• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
номер 3(19), лето, 2006
19 номер журнала «Казанский федералист»
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Журнал «Казанский федералист» / 2006 / номер 3(19), лето, 2006 / Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией на домашнюю страницу
Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией
 
 
 

Авторы:
  • Ольга Кузнецова
Казалось бы, межбюджетные отношения в России уже давно находятся в центре внимания органов власти и экспертного сообщества, идет постоянный процесс их реформирования (идеология которого прописывается в постановлениях Правительства РФ), и поэтому с ними не должно возникать каких-то серьезных проблем. Однако это не так, и в последнее время с межбюджетными отношениями сложилась парадоксальная ситуация.

Ольга Кузнецова*

Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией[1]

 

Казалось бы, межбюджетные отношения в России уже давно находятся в центре внимания органов власти и экспертного сообщества, идет постоянный процесс их реформирования (идеология которого прописывается в постановлениях Правительства РФ), и поэтому с ними не должно возникать каких-то серьезных проблем. Однако это не так, и в последнее время с межбюджетными отношениями сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, успехи у проводимых реформ, безусловно, есть, и их немало. Среди них и закрепление в Бюджетном кодексе пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней (прежде эти пропорции пересматривались при ежегодных утверждениях законов о федеральном бюджете), и использование формализованных методик распределения значительной части финансовой помощи (исключающих торг между центром и регионами за финансовые ресурсы). С другой стороны, система предоставления финансовой помощи региональным бюджетам сохраняет в себе такие недостатки, которые ставят под сомнение успешность проводимых реформ. Это все еще сохраняющаяся и даже возрастающая роль плохо формализованных видов финансовой помощи, недостаточные стимулы для региональных властей проводить эффективную социально-экономическую политику и, напротив, определенная заинтересованность регионов в дотационности и иждивенчестве. Таким образом, поле для реформирования межбюджетных отношений еще сохраняется, и обратиться к зарубежном опыту, при этом более взвешенно, вовсе не лишне.

 

Почему интересен именно германский опыт?

Германский опыт для реформирования российской системы межбюджетных отношений особенно интересен, поскольку Россию и Германию объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного федерализма как таковой. Базовыми моделями бюджетного федерализма являются германская или кооперативная и американская или децентрализованная. Для американской модели бюджетного федерализма свойственны очень высокая степень самостоятельности властей штатов (субъектов федерации) за региональные финансы. В США все налоги делятся по принципу «один налог – один бюджет» (т.е. нет налогов, которые в определенных пропорциях делятся между бюджетами разных уровней), у штатов значительные полномочия в налоговой сфере (в т.ч. в части установления региональных налогов), собственные налоговые службы, которые эти налоги собирают. Но и ответственность властей штатов за состояние бюджетной сферы также велика. Финансовой помощи из федерального бюджета региональным (бюджетам штатов) практически нет, федеральные власти не занимаются выравниванием бюджетной обеспеченности штатов, а если и оказывают территориям помощь, то, скорее, в рамках социальных программ.

Для германской модели бюджетного федерализма, напротив, свойственны относительно скромные полномочия земель (субъектов федерации) в налоговой сфере, наличие совместных налогов (налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней) и значительные масштабы перераспределения бюджетных денег между субъектами федерации, сильно нивелирующие различия между землями в уровне их бюджетной обеспеченности.

Совершенно естественно, что в России в начале 90-х гг. пошли по пути построения именно кооперативной модели федерализма. Сказались и традиции (было бы странно, если бы после централизованной экономики стали бы строить сразу децентрализованную модель федерализма), и наличие огромных различий в уровне социально-экономического развития регионов (не позволяющих игнорировать перераспределение бюджетных доходов). Однако при общности в России и Германии многих черт межбюджетных отношений, свойственных кооперативной модели (в т.ч. налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней), в России, тем не менее, далеко не все взяли на вооружение из германского опыта. В каких-то случаях это было оправдано российской спецификой, в каких-то не поддавалось объяснениям и привело к возникновению целого ряда проблем.

Более того, у России есть уже пример неудачного копирования опыта Германии. Речь идет о распределении налогов между бюджетами разных уровней. В начале 90-х в России, как и в Германии, появились налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Многие помнят постоянные упреки региональных властей в адрес федеральных в ежегодном пересмотре пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней и, как следствие, невозможности нормального бюджетного планирования на региональном уровне. Причиной этого были российские модификации германской модели налоговой системы. В Германии совместных налогов всего три, в России – подавляющее большинство, в Германии пропорции разделения двух из трех налогов закреплены в основном законе (конституции) страны, и лишь по одному налогу возможны изменения, в России пропорции разделения налогов менялись ежегодно. Справедливости ради надо отметить, что в итоге в России приблизились к подлинно германской модели разделения налогов – летом 2004 г. в Бюджетном кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях. Таким образом, на исправление ошибки ушло больше десяти лет.

