Томас Штауфер и Николь Топпервин *

Баланс самоуправления и совместного ведения

I. ВВЕДЕНИЕ

События последних десяти лет выдвинули на первый план основную структурную проблему мультикультурных сообществ: как можно сохранить идентичность различных групп, не ставя под угрозу единство общего для них государства. Национальное государство, основанное на централизованной организационной структуре, продемонстрировало свою очень ограниченную способность обеспечения законного и эффективного управления национальными меньшинствами, обладающими чувством самосознания.[1] Но существуют ли альтернативные решения данной проблемы? – В этой работе мы попытаемся сделать свой вклад в эти споры путем обсуждения множества реальных мировых примеров в пределах определенной аналитической структуры, основанной на концепциях самоуправления и совместного ведения. Именно из этих концепций должны быть выстроены различные формы децентрализации, федерализации или конфедеративного устройства как инструменты достижения цели разнообразия в единстве.[2] Методологически это основано на междисциплинарном подходе, соединяющем теории государства и экономики.

II. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

В первой части мы обсудим некоторые основные понятия, которые используются как инструменты нашего анализа, а именно то, что составляет самоуправление и совместное ведение. Далее рассмотрим их на множестве моделей существующих между унитарным и конфедеративным государством. Кроме того, мы обсудим различие между симметричными и асимметричными формами государства, связанными с существованием этих моделей.

1. Самоуправление и совместное ведение

Самоуправление в контексте организации государства означает, что субъект осуществляет правление самостоятельно, или другими словами, субъект самостоятельно может принимать решение по некоторым вопросам.[3] Суверенитет государства подразумевает, что государство имеет право самостоятельно принимать решения. В этой статье, однако, самоуправление будет рассматриваться относительно таких территориальных и индивидуальных субъектов как регионы,[4] кантоны, земли, или государства,[5] равно как общины,[6] чьи полномочия определены центром. Самоуправление всегда означает наделение некоторыми полномочиями по вопросам, касающимся субъекта, и таким образом может включать право на самостоятельную организацию.[7]

Совместное ведение может означать разделяемые компетенции, но всегда включает в этот контекст установленную процедуру, через которую субъектам, составляющим государство, предоставляется возможность участия в принятии решения и формировании волеизъявления центра. Оно также означает осуществление контроля над отношениями между субъектами и центром. Установленная процедура служит к тому же гарантией статуса субъектов, так как изменение статуса или увеличение, или сокращение самоуправления или совместного управления может быть введено только при участии всех заинтересованных субъектов.[8]

Различные типы государств стремятся сбалансировать совместное ведение и самоуправление различными способами. В следующем параграфе унитарные, федеративные и конфедеративные государства будут рассмотрены с точки зрения самоуправления и совместного ведения.

2. Унитарные, федеративные и конфедеративные государства

Не во всех типах государств существуют субъекты, которые имеют право на самоуправление и совместное ведение. Абсолютно во всех государствах существует тот или иной тип деления на административные единицы.[9] Не существует полностью унитарного государства. Однако иногда эти подразделения представляют собой только административные единицы, которые не имеют права ни на самоуправление, ни на совместное ведение.[10] Некоторые государства предоставляют своим субъектам некоторую степень самоуправления, не давая им, однако права совместного ведения. Другие же предоставляют им как самоуправление, так и право на совместное ведение, или же субъекты передают полномочия центру и предлагают установленную процедуру с тем, чтобы субъекты сохраняли право на самоуправление и признавали совместное ведение.[11]

Для унитарных, федеративных и конфедеративных государств можно дать следующее схематичное и обобщающее описание самоуправления и совместного ведения для субъектов:

Совместное ведение и самоуправление делают возможным проведение теоретических различий между унитарными централизованными и унитарными децентрализованными государствами, также как между унитарными государствами, с одной стороны, и федеративными и конфедеративными - с другой.

Устройство децентрализованных государств можно отличить от федеративных и конфедеративных по тому, что децентрализованные государства обычно не закрепляют совместного ведения для субъектов. Субъекты в децентрализованном государстве не могут полагаться на ту же самую защиту их статуса как субъекты федеративных или конфедеративных государств, которые защищены благодаря разделению власти на уровне центра.[12] Кроме того, делегированное право на самоуправление в децентрализованном государстве не включает право на самостоятельную организацию. Остаточное право на самоуправление в федеративном государстве, поэтому, качественно отличается от права на самоуправление, предоставляемого децентрализованным субъектам.

Децентрализованные унитарные государства можно отличить от централизованных унитарных государств по тому, что только децентрализованные государства предоставляют право самоуправления своим субъектам.[13] Когда эти субъекты определены территориально, децентрализация называется также регионализмом.[14] Централизованные унитарные государства иногда основываются на некотором территориальном разделении. Эти единицы являются исключительно административными и могут быть изменены правительством и не представляют истинную автономию.[15] Этот тип унитарного государства также называется западными учеными деконцентрированным государством.[16]

Федеративные и конфедеративные формы государственного устройства трудно различить, основываясь на самоуправлении и совместном ведении. Иногда различие можно провести исключительно только по предельной степени предоставления таких прав. Даже при том, что имеются юридические различия[17] между двумя формами организации государства, фактически эти две системы часто работают одинаково. Используя определение Малинверни, конфедерация - это система скоординированных суверенных полномочий.[18] В то время как федеративная форма государственного устройства ограничивает независимость государств - членов, конфедерация, по крайней мере, теоретически не ограничивает их суверенитет. Конфедеративное государственное устройство обещает членам собственную государственность, а с этим и высокую степень самоуправления и договорного сотрудничества, то есть (ограниченное) совместное ведение с другими членами. Субъекты контролируют деятельность государства, в которое они входят, а не наоборот. Если надо было бы провести различие между федерацией, основанной на совместном ведении и самоуправлении, то можно было бы поспорить со многими несогласными с этим, что субъекты, составляющие конфедерацию, имеют большую степень самоуправления и меньшую совместного ведения, чем их федеративные двойники.[19]

3.Симметрия и асимметрия

Эти два принципа – совместного ведения и самоуправления – можно использовать для того, чтобы провести дальнейшее различие относительно государственной организации, а именно с точки зрения того, все ли субъекты обладают одинаковыми полномочиями. Здесь мы говорим о симметричных и асимметричных структурах государственного устройства.

