образования – округа Брко. Дейтонские и парижские соглашения содержали некоторые положения, взятые из злополучного плана Венса-Оуэна (1993 г.), включая разделение Федерации БиГ на десять «кантонов». Так была создана асимметричная и неуклюжая структура, состоящая из трех или четырех уровней власти, 13 парламентов, 13 исполнительных органов и 180 министерств и министров. Установление границ между двумя образованиями в основном шло по линиям прекращения огня. Такая демаркация, не учитывающая расположение горных массивов, долин, рек, железных дорог, шоссе и др., оказалась полностью искусственной и вредоносной для страны в социальной, экономической, экологической и других областях.

Кроме конституции страны, пакет дейтонско-парижских документов содержал еще десять документов, подписанных разными группами. Хотя эти документы официально не вошли в конституцию, они имели большие последствия для выполнения конституции и функционирования Боснии и Герцеговины. Наиболее существенная внеконституционная договоренность содержится в Приложении 10 «Гражданское исполнение». Согласно его положениям, сверх демократических органов и институтов БиГ был введен международный протекторат. Эта структура, состоящая из иностранных чиновников, включает Высокого представителя международного сообщества (ВП), его аппарат и Исполнительный комитет (ИК) на уровне послов. Согласно Приложению, Высокий представитель возглавляет Объединенную гражданскую комиссию (ОГК), в которую также входят высшие боснийские должностные лица. Комиссия может создавать свои отделения на местах. Согласно Приложению 11, Высокий представитель имеет право руководить действиями Международной оперативной группы полиции. Другие приложения регулируют такие важные вопросы, как внутренние границы, права человека, военные аспекты мирного урегулирования (включая долгосрочное присутствие иностранных военных сил), региональную стабилизацию, арбитраж между двумя субъектами, выборы и др.

Действуя поспешно, дейтонские «крестные отцы» создали в Боснии и Герцеговине политическую систему, основанную в основном на коллективных правах трех этнических и религиозных сообществ. Ее структура с самого начала явно противоречила провозглашенной высокой цели восстановления многонационального и поликультурного общества. Вместо этого западные державы установили систему, которая фактически цементировала политические, административные, этнические и культурные стены, разделяющие три национальных сообщества. Большинство в двух из этих сообществ, по всей видимости, до сих пор не признает Боснию и Герцеговину как свою страну. Сегодня в стране действует две или три экономические и банковские системы, три валюты, две отдельные энергетические и транспортные системы, две системы водоснабжения и др. Дейтонские соглашения не решили огромной проблемы беженцев и перемещенных лиц и не гарантировали равные права меньшинствам. Дополнительные сложности возникли из-за выборочного применения положений дейтонско-парижских документов. Все это наложилось на громоздкую и неэффективную бюрократическую структуру, которая с самого начала была недостаточно легитимной, слаженной и рациональной и при этом в высшей степени коррумпированной. Учитывая это, международные наблюдатели и эксперты систематически оценивают юго-восточную Европу в целом как гораздо более коррумпированный регион, чем северная и западная Европа. Согласно Рейтингу коррумпированности 2005[1], основанному на шести разных опросах, Босния и Герцеговина заняла 90-е место среди 159 стран. Она считается более коррумпированной, чем Словения, Кипр, Греция, Болгария, Турция, Хорватия и Румыния, но менее коррумпированной, чем Молдавия, Сербия и Черногория, Македония и Албания. До сих пор недостаточная внутренняя устойчивость Боснии и Герцеговины компенсировалась наличием международного протектората, военного присутствия и квази-диктаторскими полномочиями Высокого представителя.

Пост-дейтонская Босния и Герцеговина на перепутье

За десять лет Запад достиг своей первой цели на Балканах – были прекращены вооруженные столкновения, насилие и распространение социальной патологии с западных Балкан на другие части Европы. Политическая обстановка и степень безопасности в регионе и в самой Боснии и Герцеговине значительно улучшились. Однако, по оценке группы боснийских экспертов-юристов, действующих от имени неправительственного «Движения за перемены в БиГ», «система, созданная на основе дейтонских и парижских соглашений стала сдерживающим фактором на пути прогресса и демократических преобразований любого рода в Боснии и Герцеговине». Эксперты считают, что дейтонская система не может быть исправлена при помощи одних «конституционных дополнений и изменений». Международная комиссия на Балканах пришла к похожему заключению в своем последнем докладе: «Первоочередным пунктом политической повестки дня являются конституционные изменения. По общему признанию, действующая в Боснии и Герцеговине федеративная система испытывает серьезные трудности. Частично это объясняется отсутствием слаженной системы регионального правительства. Кроме того, существует тенденция рассматривать федеративную систему как препятствие, которое нужно преодолеть, а не как эффективную модель, которая позволяет этническим сообществам существовать и процветать бок о бок друг с другом и способствует здоровой политической конкуренции. Современная конституционная структура нефункциональна. Необходимы конституционные дебаты, в ходе которых будет признана необходимость изменений и реформ боснийской конституционной системы».