Приведенный пример является вполне наглядной иллюстрацией того, что в целом ряде случае справедливо говорить не о неприменимости в России зарубежного опыта, а о том, что этот зарубежный опыт плохо изучается и/или трансформируется до неузнаваемости. К сожалению, аналогичная ситуация возникает в настоящее время при обсуждении отрицательных трансфертов, о чем подробнее будет сказано ниже.

Далее мы рассмотрим несколько самых актуальных, на наш взгляд, проблем российских межбюджетных отношений, проводя при этом параллели с германским опытом.

 

Межбюджетные отношения и федеральная региональная политика

Первый сюжет, который необходимо затронуть – это соотношение межбюджетных отношений и федеральной региональной политики. Вопрос этот отнюдь не праздный, поскольку в последнее время межбюджетным отношениям стали приписывать отнюдь не свойственные им функции, в результате чего делаются не вполне корректные выводы касательно целесообразности федеральной региональной политики.

Один из таких выводов – о неэффективности проводившейся федеральными властями политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Тезис такой звучит довольно часто, сошлемся лишь на один документ – разработанную к лету 2005 г. Министерством регионального развития РФ Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации (в итоге сама Стратегия на федеральном уровне так и не была одобрена, однако позиция Минрегиона сама по себе заслуживает внимания).

В указанном документе Минрегиона России говорится о том, что «федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов» и что «достигнут предел эффективности политики выравнивания». Однако сколько-нибудь значимой политики выравнивания социально-экономического развития регионов в последние годы не проводилось!

В рамках межбюджетных отношений было выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, что отнюдь не то же самое, что выравнивание социально-экономического развития. Выравнивание бюджетной обеспеченности предполагает достижение определенного уровня доходов региональных бюджетов, позволяющего финансировать необходимые текущие расходы (выплачивать заработную плату «бюджетникам», содержать социальную инфраструктуру и т.д.). Выравнивание бюджетной обеспеченности оказывает на экономическое развитие регионов лишь косвенное воздействие – за счет финансовой помощи регионы и/или муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, для предоставления большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности территорий.

Стимулирование же экономического роста в проблемных регионах предполагает вложение федеральных инвестиций в производственную инфраструктуру (инфраструктуру, необходимую производителям товаров и услуг), предоставление инвесторам налоговых льгот, инвестиционных субсидий, льготных кредитов. Ничего этого в России практически не было (даже федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов были направлены на решение преимущественно социальных проблем).

Во многих странах, и Германия один из нагляднейших примеров этого, проводится довольно четкая граница между межбюджетными отношениями и региональной политикой. Каждая из этих составляющих федеральной социально-экономической политики имеет свои цели и задачи, свои инструменты, за реализацию этих составляющих отвечают разные ведомства.

Из сказанного следует два очевидных вывода. Во-первых, нельзя оценивать эффективность межбюджетных отношений по сокращению различий в уровне экономического развития регионов. Межбюджетные отношения обеспечить экономический рост в проблемных регионах не могут, это не их задача. Во-вторых, учитывая огромные межрегиональные различия в уровне социально-экономического развития российских регионов, крайне важно создать в России эффективную систему именно федеральной региональной политики

 

Проблемы зачисления налогов в бюджеты разных уровней

В России имеет место целый ряд проблем, связанных с зачислением налогов в бюджеты разных уровней и, соответственно, с работой Федеральной налоговой службы. Это и уплата налога на прибыль по месту фактической деятельности компаний, и отсутствие статистических данных по налоговым поступлениям в разрезе всех муниципальных образований (в настоящее время ФНС оказалась не в состоянии обеспечить потребности муниципалитетов в налоговой статистике). Здесь же подробно остановимся на одной проблеме – зачисление подоходного налога (налога на доходы физических лиц) по месту жительства граждан, а не по месту их работы. Сразу скажем, что в Германии этот принцип соблюдается: налог изначально собирается по месту работы граждан (как и в России), а далее налоговым ведомствам предписывается перераспределять платежи по подоходному налогу в бюджеты тех территорий, которые являются местом жительства граждан.