• Когда все субъекты обладают самоуправлением или совместным ведением в одинаковой степени, они представляют случаи симметричного федерализма, децентрализации или конфедеративного устройства.[20]

• Однако в тех случаях, когда некоторым субъектам предоставляется большая степень самоуправления или совместного ведения, или большее влияние в общих государственных органах, чем другим, мы говорим об асимметричном федерализме, децентрализации, или конфедеративном устройстве.[21]

Причины асимметрии могут различаться. Асимметричная структура может, например, быть результатом различных полномочий субъектов, полученных в результате договоренностей, различных уровней самоопределения субъектов, различной степени самоуправления и совместного ведения, исторического неравенства, или географических различий.[22] Например, в случае федерации, где федеративной государственности[23] государство предоставляет и гарантирует специальный статус региону. Федерация главным образом основывается на том, что гарантирует особый статус той части территории, которая непосредственно не связана с основной территорией государства.[24]

III.   ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ

Аргументы, касающиеся самоуправления и совместного ведения, были разработаны применительно к федерализму. Они рассматривают фундаментальные проблемы государства. Если даже кое-какие из этих вопросов были обсуждены и в экономической теории, то это делалось совершенно иным способом. Однако кажется возможным привязать некоторые объяснения, разработанные в экономической теории федерализма, к концепциям самоуправления и совместного ведения.

1. Теория государства

Не вдаваясь в обсуждение того, в чем заключаются задачи государства и существует ли между ними иерархия, с полным основанием можно заявить, что основной целью государства, разделенного на части, справедливо является сохранение внутреннего мира. Классические теории государства Д.Локка и Т.Гоббса не дают удовлетворительного решения этой проблемы и, следовательно, не являются достаточным основанием для сохранения мира во фрагментированных обществах.[25] Ограниченное либеральное государство, по мнению Локка, может гарантировать минимальную защиту индивидуума от государства через неотъемлемые права человека, но не может удовлетворять требованиям политической организации субъектов, потому что либерализм рассматривает индивидуума как составную часть государства, а не группы.[26] Левиафан Гоббса как независимый посредник может гарантировать мир во фрагментированном обществе только до той поры, пока независимость Левиафана касается всех заинтересованных групп. Во фрагментированных обществах слишком многое зависит от Левиафана, и он не предлагает договорную процедуру, которая могла бы обеспечить мир в случае преемственности правительства.[27]

Через механизмы самоуправления и совместного ведения становится возможным устранение системных недостатков, присущих теориям государства Гоббса и Локка. Самоуправление может устранить недостаток способности субъекта на самоопределение, свойственный подходу Локка, совместное ведение может дать возможность упорядоченного разрешения конфликтов, которое не зависит полностью от объединенных субъектов, как это имеет место в теории Гоббса. Самоуправление дает возможность подтвердить статус субъекта и гарантировать самоопределение в пределах демократических отношений.[28] В тех же областях, где возможны острые конфликты, решения могут полностью или, насколько возможно, приниматься заинтересованными группами (субъектами).[29] Разделение власти или совместное ведение делает возможным включение отдельных групп в политический процесс в тех областях, где общее решение необходимо или желательно, и которые представляют интерес для этих групп.[30] Совместное ведение может, поэтому помочь выстраиванию общего государства.[31] Самоуправление может помочь избежать конфликтов, в то время как совместное ведение предоставляет возможность приемлемого решения путем нахождения управления процессом или конфликтом. Самоуправление и совместное ведение по отдельности или объединенные друг с другом являются механизмом для достижения мира.

2. Экономический анализ [32]

Экономический анализ различных форм децентрализации основан на модели, которую можно истолковать в терминах самоуправления или совместного ведения. Объединяя аспекты экономического благосостояния и общественного выбора, эту модель можно вкратце сформулировать следующим образом: государство есть особая форма сотрудничества между индивидуумами для обеспечения некоторых товаров и услуг, которые они не могут получить другими способами. Однако есть разные формы организации государства, поэтому следует рассмотреть все альтернативы. В экономике критерием оценки является, в первую очередь, производительность и, в более общем виде, эффективность распределения. Оценка производительности основана на анализе эффективности производства, которая в большинстве случаев располагает хозяйства вверх по шкале вплоть до оптимального, поэтому себестоимость единицы продукции в небольших субъектах будет слишком высокой. С другой стороны, чем больше людей будет обеспечено одинаковым товаром или услугой, тем меньше будет предположительная эффективность распределения, так как индивидуальные предпочтения не однородны и как крайний вариант эффективного распределения оптимальный размер государства был бы равен одному гражданину. Однако это во многих случаях было бы не только непомерно дорогим с точки зрения эффективности производства, но и противоречило бы коллективному характеру этих товаров. Предполагая, что граждане мобильны и отсутствуют какие-либо «внешние факторы» (externalities) (см. следующий раздел), эта проблема решается через конкуренцию между правительствами. Исходя из предположения неограниченной мобильности граждан, отдельные области со временем будут становиться все более однородными. Одновременно, используя механизм балансирования между «эффектом масштаба» (повышением эффективности от роста масштаба производства) и ущербом от несоответствия индивидуальных предпочтений и имеющегося товара, можно обеспечить максимально возможное число крупномасштабных производств.[33]