Международное сообщество едино в том, что дейтонская система пережила свою изначальную цель. Сегодняшние институциональные структуры в Боснии и Герцеговине должны быть заменены более простой, прозрачной и однородной политической системой. Однако в самой БиГ не существует единого мнения о том, чем были вызваны проблемы в стране, почему плохо функционирует сегодняшняя система и как ее реформировать. Основные партии в сербской части выступают категорически против любых радикальных изменений дейтонской системы. С другой стороны, большинство партий в Федерации БиГ, наоборот приветствуют частичную децентрализацию и регионализацию унитарной государственной структуры всей БиГ. Такая система была бы основана на законности и других общих либеральных демократических принципах, а не на коллективных этнических правах. Влиятельная боснийская (и частично боснийская сербская) интеллигенция видит причину проблем БиГ в коллективных правах, предоставленных этническим сообществам, и обвиняет в этом создателей дейтонской системы. Сильнейшая партия, представляющая боснийских хорватов (ХДЗ) также выступает за институциональную реформу, но в другом направлении, нежели боснийские политики.

Вышеупомянутая группа боснийских экспертов в прошлом году выступила с конституционным предложением, которое было бы очень полезно 25 лет назад. Если бы тогда была введена такая регионализованная унитарная система, это снизило бы вероятность возникновения гражданской войны в БиГ (но могло и не предотвратить ее). Многие столетия при разных правителях, государственных системах и географических формах, Босния и Герцеговина административно делилась на несколько (чаще шесть) регионов. Однако в основе такого деления всегда лежали исторические и географические причины, а не однородный этнический или конфессиональный состав населения. Впервые в истории почти полностью этнически «чистое» сербское парагосударство было создано в Боснии при помощи насилия и геноцида в 1992-1993 гг. Тогда сербские националисты только воплотили политические идеи, содержавшиеся в известном «Меморандуме Сербской Академии Наук и Искусств». Этому примеру последовали хорватские националисты в Герцеговине. Насильственное разделение БиГ в 1992-1993 гг. не могло произойти без активного вмешательства двух соседних государств. Поэтому неразумно винить дейтонских «крестных отцов» за сегодняшнее деление БиГ по национально-конфессиональным линиям, как это делают некоторые критики в Боснии. На самом деле разделение произошло «огнем и мечом» за три года до Дейтона.

В результате массовых, но неравных потерь и перемещения населения три основные национальные группы в БиГ стали в значительной степени пространственно изолированы друг от друга. Так доля боснийских сербов в «Сербской Республике» к концу войны возросла с 54% до 95%, а хорватов на территории бывшей «Герцег-Босны» – с 50% до 96%. Незначительное перемещение беженцев и другого населения после войны не изменило радикального географического перераспределения национальных групп в стране. Поэтому предложение экспертов поделить страну на пять или шесть регионов по вненациональному признаку не учитывает эти кардинальные последствия войны и, кроме того, не предусматривает институционализацию представительства коллективных национально-культурно-конфессиональных интересов (как, например, это делает федеративная система Бельгии). Унитарная государственная структура, даже после регионализации, только отчасти решила бы сегодняшние проблемы, не учитывая гиперчувствительность сегодняшнего боснийского общества, глубоко разделенного по национальному и культурному признакам.

Тем не менее, в этом предложении экспертов содержится несколько положительных моментов. В отличие от существующего сегодня административного деления, предложенное деление регионов в значительной степени соответствует исторически сложившейся структуре совместного проживания, которая раньше позволяла мирно сосуществовать многочисленным этническим, религиозным и национальным группам. Во-вторых, это достаточно крупные регионы, которые могут действовать как самостоятельные устойчивые в социальном и экономическом плане субъекты. В-третьих, предложенный размер регионов соответствует критериям регионализации ЕС. Поэтому предложение экспертов можно рассматривать как отправную точку для дискуссий. Кроме того, модификация в сторону национально-окрашенной федеративной структуры сделала бы это предложение более политически привлекательным для теперешних оппонентов среди боснийских сербов и хорватов. Исторический опыт двух Югославий убедительно показал, что угрозу «заразного» и воинствующего национализма в многонациональном обществе нельзя предотвратить путем запретов и подавлений видимых национальных проявлений и символов и отказа от коллективных этнических или национальных прав. Однако этот проект экспертов не оказал почти никакого влияния на лидеров и общественность БиГ.