Мотивация введения зачисления подоходного налога в региональные и местные бюджеты по месту жительства граждан активно поддерживается регионами по вполне очевидным мотивам. Для России очень типичной является ситуация, когда город и его пригороды являются независимыми образованиями, со своими бюджетами. На уровне субъектов Федерации – это Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область. На местном уровне – городские округа и муниципальные районы. Общераспространенной ситуацией являются поездки жителей пригородов в город на работу. При существующей налоговой системе получается, что, например, жители Подмосковья ездят на работу в Москву, подоходный налог платят в бюджет Москвы, а социальные расходы в отношении этих жителей несет, прежде всего, бюджет Московской области. Дети работающих в Москве учатся в большинстве случаев в школах по месту жительства, за медицинской помощью работающие в Москве обращаются также по месту жительства, поддержка жилищно-коммунального хозяйства осуществляется, естественно, за счет средств областного бюджета. За счет московского бюджета осуществляется, пожалуй, только определенная поддержка транспортной инфраструктуры, но транспорт (в отличие от образования, здравоохранения) все же не бесплатен, и расходы на него несопоставимы с социальными расходами.

Однако, несмотря на логичность перераспределения подоходного налога, как и в германской модели, по месту жительства граждан, идея эта с трудом находит поддержку у федеральных властей. Осенью 2005 г. министр финансов России А.Л. Кудрин ясно высказался против перехода на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. А.Л. Кудрин не отрицал, что в ряде стран практика уплаты подоходного налога по месту жительства существует, потому что «большая часть расходов концентрируется там, где человек проживает». Однако в России подобная практика нецелесообразна, поскольку «если перейти на уплату налога по месту жительства, то налоговому инспектору придется идти в каждую квартиру или просить заполнить декларацию, а мы знаем, что у нас не все живут по месту регистрации», «в этой ситуации собрать такой налог будет существенно сложнее, к тому же понадобиться дополнительная численность налоговых инспекторов».

Конечно, распределение подоходного налога по месту жительства налогоплательщиков потребует определенных усилий со стороны подразделений Федеральной налоговой службы. Однако в необходимости идти в каждую квартиру сомнения все же возникают: Пенсионный фонд ведь в состоянии проконтролировать отчисления с заработной платы от каждого работающего, отнюдь не приходя при этом в квартиры и не спрашивая налогоплательщиков об их доходах, напротив, присылая налогоплательщикам информацию о состоянии их пенсионных отчислений. Не совсем понятно, почему в условиях существования ИНН – идентификационных номеров налогоплательщиков – перечислять подоходный налог по месту жительства представляется неразрешимой проблемой (если, правда, система ИНН является реально работающей).

Другое дело, что есть определенная доля истины в том, что в России существует теневой рынок сдачи в аренду жилья, которым пользуются и иногородние. Поскольку рынок преимущественно теневой, то естественно, точных оценок дать невозможно, однако, вполне логично предположить, что масштабы маятниковой миграции все же заметно больше. В конце концов, нет ничего плохого и в том, чтобы больше денег шло в проблемные регионы, откуда люди были вынуждены уехать «на заработки», и где у них зачастую остаются семьи.

Поэтому представляется, что в России все же целесообразно учесть зарубежный опыт и ввести уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан.

 

Оценка расходных потребностей бюджетов разных уровней и территорий

Основой построения всех межбюджетных отношений является проведение количественной оценки расходных потребностей как бюджетов разных уровней в целом (для распределения налогов между ними), так и отдельных регионов и муниципальных образований (для построения системы финансовой помощи нуждающимся). Представляется, что одной из ключевых проблем межбюджетных отношений в России является как раз отсутствие такой оценки.

Решение проблемы количественных оценок расходных потребностей бюджетов разных уровней (по крайней мере частичное решение проблемы) многими виделось и до сих пор видится в минимальных государственных социальных стандартах. Идея их разработки появилась довольно давно – можно назвать хотя бы указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов», в соответствии с которым, российское правительство еще к 1 ноября 1996 г. должно было внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (этот закон не внесен в Государственную Думу до сих пор).

В дальнейшем понятие минимальных государственных социальных стандартов появилось в Бюджетном кодексе, однако из последней его редакции оно практически исчезло. В соответствии с первоначальной редакцией Бюджетного кодекса РФ, минимальные государственные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются федеральным органом исполнительной власти и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг.

Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные: сложность и даже невозможность расчета таких стандартов (особенно для отдельных субъектов Федерации, учитывающих объективно существующие между ними различия); противоречие между идеями нормирования тех или иных расходов и повышением их эффективности (в случае установления количественных параметров тех или иных расходов органы власти разных уровней могут потерять стимулы к сокращению неэффективных расходов); крайне низкий уровень бюджетного финансирования социальных расходов, чрезмерная централизация средств в федеральном бюджете и, как следствие, нежелание признавать эти факты (они могли бы стать очевидными в случае обнародования минимальных государственных социальных стандартов).