С другой стороны, невозможно исключить «внешние факторы» (externalities), особенно в современной политической обстановке. Внешние факторы проявляются тогда, когда в процессе принятия решения не были должным образом учтены затраты или выгоды от этого решения.[34] Если говорить о размере субъектов, то, очевидно, что увеличение их размеров позволяет более адекватно реагировать на внешние факторы. И вновь, это противоречило бы эффективности распределения, основанной на более полном удовлетворении индивидуальных предпочтений, потому что чем больше сообщество, тем разнообразнее вкусы членов этого сообщества. Но есть и другие способы нейтрализации издержек воздействия «внешних факторов» средствами субъекта, а именно с помощью переговоров и наличия многоуровневого правительства. По ряду причин не следует ожидать, что способ переговоров будет использоваться часто. Более многообещающий путь – это создание многоуровневого правительства, в котором сохраняются как преимущества маленьких субъектов - с точки зрения однородности предпочтений, так и эффективная производительность и возможность нейтрализации внешних факторов большими административными единицами, объединяющими эти субъекты.[35]

Мы можем теперь привязать эту основную модель к концепциям самоуправления и совместного ведения. Самоуправление на уровне суб-национальной юрисдикции поможет, если таким образом группы людей в территориальных суб-единицах с более или менее однородными предпочтениями будут обеспечены коллективным товаром, при условии не слишком большой потери эффективности производства из-за уменьшения размера этих суб-единиц. В зависимости от характера товаров их полезность будет так или иначе зависеть от индивидуальных предпочтений, иными словами, качество товара имеет значение. Это особенно верно для тех товаров, которые связаны с культурными ценностями и идентичностью (например, образование). В этих случаях более полное соответствие предпочтениям членов сообщества может компенсировать некоторое снижение эффективности производства. Институты совместного ведения подходят в тех случаях, когда возникают существенные внешние факторы, или когда производство товаров и услуг с ограниченным набором качественных параметров требует организации крупномасштабных производств.

IV. САМОУПРАВЛЕНИЕ И СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ НА ПРАКТИКЕ

После исследования отношения между понятиями совместное ведение и самоуправление, с теоретической точки зрения, мы обращаемся к вопросу о том, как достигаются их различные комбинации относительно определенных аспектов установленной структуры. Поскольку в этой главе невозможно обратиться ко всем областям политики, наш выбор был продиктован критерием практической применимости.

1. Иерархия между субъектом/ами и центром

В этом разделе будет рассмотрена фундаментальная проблема, которая оказывает основное влияние на всю структуру самоуправления и совместного ведения. Проблема может быть сформулирована следующим образом: кто обладает правом заключительного слова или всей властью в государстве? Этот вопрос влияет не только на эффективность всех полномочий и структуру органов, но касается также легитимности федеративного государства как такового.

Федеративные государства очень часто устанавливают структуру учреждений, которые должны гарантировать, что ни субъекты, ни центр не имеют во всех вопросах права последнего слова.[36] Не существует централизованной неограниченной власти; но и центр, и его субъекты имеют право решать вопросы в пределах сферы полномочий, закрепленных за ними в конституции, без вмешательства других. И центр, и его субъекты имеют свою собственную легитимность и собственные полномочия.[37] В тех вопросах, которые касаются как государства в целом, так и субъектов, институты совместного ведения должны гарантировать, что будут приняты во внимание различные интересы, и что ни один из субъектов не будет обладать постоянным превосходством.[38] Федеративные страны не полагаются на иерархию между различными субъектами, но обеспечивают ограниченную власть всех уровней правительства.[39]

В децентрализованном государстве суверенитет остается централизованным, и центр имеет право последнего слова.[40] Превосходной иллюстрацией может служить делегирование власти в Шотландии. Например, в «Парламенте Шотландии», документе, который установил принципы делегирования полномочий, подчеркивается суверенитет Вестминстерского Парламента: «Парламент Великобритании является и останется суверенным во всех вопросах: но как часть решения Правительства модернизировать Британскую конституцию, Вестминстер будет осуществлять этот суверенитет, передавая законодательные полномочия Шотландскому Парламенту, без какого-либо уменьшения своих собственных полномочий. Правительство признает, что никакой Парламент Великобритании не имеет права связывать этим принципом своих преемников. Правительство, однако, полагает, что общественная поддержка Шотландского Парламента, раз образовавшись, удостоверится, что его будущее в конституции Великобритании будет обеспечено». Парламент в Вестминстере может даже принимать законы по делегированным вопросам, но, как правило, не будет делать этого без согласия Шотландского представителя исполнительной власти и Парламента (соглашение Сьюэлла).[41] Для сравнения, механизмы обеспечения уважения данного договора со стороны Шотландии многочисленны. Даже при том, что Шотландии было предоставлены широкие права на самоуправление, они являются просто делегированными и могут быть снова отозваны. Шотландия никогда не может быть полностью уверена, вмешается ли Вестминстер или нет.