Последняя попытка реформировать дейтонскую систему началась весной 2005 г. под видом негосударственной инициативы, с которой выступил посол Дональд Хейс, при поддержке вашингтонского Института Мира США и его Общественной группы по международному праву и политике. Бывший заместитель Высшего представителя в БиГ провел отдельные конфиденциальные консультации с лидерами основных политических партий, представленных в парламентской ассамблее. В ноябре 2005 г., в 10-ю годовщину Дейтона лидеры восьми политических партий собрались в Вашингтоне и подписали совместное заявление, в котором давали согласие на конституционные поправки, которые должны были быть подготовлены к марту 2006 г. При этом характер поправок хранился в тайне от общественности и, очевидно, оставался предметом торга. По возвращении лидеров домой, роль посредника взяло на себя Посольство США в Сараево. Проект поправок, одобренных лидерами шести партий, был опубликован в марте 2006 г. и немедленно передан президентом БиГ в парламентскую ассамблею.

Опубликованный документ содержал четыре достаточно большие поправки. Поправка I расширяла конституционные полномочия центральных институтов БиГ за счет полномочий двух субъектов. Центральные власти получали контроль над обороной, безопасностью, внешней политикой и торговлей, таможней, денежной политикой и т.д. Однако субъекты сохраняли частичные полномочия в области налогообложения, избирательной системы, юстиции, сельского хозяйства, технологий, местного самоуправления и т.д. Согласно Поправке II, менялась парламентская система БиГ, состоящая из палаты представителей и народной палаты. Раньше депутаты второй палаты избирались путем общих выборов согласно демократическому принципу «один избиратель – один голос». Предлагалось, чтобы в новом парламенте депутаты этой палаты избирались не напрямую гражданами, а депутатами палаты представителей. Народная палата имела бы фиксированный этнический состав – семь босняков, семь хорватов и семь сербов (N.B., не было положения, которое учитывало бы национальные меньшинства). Во главе парламентской ассамблеи должны были быть представители трех основных национальных групп. Палата представителей принимала бы все законы, тогда как народная палата занималась бы только принятием конституционных поправок, выборами президента и двух вице-президентов БиГ. Эта палата получала право накладывать вето на любой законопроект, если он содержал угрозу для «жизненно важных национальных интересов» одного из основных народов. Поправка III заново определяла институт президентства БиГ. Вместо органа, состоящего из трех членов и действующего по правилу ротации, предлагалось ввести должности президента и двух вице-президентов, избираемых на фиксированный срок четыре года. Они избирались бы (или скорее утверждались) палатой представителей на основе списка из трех кандидатур, составленного тремя национальными группами депутатов из обеих палат. Полномочия президента и двух вице-президентов сокращались по сравнению с действующей системой, при этом часть полномочий передавалась центральному совету министров. Все решения, относящиеся к обороне, назначению судей конституционного суда и главы центрального банка, должны были приниматься президентом и вице-президентами согласованно. Согласно Поправке IV, расширялись полномочия совета министров и число министерств.

Поправки содержали как положительные, так и отрицательные стороны. Положительным было, в первую очередь, то что в их подготовке значительно более активное участие принимали сами боснийцы, чем это было в случае с дейтонской конституцией. При этом неофициальные и позднее официальные представители США по-прежнему играли активную роль инициатора и посредника. Этот факт свидетельствовал о неполноценности политического устройства БиГ. Поправки укрепляли центральную исполнительную власть БиГ, делая ее более эффективной. С другой стороны, была упущена возможность как-то исправить основные недостатки государственной системы БиГ: передачу политических полномочий по принципу этнической принадлежности, неестественное и неэффективное административное деление страны на «субъекты» и «кантоны» и их чрезмерно раздутый и неэкономичный бюрократический аппарат. Поправки закрепляли политическую монополию этнических политических блоков и соответствующих элит. Более того, они защищали сербское парагосударство и узаконивали его существование, и это делалось уже свободным и демократическим волеизъявлением двух других сообществ (а не под давлением иностранных держав). Поправки дали бы боснийской сербской элите право блокировать деятельность институтов БиГ и отклонять любые конституционные изменения, которые ставили бы под вопрос существование Сербской Республики.