В результате в условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год – заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов.

Приводимые представителями регионов цифры о дефиците средств на реализацию необходимых полномочий нередко воспринимаются представителями федеральных властей как не в полной мере обоснованные. Причин неоднозначности аргументов представителей региональных органов власти можно назвать, по крайней мере, две.

Первая – проблемы с формированием бюджетов регионов не находят своего отражения в отчетности по исполнению региональных бюджетов. В последние годы региональные бюджеты сводятся в основном с профицитом, хотя представители регионов и говорят о его искусственности.

Вторая, более содержательная проблема – дискуссионность мнений по поводу эффективности бюджетных расходов. Можно привести довольно много примеров, когда в разного рода федеральных программах предлагаются те или иные реформы, а региональные власти по тем или иным причинам не соглашаются, причем аргументы в пользу своей позиции есть у обеих сторон. Среди примеров – реструктуризация сети малокомплектных сельских школ, реструктуризация сети медицинских учреждений и т.д. и т.п.

Иначе говоря, заявления регионов о нехватке средств на финансирование расходов сталкиваются с предложением со стороны федеральных властей повысить эффективность бюджетных расходов (хотя аналогичные претензии есть и у региональных властей к федеральным).

Очевидно, что для решения проблемы обеспечения расходов региональных и местных бюджетов доходами все же должны быть выработаны какие-то подходы к количественным оценкам расходных обязательств бюджетов разных уровней. При этом необходимо, конечно, принимать во внимание, что существуют совершенно разные типы расходов: подушевые и легко просчитываемые (например, объем денежных выплат отдельным категориям льготников), регламентируемые разного рода стандартами, но без явно выраженных нормативов финансирования (например, школьное образование), совершенно произвольные и зависящие только от региональных властей (например, многие меры по поддержке реального сектора экономики, бюджетное участие в строительстве церквей).

К сожалению, количественные оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней – это тот случай, когда в зарубежном опыта, и в германском в том числе готовых рецептов найти невозможно. Если говорить конкретно о Германии, то там межрегиональные различия в расходных потребностях практически не учитываются: в этой стране нет серьезных контрастов в природно-климатических условиях, плотности населения и т.д.

Более того, по сравнению с Россией, в Германии сложилась совершенно иная политическая культура. Власти регионов без какого-либо принуждения со стороны федеральных властей стараются закладывать в основу своих бюджетов реалистичные расчеты. Если власти германских регионов занизят расходы, то они рискуют попасть в ситуацию принятия в течение года дополнительного бюджета, что обычно приравнивается к политическому поражению. Если же, наоборот, завысят расходы, то у региональных властей будет слишком мало свободы маневра для осуществления в течение бюджетного года своих собственных политических целей. Конечно, подобных традиций в России нет, поэтому необходимость количественных оценок расходных потребностей является гораздо более актуальной задачей.

 

Отрицательные трансферты: перспективы использования в России

Очень важным сюжетом, обсуждаемым в рамках дискуссии о межбюджетных отношениях в России, является сюжет о так называемых отрицательных трансфертах, под которыми имеются в виду перечисления от нижестоящих бюджетов вышестоящим (в отличие от «обычной» финансовой помощи, предполагающей перечисления от вышестоящих к нижестоящим бюджетам). В настоящее время такие отрицательные трансферты уже предусматриваются Бюджетным кодексом для межбюджетных отношений «внутри» субъектов Федерации: предполагается, что из бюджетов наиболее благополучных муниципальных образований (с доходами, превышающими в 1,3 раза средний по муниципалитетам уровень) будут перечисляться субвенции в региональные бюджеты для последующего оказания финансовой помощи проблемным муниципальным образованиям. Вместе с тем обсуждается возможность введения отрицательных трансфертов и для субъектов РФ.

Крайне важно отметить, что, к сожалению, ситуация с введением отрицательных трансфертов в России очень напоминает уже рассмотренный случай неудачного копирования германской налоговой системы. В Германии есть бюджетные потоки, которые в России стали называть отрицательными трансфертами, однако между германской системой межбюджетного перераспределения доходов и озвучиваемыми в России идеями нет практически ничего общего. Рассмотрим этот вопрос подробнее и начнем с проблем, которые имеет система финансовой помощи из федерального бюджета в региональные.