В конфедерациях[42] государства их составляющие сохраняют за собой право последнего слова. Конфедерация основана на легитимности своих членов и не имеет или имеет только ограниченно демократическую легитимность в качестве центра. Делегирование новых компетенций обычно может происходить только при единодушии государств - членов, так как это требует пересмотра учредительного документа.[43] Правило консенсуса вызывает у конфедерации трудности в приспособлении к изменяющимся условиям. Ограниченные компетенции и слабые органы не могли бы работать с необходимой эффективностью. Общие учреждения, которые представляют только государства-члены, а не все население территории, не обязательно обеспечивают перекрывающую и объединяющую легитимность, напротив, легко ведут к поляризации и этнизации политики.[44]

2. Институты государственной власти

Понятия самоуправления и совместного ведения подразумевают многоуровневую структуру государства, что в свою очередь требует узаконить формальные институты государственной власти на всех уровнях правительства. Сначала мы рассмотрим институты субъектов. Затем будут рассмотрены институты на уровне центра, которые обеспечивают совместное ведение.

Право на самоорганизацию - возможно наиболее эффективный инструмент для утверждения идентичности.[45] В общем, только члены федерации или конфедерации имеют право на свободную и одностороннюю самоорганизацию, а также право принимать и позже исправлять свою собственную конституцию (так называемая конституционная автономия).[46] Как правило, они связаны некоторыми принципами, установленными в федеральной конституции или конфедеративном соглашении с тем, чтобы гарантировать совместимость с верховенствующим законом и минимальным стандартом конституционализма.[47] Право на конституционную автономию обычно охватывает организацию законодательной и исполнительной власти, а также в большинстве случаев и суд.[48] Субъекты в децентрализованных системах будут иметь некоторую степень самоуправления, но они не имеют права на независимую самоорганизацию даже при том, что они могут иметь законодательный орган и какую-либо исполнительную власть. Их организация решена на центральном уровне.

Возьмем, например Шотландский Акт 1998, который узаконил передачу полномочий, организовав Шотландский Парламент. Шотландский Акт был утвержден Королевой и Вестминстерским Парламентом. Люди в Шотландии могли выразить свое согласие на принцип передачи путем референдума, до того как был опубликован проект Шотландского Акта.[49]

Субъекты с правом на самоуправление будут нуждаться в законодательном органе для того, чтобы быть способными удержать свои компетенции.[50] Объем и предмет компетенций будут более детально рассмотрены в разделе [IV.4]. Самоуправление включает в себя также некоторые исполнительные и административные задачи. В федерациях и конфедерациях выбор исполнителя или назначение административного штата обычно делается без вмешательства центрального правительства. В децентрализованных системах, также как в федерациях с территориально разделенными субъектами, центральное правительство часто оказывает влияние на выбор.[51] Большинство субъектов в федерациях и конфедерациях[52] имеет свой собственный суд, который принимает решения, основываясь только на законах субъекта,[53] или также применяет законы, действующие в центре.[54] В децентрализованных странах система судопроизводства обычно централизована. Однако при организации системы судопроизводства может быть принято во внимание территориальное разделение.[55] В заключении, мы можем сказать, что поскольку имеется самоуправление, то организация законодательного, исполнительного и судебного органов может быть столь же разнообразна, как будто речь идет о различных государствах.[56]

Совместные институты государственной власти являются предпосылкой для совместного ведения. Совместные институты обязательно создаются на более высоком уровне, посредством конституции или конфедеративного договора.[57] Задачей совместных институтов является мирное урегулирование конфликта. Они имеют двойную функцию: гарантии защиты отдельных субъектов и поддержку общей идентичности. Они должны согласовывать интересы субъектов и центра и поддерживать равновесие между различными субъектами. Равноправное представительство субъектов в этих институтах может гарантировать равновесие между ними,[58] и, так как и меньшинство и большинство одинаково участвуют в политическом процессе, это помогает избежать построения политики в терминах меньшинства- большинства.[59] Однако, кроме того, институты должны установить объединяющую их легитимность. Этого они могут достичь только тогда, когда учреждения представляют также все население.[60]

В федеративных государствах парламенты составлены таким образом, чтобы уважать двойное представительство.[61] Обычно они разделены на две палаты с равными полномочиями. Одна палата представляет субъекты и обеспечивает равное представительство этих субъектов,[62] другая палата представляет народ территории в целом.[63] Разделение парламента на две палаты, или особое представительство составляющих групп, как оказалось, не предоставляет достаточной защиты интересов субъектов вообще и особенно против ползучей централизации компетенций. Статус единиц в децентрализованных государствах и федерациях с территориально разделенными субъектами еще более уязвим, чем в федерациях или конфедерациях.[64] Для охраны интересов субъектов могут быть приняты дополнительные процедуры по обеспечению безопасности или предупреждающие процедуры. Например, это могут быть протесты субъектов, объявляющие решение центральной власти разрушительным для отношений между общинами, или особые условия принятия решений, например поправок к Конституции квалифицированным большинством в регионах с повышенной напряженностью. Бельгийская Конституция предусматривает предупреждающую процедуру для того, чтобы охранять интересы различных языковых общин. В парламенте три четверти членов одной языковой группы могут принять решение, которое объявляет условия законопроекта или действия как разрушительные для отношений между общинами. Это решение должно быть представлено после появления законопроекта, но до окончательного голосования на открытой сессии. В таком случае парламентские процедуры приостанавливаются, и законопроект отправляется в Совет министров. Совет дает свои обоснованные рекомендации и просит заинтересованную Палату выразить свое мнение по рекомендациям или по законопроекту или действию, которое при необходимости было пересмотрено. Эта процедура может быть проведена только однажды в отношении одного и того же действия или законопроекта.[65]

Большинство стран предусматривает совместное ведение в пределах парламента. Однако существуют также возможности предусмотреть разделение власти для исполнительной власти.[66] В Швейцарии федеральный совет, составленный из семи членов, является в то же самое время «главой государства» и правительством, которое управляет министерствами. Эти семь членов должны быть от различных регионов Швейцарии, чтобы гарантировать то, что будут приняты во внимание разнообразные интересы. Подобные требования могут также быть приняты для судебной власти.[67] Кроме того, могут быть предусмотрены неофициальные или формализованные консультации субъектов, касающиеся их интересов.[68] Однако консультация сама по себе не достаточна для того, чтобы считаться совместным ведением.