Предложенные конституционные поправки (Дейтон-2) были подвергнуты резкой критике, часто с разных сторон и политически разделили три национальные сообщества. Среди оппонентов были известные политические деятели из «Партии за БиГ», Социал-демократического Союза, недавно выделившейся хорватской партии «ХДЗ 1990», Конференции римско-католических епископов, «Патриотического фронта БиГ» (представляющего проживающих за рубежом боснийцев), а также сербские радикалы и зарубежные эксперты. Некоторые оппоненты даже считали эти поправки смертельной угрозой для существования БиГ как единого государства. Наличие широкой оппозиции, проведение решительной кампании против поправок и негативное общественное мнение[2] не позволяли прогнозировать результаты голосования по их принятию парламентской ассамблеей. 26 апреля 2006 г. сторонники поправок не смогли набрать требуемых двух третей голосов, так как 16 депутатов голосовали «против» (и только 26 – «за»). Таким образом, предложение не было принято.

Оказалось, что пакета документов «Дейтон-2» было недостаточно, чтобы превратить Боснию и Герцеговину в эффективно функционирующее государство. Выбранный для проведения конституционной реформы метод также разочаровывал – общественность не была информирована, до парламентского обсуждения не проводилось никаких открытых дебатов по этим жизненно важным и спорным поправкам, гражданское общество не было привлечено к поиску оптимальных решений и достижению политического консенсуса и т.д.

Однако, несмотря на то, что вышеописанная конституционная реформа не смогла исправить наиболее очевидные недостатки дейтонской конституции, США выразили готовность продолжать конституционные реформы. Об этом заявила государственный секретарь США К. Райс в своем письме руководству БиГ и партийным лидерам. В настоящее время положение изменилось, западные лидеры уже не пытаются под давлением исправить свои же ошибки, совершенные в Дейтоне. До сих пор высокие представители Запада с их диктаторскими полномочиями играли решающую роль в пост-дейтонской Боснии и Герцеговине. Без них не были бы приняты и проведены многие очень важные и нужные реформы. Но по широко-распространенному мнению пришло время постепенно свернуть деятельность института Высокого представителя. Ожидается, что действующий Высокий представитель будет последним и осенью 2006 г. его заменит представитель ЕС. Будет создан новый орган, который поможет стране приблизиться к стандартам ЕС и НАТО. Этот орган будет принимать во внимание суверенитет БиГ и действовать путем убеждения, а не принуждения.

Уникальная страна Босния и Герцеговина нуждается в такой же уникальной институциональной структуре. Но у БиГ есть и общие черты с другими неоднородными по национальным, культурным и/или конфессиональным признакам странами. Самые близкие параллели можно провести с Бельгией, Швейцарией, Кипром и Ливаном. Сходство с Королевством Бельгия и Швейцарской Конфедерацией основано на сосуществовании нескольких основных национальных или лингвистических групп, пользующихся языками крупных соседних стран. В Швейцарии, кроме того, есть небольшая лингвистическая группа, которая говорит на своем собственном языке. Для формирования швейцарской федеративной системы, с ее 26 похожими, но не одинаковыми по структуре и разными по культуре и языку кантонами, потребовалось несколько веков. Относительно недавно очень сложный и асимметричный федерализм в Бельгии пришел на смену унитарной системе, которая находилась на грани развала. Сходство Боснии и Герцеговины с Кипром и Ливаном основано на сосуществовании нескольких основных национальных или религиозно-культурных групп, говорящих на похожих языках (в Ливане); на глубоком расхождении между мусульманами и христианами (на Кипре и в Ливане); на нескольких веках оттоманского владычества и военных конфликтах (более продолжительных и кровавых в Ливане, чем на Кипре). Кипр до сих пор остается разделенным на две части, в то время как Ливан снова объединился и восстановил парламентскую демократию. Действие этой демократии основано на согласованном распределении ключевых правительственных постов между четырьмя основными конфессиональными группами и на их существенной внутренней автономии. В Боснии и Герцеговине – стране с очень слабыми парламентскими традициями, сильным наследием авторитаризма и практически отсутствующей независимой судебной системой – унитарная система правления вполне может привести к еще одному политическому взрыву и распаду государства. Поэтому было бы неразумно останавливать поиски федералистского решения из-за того, что действующие квази-федеративные институты неэффективны. Чтобы перестроить БиГ было бы желательно принять во внимание и выборочно применить некоторые институциональные решения, которые действуют в швейцарской и бельгийской системах.