3. Ресурсы и контроль над ресурсами

Любое распределение компетенций между и среди различных субъектов многоуровневого государства остается бессмысленным, пока они не согласованы с налоговыми полномочиями или контролем над другими ресурсами. Субъект обладает самоуправлением только в том случае, если определенные полномочия поддерживаются правом налогообложения, достаточной налоговой базой или структурой разделения налогов, которые не могут быть изменены без его согласия; все другие меры подпадают, главным образом, под категорию совместного ведения. С точки зрения единицы, подчиняющейся центру, самая слабая форма финансового совместного ведения имеет место в том случае, когда ресурсы сконцентрированы на центральном уровне, и власть является разделяемой только постольку, поскольку субъекты участвуют в центральном процессе принятия решения (это обязательно ограничивается федеральными системами правительства). При более существенных формах совместного ведения правительство более высокого уровня оставляет какие-то функции более низким уровням правительства и обеспечивает их фондами для выполнения задачи таким способом, чтобы субъекты могли фактически выполнять свою часть должным способом. Какой бы ни была выбранная договоренность, она должна соответствовать критерию «финансовой эквивалентности (равнозначности)»,[69] согласно которому эффективных результатов можно ожидать только тогда, когда набор людей, подпадающих под действие, а именно тех, кто принимает решение и плательщиков, конгруэнтен. В некоторых случаях может, однако оказаться необходимым отклониться от принципа эквивалентности. Именно это происходит, когда уровень децентрализации, определенной как описано выше, не соответствует соразмерной финансовой способности на субнациональном уровне.

Теперь мы обратимся к более детальному анализу практических финансовых структур, которые составлены из двух элементов: того, кто устанавливает налоги и того, кто получает их. Ситуация достаточно четкая там, где центральное правительство и правительства субъектов устанавливают налоги и оставляют их для того, чтобы оплачивать свои программы, игнорируя потребность в горизонтальном или вертикальном финансовом уравнивании исходя из причин распределения. Вообще, однако, это не является вариантом, потому что центральное правительство хочет гарантировать минимальный стандарт основных услуг по всей стране; в таких случаях центральное правительство должно обеспечить дополнительными фондами и более бедные субъекты. Потенциально более проблематичными являются финансовые структуры, в которых либо весь доход сначала концентрируется в центре и затем частично распределяется по субъектам, либо субъекты наделяются правом налогообложения, отдавая часть доходов центральному правительству. В обоих случаях разделение может быть проведено или согласно некоторому уже установленному правилу или, периодическим достижением договоренности о соответствующем разделении.[70] Система разделенного дохода должна быть выбрана только тогда, когда имеется взаимное доверие между сторонами соглашения и финансовыми органами. При полной финансовой автономии она не является необходимой. В этом случае федеративная единица и регионы могут свободно устанавливать свои доходы и расходы, что включает также право делать долги. Финансовые системы федеративных государств подобно США и Швейцарии демонстрируют такие случаи самоуправления даже на суб-национальном уровне.

Конституция устанавливает, каким уровнем правительства какие налоги могут быть введены. Обычно часть федерального дохода перераспределяется обратно федеративным единицам через механизмы уравнивания и предоставления субсидий. В более централизованных финансовых системах основное право налогообложения сосредоточено в центре, но доходы перераспределяются федеративным единицам, согласно заранее установленным формулам. Бюджетная автономия является ограниченной, так как возможные долги федеративной единицы нельзя компенсировать увеличениями налогов. Однако, они сохраняют свободу установки своих собственных приоритетов по использованию средств, полученных от центрального правительства.

Особый случай представляют собой финансовые отношения между Испанским центральным государством и автономными областями. Последние обладают правом налогообложения, однако главная часть их дохода перераспределяется центральным правительством на основе его собственного налогового законодательства. Перераспределение обговаривается каждый год между регионами и центральным правительством на основе договоров. Так как налоговая ответственность центрального государства довольно высока, автономные области едва ли когда-либо использовали или были способны использовать свое полное право на налогообложение, которое предоставляется им Конституцией и уставами автономий. Подобная договоренность была выбрана для Аландских островов. Их статус автономии обеспечивает собственную бюджетную компетенцию регионального парламента. Доход области состоит, с одной стороны, из налогов, устанавливаемых самим регионом, и, с другой стороны, из денег, перераспределенных государством. Это количество денег рассчитывается на основе соответствующей формулы. Количество может быть изменено, если этого требуют особые обстоятельства. Кроме того, область может делать долги путем выпуска облигаций. Но если область, подобно острову Гренландия, зависит в большой степени от того, что ей дает центральное правительство, автономия, связанная с правом налогообложения, является довольно иллюзорной.

4. Компетенции

Следующее обсуждение экономических компетенций не претендует на то, что оно является исчерпывающим. Мы надеемся, однако, что оно раскроет некоторое обобщающее понимание балансирования совместного ведения и самоуправления. Для того, чтобы не загромождать текст, ссылки на реально существующие явления - связь, транспорт, энергия и экология были вынесены в приложение.

a. Культура, главным образом, язык и религия

В поликультурном государстве вопрос культуры является ключевым. Культурное разнообразие может привести к его раздроблению, фрагментации, что поставит под вопрос единство государства. Таким образом, культура вообще – вероятно, наиболее очевидная область для самоуправления как инструмента обеспечения мира. В последующем язык и религия будут использоваться как примеры. Тот же самый или подобные механизмы могут также относиться к другому культурному разнообразию.

Международные или региональные кодификации прав человека устанавливают минимальные стандарты относительно языка.[71] Однако, эти минимальные требования не касаются всех важных проблемы, таких, например, как образование и право общаться с властями на своем родном языке.

Согласно принципу самоуправления, субъекту можно предоставлять право определять свой официальный язык исходя из большинства, проживающего на его территории.[72] Это решение порождает две проблемы. С одной стороны, должно быть решено, какой статус должен иметь язык меньшинств по отношению к центру, с другой, должны быть решены права языка меньшинств в пределах меньшинства.

Имеются в основном два способа решения многоязычия (мульти-лингвизма). Можно продвигать мульти-лингвизм с точки зрения того, что меньшинства должны также изучать язык большинства.[73] Второе решение более тяготеет к единоязычию в том смысле, что жители области меньшинства говорят только на своем языке даже тогда, когда они имеют доступ к национальным властям. Как последствие, граждане, которые хотят жить в этой определенной области, но не являются ее уроженцами, должны использовать региональный язык за исключением тех случаев, когда они связываются с национальными властями.[74] Проблема становится более сложной, когда имеется меньшинство в пределах области или субъекта, чей язык отличается от того, на котором говорит большинство, и которое территориально проживает компактно. В этом случае это меньшинство должно также иметь право на автономию в рамках этого субъекта.[75] Когда центр допускает одновременное существование, как языка меньшинства, так и официального языка, или когда субъект государства рассматривает язык меньшинства в пределах своей территории как официальный язык, это, подобно совместному ведению,[76] способствует увеличению легитимности государства.

Случай религиозного разнообразия отличается от случая лингвистического в нескольких отношениях. В то время как государство не может обойтись, по крайней мере, без одного официального языка, государство может обойтись без официальной религии.[77] В то время как содействие многоязычию индивидуумов может быть решением языкового конфликта, содействие мульти-религиозности индивидуумов не является и не будет решением религиозной напряженности, по крайней мере, в ближайшем будущем.[78]

Не рассматривая все возможные случаи отношений между государством и религией, мы затронем только два решения, которые отличаются от возможных решений в контексте лингвистического разнообразия. Государство и субъекты могут воздержаться от установления любой религии,[79] или государство может полностью оставить вопрос о взаимоотношении между религией и субъектом на усмотрение последнего.[80] В то время как первый подход не основан на совместном ведении и самоуправлении и не обязательно может предлагать удовлетворяющие решения для самосознательных групп,[81] второй обещает религиозное самоопределение и избегает в то же самое время влияния религиозных напряженных отношений на единство и законность государства.[82] Хотя центр в этом случае соблюдает религиозный нейтралитет, он должен гарантировать свободу вероисповедания и равноправие религий.

Вышеупомянутые возможности не обязательно должны быть ограничены субъектами как территориальными образованиями, но также могут полагаться на особенности конкретного федеративного или децентрализованного государства. В этом случае самоуправление языковыми или религиозными вопросами предоставляется непосредственно заинтересованным группам.[83] Этот подход имеет то преимущество, что может быть также учтено разнообразие, которое не основано на территориальном принципе.

b. Полиция

Проблема полиции - это деликатный вопрос особенно в мультикультурных и мульти-этнических странах. Легитимность государства и его субъектов частично зависит от того, кто имеет право использовать общественную силу. Меньшинства в государстве будут очень неохотно принимать полицию, которая главным образом управляется большинством, особенно, если действие большинства в прошлом имело репрессивный характер. В тех случаях, когда существует ограниченное доверие между большинством и меньшинством, особенно важно, чтобы автономные области могли иметь свою собственную полицию с главной задачей поддержать общественный порядок. Это не исключает того, что центральное правительство также имеет полицию с собственными функциями, например, для решения над-региональных вопросов. В большинстве федеративных государств полиция является вопросом федеративных единиц.[84] Федеральное правительство имеет также полицейские функции, которые связаны в основном с внутренней безопасностью или организованной преступностью.[85]

c. Внешняя политика

Внешняя политика исторически и теоретически близко связана с осуществлением суверенитета в качестве основания международного публичного права. Компетенции субъектов очень ограничены.[86] Даже в федеративных государствах, в которых суверенитет в основном разделен между федеральным уровнем и федеративными единицами, внешняя политика преимущественно является компетенцией федерального правительства. Некоторые федеративные государства, а также и некоторые региональные государства, предоставили федеративным единицам некоторые компетенции в международных отношениях, главным образом касающиеся международного сотрудничества.[87]

С глобализацией и европейской интеграцией, компетенции в международных делах получают все большую важность. По сути, исключительное право центра осуществлять международные договоры может в действительности ограничивать компетенции субъектов.[88]