Существует несколько способов сделать государственную структуру БиГ более рациональной и однородной. По мнению большинства, включая автора этой статьи, наилучшим решением было бы упразднить два существующих субъекта и установить вместо них пять или шесть институционально похожих субъекта федерации, отличающихся по культурным признакам. Такое решение было бы принято босняками и удовлетворило бы герцеговинских хорватов, требующих равного статуса с боснийскими сербами. Такая система приблизила бы Боснию и Герцеговину к швейцарской модели. Требование хорватов также было бы удовлетворено в случае, если бы существующую «Федерацию БиГ» поделили на две республики (герцеговинских хорватов и босняков) и упразднили промежуточный уровень квази-кантонов, который есть сегодня в сербском субъекте. При этом район Брко остался бы отдельным субъектом федерации со статусом равным или более низким, чем три республики. Все вышеперечисленные решения привели бы к созданию более однородной, простой и рациональной административной структуры по всей стране. Очень важно, чтобы при принятии новой системы большее значение уделялось правам отдельных граждан, но и не отошли на второй план коллективные права. Однако, кажется, что не одно из вышеописанных решений не может быть принято сегодня из-за противодействия боснийских сербов (первое решение) и политической элиты босняков (второе решение).

Желательно, чтобы новое конституционное устройство БиГ было основано на широком политическом консенсусе, переходящем партийные и этнические границы и пользующемся значительной поддержкой населения во всех частях страны. Однако «Дейтон-2» не отвечает этим требованиям. Только при условии достижения такого демократического консенсуса можно с большим оптимизмом ожидать внутренней консолидации страны и ее активного вовлечения в процесс европейской экономической и политической интеграции, а также евро-атлантического оборонного сотрудничества. В то же время обеспечение устойчивого существования и развития Боснии и Герцеговины является необходимой предпосылкой для стабилизации на западных Балканах и закрепления успеха мирного процесса, начатого в Дейтоне.

Региональные перспективы развития федерализма в юго-восточной Европе

Несмотря на многочисленные трудности, конфликты и неудачи в прошлом, федерализм занимает свое место в будущем юго-восточной Европы. Все еще неясное будущее Боснии и Герцеговины будет гораздо надежнее, если страна сможет построить свою собственную приемлемую и рациональную модель федеративного управления. Международное сообщество, уже вложившее огромные силы и средства в БиГ, конечно, не допустит новых попыток разрушить ее территориальную целостность и повторения острых гражданских конфликтов и насилия. Я имею в виду завуалированные угрозы некоторых сербских политиков, которые говорят о возможности самоопределения боснийских сербов, если Косово получит независимость.

К востоку от Боснии и Герцеговины свободная ассоциация двух суверенных государств может вскоре заменить неустойчивое и неэффективное Государственное Объединение Сербия и Черногория, навязанное ЕС. Первым шагом в этом направлении стало провозглашение независимости Черногории в результате референдума, прошедшего в мае 2006 г. Более того, раздаются требования усилить регионализм в сегодняшней централистской и унитарной Сербии, дав автономный статус (снова) Воеводине и, возможно, Санджаку.

В прошлом году президент Сербии Б. Тадич предложил федералистское решение для Косово, отличающееся от решения, принятого в Боснии и Герцеговине. В соответствии с его предложением, Косово снова получит широкую автономию в пределах Сербии, отмененную в 1989 г. сербским режимом. Несмежные районы, населенные этническими сербами будут административно объединены и составят автономную единицу внутри этой преимущественно албанской провинции. (Это предложение однако никак не устраивает косовских албанцев). Идея деления Косово на кантоны уже обсуждалась. Децентрализация и регионализация Косово также были предметом обсуждений. Децентрализация может быть частью комплексного решения для существующего международного протектората. Возможность международного признания узаконенного отделения от Сербии и независимости Косово ограничена международным попечительством, а также политическим и военным присутствием на этой территории ЕС и НАТО.

Возможные решения так называемых «замороженных» конфликтов в Молдове и на Кипре также предлагаются в виде двух конфедеративных структур, состоящих из (а) Республики Молдова и Республики Приднестровье, и (б) Республики Кипр и Турецкой Республики Северный Кипр.

В более широком масштабе расширение Европейского Союза несет в юго-восточную Европу новую особую форму свободного конфедерализма. Греция и два граничащих государства на Балканах (Венгрия и Словения) уже принадлежат к этой уникальной, все еще преимущественно экономико-политической ассоциации государств. Два других юго-восточных государства (Румыния и Болгария) вступят в Европейский Союз через несколько лет, Хорватия и Турция ведут переговоры о своем вступлении и еще несколько других государств в регионе в перспективе могут стать членами ЕС. Это растущее межгосударственное объединение, Пакт стабильности для юго-восточной Европы, НАТО, его программа «Партнерство ради мира» и некоторые другие многосторонние инструменты межгосударственного сотрудничества являются наилучшей основой для решения многочисленных проблем и политических конфликтов на все еще нестабильных Балканах.