Бельгия - одна из первых стран, где законодательно закрепили эффективное участие федеративных единиц в международных делах. Недавно Бельгия представила новую концепцию распределения полномочий в международных отношениях. Федеративные единицы, регионы и общины, получили далеко идущую договорную правоспособность. Оба типа юридических лиц имеют фактически право вступать в «международное сотрудничество», включая право заключать соглашения в пределах их собственной компетенции. Центральное правительство все еще сохраняет общую ответственность согласно общественному международному праву и определяет внешнюю политику страны. Новшество Бельгийского примера заключается в том, что федеративные единицы не нуждаются в последующем одобрении федерального правительства, как в других федеративных странах, относительно соглашений, которые они уже заключили самостоятельно. Однако, был установлен превентивный механизм: федеративные единицы должны сообщить центральному правительству о своих намерениях заключить соглашение. Центральное правительство должно сообщить, имеет ли оно возражения в течение 30 дней. В случае имеющихся возражений переговоры должны быть приостановлены, и федеральное правительство представляет свои возражения на Межминистерскую Конференцию по иностранным делам, которая состоит из всех заинтересованных министров федерального правительства и федеративных единиц. Конференция должна принять решение путем согласительных процедур в течение 30 дней. Если согласие не может быть достигнуто, то федеральное правительство (формально король) может подтвердить приостановку переговоров. Однако, оно может делать это только тогда, когда соглашение несовместимо с международными или наднациональными обязательствами Бельгии, или в том случае, когда Бельгия не имеет никаких дипломатических отношений с другим государством, с которым заключается контракт, или отношения с этим государством являются напряженными.

d. Таможня

Таможня - важный источник финансового дохода, и она обеспечивает возможность управления потоком, как товаров, так и людей через границу. Кроме того, граница важна как знак государственности и территориального контроля.[89] Вообще мы наблюдаем тенденцию к созданию таможенного союза,[90] который подразумевает общий тариф при пересечении границы и вместе с этим свободный поток товаров и услуг. Однако остается открытым вопрос, как должна управляться таможенная служба и как должны распределяться ее доходы. Как централизация, так и децентрализация возможны относительно этих параметров. Почти повсеместно администрация и контроль над доходами от таможни являются централизованными (например, в Швейцарии, Испании и Финляндии, Аландских островах).

Проверка образца большинства стран подтверждает, что таможенное обслуживание и сбор таможенных пошлин имеют тенденцию быть централизованными. Гонконг (Китай)[91], вероятно, является исключением по вполне понятным историческим и идеологическим обстоятельствам, и его модель невозможно воспроизвести в другом месте. Некоторый интерес представляет решение, выбранное Швейцарией в ее первой федеральной Конституции (1848-1874). Оно предоставляло право кантонам иметь часть таможенных доходов, для того чтобы компенсировать таким образом потерю управления.[92] Но любое соглашение разделения полномочий, как мы указали прежде, требует, чтобы субъекты, не собирающие пошлины, либо доверяли таможенной администрации или обладали правом надзора. Если дело обстоит не так, то было бы лучше централизовать таможню и, в конечном счете, ассигновать доходы для расходов бесспорно в общих интересах.

e. Валютная политика

Денежно-кредитный союз подобно таможенному союзу, хотя и в меньшей степени, считается необходимым признаком объединенной экономической области,[93] хотя мы должны иметь в виду, что Швейцария установила денежно-кредитный союз только после 1874. От 1848 до 1874 это было федеративное государство без собственной валюты. Швейцарской валютой был французский «франк». В контексте самоуправления и совместного ведения, возникает вопрос, как денежно-кредитный союз может быть совмещен с институтами и духом политической децентрализации.

Из всех возможных пунктов конфликта мы рассмотрим наиболее подходящий: общая валюта, выпущенная центральным банком, будет вероятно наделяться силой законного платежного средства, то есть она представляет собой общее обязательство быть принятой к оплате. С одной стороны, это обязательство считается необходимым условием эффективной валютной политики, но, с другой стороны, оно также может создавать стимулы, разрушительные для долгосрочной стабильности децентрализованной государственной структуры. Это происходит, когда любое важное экономическое действующее лицо, например центральное правительство, получает влияние на валютную политику. Столкнувшись с существенными номинально обозначенными требованиями в своих финансовых отношениях с субъектами, центральное правительство могло бы иметь соблазн управлять стоимостью валюты и проводить соответствующие платежи с целью краткосрочной политической выгоды как инструмент контроля над субъектами. Очевидно, что такое поведение противоречит, если не букве, то духу любого соглашения децентрализации.

Чтобы не использовать преимущество общей валюты во зло, денежно-кредитные полномочия должны, поэтому быть изолированы от субъективистского политического вмешательства. Это соответствовало бы более общей тенденции в валютной политике согласно долгосрочным правилам и лучшим принятым методам. Мы даже подозреваем, что страны с сильно децентрализованной, например, федералистской политической системой, стремятся иметь более независимые центральные банки при прочих равных условиях.[94] Иметь общую валюту не подразумевает, однако, что действия банка должны быть сильно централизованы и не принимать во внимание региональные интересы. Устройства, подобные структуре немецкого Бундесбанка[95] или Федеральной резервной системе США,[96] являются возможными до тех пор, пока целостность независимой валютной политики защищена. Центральный банк, действующий через свои региональные филиалы, не только будет получать доступ к ценной информации, но также и давать субнациональным правительствам возможность выразить свое беспокойство.

f. Коммерческие банки и контроль над ними

Разумность банковской системы зависит от надлежащего контроля над действиями коммерческих банков. Поэтому мы должны обратиться к вопросу о наблюдении за банками. Центральной регулирующей властью является право, но в некоторых странах банковские учреждения, поддерживаемые правительством, не подчиняются надзору регулирующего органа. Если банк ведет торговлю с правительством, можно ожидать, что общественный интерес станет жертвой частных интересов менеджеров и политических деятелей. Эта опасность усиливается децентрализованной структурой, когда центральное правительство поддерживает местные банки, не ограничиваемые в своем бизнесе местным органом власти. Очевидным средством избежать этой опасности является подвергнуть все банки банковскому наблюдению.

В большинстве стран наблюдения банковского дела - это ответственность специального отдела в Центральном Банке. В других странах это поручено агентству, более или менее независимому от правительства. Выбор организационного урегулирования должен еще раз учесть сильное предпочтение, отдаваемое правительством, особенно во времена экономического кризиса, более краткосрочным выгодам, чем политике, благоприятной при долгосрочной финансовой стабильности. Подобный конфликт интересов может возникнуть перед центральным банком, действующим как регулирующая власть. Ответственность, накладывающаяся на центральный банк в качестве кредитора последней инстанции, будет намного усложнять принятие решения о закрытии больного коммерческого. Следовательно, орган, отвечающий за банковское наблюдение, должен быть независим от правительства и, по крайней мере, не подчиняться директивам центрального банка. Возможно, трудно создать такое независимое агентство из-за нехватки подходящего персонала. Но эту нехватку можно, в конечном счете, преодолеть путем заимствования немецкого опыта: регулирующая власть (Общественный наблюдательный орган за распределением кредитов) учреждена независимо от центрального банка (Бундесбанк), но ее преимущество заключается в том, что она использует децентрализованную инфраструктуру центральных банков в своей ежедневной работе.

Как в центральном банковском деле, так и банковском наблюдении мы можем заключить, что лучшее решение, удовлетворяющее интересы каждого заинтересованного, состоит в том, чтобы создать независимые и профессиональные агентства, соответствующие самым высоким международным стандартам. Эти стандарты представлены в соответствии с рекомендациями многочисленных международных организаций, например, Банка международного развития или Организации экономического сотрудничества и развития, которые также поддерживают их выполнение.

g. Связь, транспорт, энергетика и экология

Мы объединили обсуждение проблем связи, транспорта, энергетики и экологии, потому что они проявляются как проблемы в контексте децентрализованного государства. Таблица,[97] приведенная в Приложении дает образец возможных решений, которые в основном подтверждают заключение, полученное из нашего анализа. Что касается проблемы отрицательных внешних факторов, в основном они - решаемы. Либо затронутые регионы принимают решение, приемлемое для всех них, или же конфликт решается на более высоком уровне. Если мы обратимся к нашей таблице, мы увидим, что центральное правительство имеет прерогативы во всех вопросах внешней политики, более того, оно имеет полномочия по всем аспектам, которые непосредственно затрагивают больше, чем одну автономную область или страну в целом. Это ограничивает масштаб автономных решений. Однако автономная область может сохранить право на консультацию и, в конечном счете, другие гарантии с тем, чтобы предотвратить решения центрального правительства, наносящие вред ее особым интересам.[98] Распределение компетенций в каждом конкретном случае зависит от множества факторов: политического, экономического, географического, и поэтому это потребовало бы более полного анализа.

Главным образом в транспорте и связи, но также и в секторе энергетики ценность отдельной установки зависит в большой степени от того, что она является частью большой сложной сети подобных сооружений.[99] Это требует согласования всех вертикальных и горизонтальных связей. Например, дорога, соединяющая две деревни, может использоваться только, чтобы добраться от одной деревни до другой, но если эта дорога связана с транспортной сетью, сельские жители могут добраться гораздо дальше и другие люди, также, могут использовать улицу между деревнями. Поэтому это выгодно для каждого, если расположение, строительство и эксплуатация сети скоординированы. Такое согласование может быть достигнуто через переговоры. В то время как кооперативное решение привлекательно из-за его характера вовлекающего всех в участие, оно также склонно к противоречиям и тупикам. Если переговоры настолько дорогостоящие, что согласование становится невозможным, то может быть, более эффективно обеспечить согласование через политический процесс на центральном уровне. В этом случае центральное правительство отвечает за те части сети, которые несут непосредственную межрегиональную нагрузку, или за те, что являются частью основной сети. Центральное правительство, например, строит и обслуживает сеть главных дорог. Благодаря этому соединить их дороги с общей сетью движений становится интересом автономных областей. То же самое рассуждение применяется в различной степени и к другим сферам.

V. ВЫВОДЫ

События последних десяти лет выдвинули на первый план основную структурную проблему мультикультурных сообществ: как можно сохранить идентичность различных групп, не ставя под угрозу единство общего для них государства. В этой работе мы рассмотрели этот вопрос через призму самоуправления и совместного ведения, соединив теоретические концепции и практические примеры из этих областей политики, взятые из реальной жизни. К какому же, как всегда неполному и предварительному заключению мы пришли? Очевидно, что один принцип не подходит всем; существующие примеры функционирующих структур, согласующих самоуправление и совместное ведение, не указывают на существование какой-либо общей модели, они скорее отражают определенный набор исторических, социальных, политических, и экономических основных принципов. Это не означает, однако, что ничего нельзя сказать относительно правильности и неправильности институционального устройства во фрагментированном обществе, это только напоминает нам о потребности принимать во внимание специфику каждого отдельного случая. С этой целью мы постарались обеспечить читателя набором правильных вопросов, которые нужно задать, и, в некоторой степени, ответами на эти вопросы. И ответы, и вопросы выбраны с позиции следующих целей: идентичность, легитимность, эффективность и правосудие. Могут быть различные подходящие решения, для того чтобы их понимать, и мы дали некоторые предписания и примеры того, как делать или не делать в каждом конкретном случае. Вопрос, который читатель должен решить для своего определенного случая, возникает из того факта, что эти цели будут только иногда поддерживать друг друга или будут безразличными по отношению друг другу, но чаще всего они находятся в конфликте. Однако их следует реализовывать одновременно. Это противоречие требует структуры, подходящей для каждого конкретного случая, основанной на принципе интеграции, а также такой гибкости институциональных рамок в течение времени, чтобы динамику фрагментированного общества можно было приспособить в рамках демократического устройства.

Приложение