Во-первых, в настоящее время в России не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по регионам финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению с регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. Иначе говоря, нет никаких гарантий того, что «богатый» регион не окажется «бедным» и, наоборот, «бедный» – «богатым». На практике очень часто именно так и происходит. Подобный результат предоставления финансовой помощи означает то же самое, как если бы система подоходного налогообложения и социальной поддержки населения была бы такова, что безработный имел бы больший доход, чем относительно высокооплачиваемый работающий человек, платящий подоходный налог. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности, и это тот факт, которым региональные власти недовольны, пожалуй, в наибольшей степени.

Во-вторых, при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят из того, что налоговых доходов в сумме с неналоговыми должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, средства Фонда финансовой поддержки регионов (основной составляющей финансовой помощи) получает подавляющее большинство регионов – около 75. При этом распределение средств ФФПР устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по другому быть не может)[2]. В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Причины возникновения подобных ситуаций, когда рост налогового потенциала приводит к сокращению масштабов финансовой помощи, превращению «бедных» регионов в «богатые» и наоборот кроются в механизмах оказания финансовой помощи региональным бюджетам.

Одна из причин – довольно большое количество механизмов предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, недостаточно хорошо друг с другом увязанных. Но ключевая причина – особенности методики распределения основного вида финансовой помощи – дотаций ФФПР.

Суть методики распределения средств ФФПР заключается в оценке уровня бюджетной обеспеченности регионов на основе сопоставления двух параметров: индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, методики расчета которых основаны на использовании большого числа весьма условных предположений и необоснованных подходов.

Суть расчета индекса налогового потенциала основывается на предположении, что уровень налоговой нагрузки в отдельно взятой отрасли экономики (промышленности, строительстве, транспорте, жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д.), как и в отдельной взятой отрасли или подотрасли промышленности должен быть одинаковым на всей территории страны (во всех субъектах Федерации). Поэтому для того, чтобы определить налоговый потенциал регионов, надо сначала рассчитать уровни налоговой нагрузки в отраслях экономики и промышленности в среднем по регионам, а затем перемножить эти среднероссийские уровни налоговой нагрузки на величины добавленных стоимостей в отраслях экономики/промышленности уже отдельно взятых регионов. При этом величина добавленной стоимости берется за предыдущие 3-4 года.

На самом деле предположение о существовании линейной зависимости между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости для большинства налогов не вполне оправдано: существует определенная прогрессивность налогообложения, при одной и той же величине добавленной стоимости может быть, например, разной величина прибыли. Кроме того, существуют виды налогов, которые лишь косвенно зависят от создаваемой в регионе добавленной стоимости, например, налоги на имущество (часть имущества, как предприятий, так и населения была создана в российских регионах еще в советские времена). Хорошо известна существующая в России статистическая зависимость: чем выше уровень валового регионального продукта на душу населения, тем выше доля налогов в валовом региональном продукте.

Еще одно предположение, на котором основывается методика расчета индекса налогового потенциала – стабильность межрегиональных различий по величине валового регионального продукта (финансовая помощь распределяется на основе данных нескольких предыдущих лет). На самом деле различия между регионами по уровню экономического развития, измеряемого величиной валового регионального продукта, при всей их инерционности, год от года меняются. При этом утверждать, что более или менее благоприятная динамика ВРП в отдельно взятом регионе по сравнению с остальными субъектами Федерации – это заслуга или вина исключительно региональных властей, нельзя. Конечно, усилия региональных властей по созданию благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата оказывают определенное позитивное воздействие на динамику экономического развития регионов. Однако гораздо большее влияние на ситуацию в субъектах Федерации оказывают факторы, от региональных властей никак не зависящие. Хорошо известно, что инвестиционная привлекательность регионов определяется целым рядом факторов, таких как благоприятное экономико-географическое положение, уже сложившиеся в регионе отраслевая структура промышленности, инфраструктура, уровень доходов населения и т.д.

Сказанное означает, что если ставить целью создание в максимально возможной степени объективной методики распределения средств ФФПР, необходим переход на более сложные методы расчета налогового потенциала регионов. Даже если сохранять выбранный подход – оценивать налоговый потенциал по валовому региональному продукту, то необходим отказ от предположения о линейной зависимости налоговых поступлений от ВРП и определение в большей степени соответствующей действительности статистической зависимости между этими двумя показателями.

Более кардинальный и более правильный вариант изменений – отказ от использования валового регионального продукта и переход к определению налогового потенциала на основе данных по налогооблагаемым базам в регионах. В той или иной форме этот подход используется в ряде стран, в том числе в Германии. При использовании данных по налогооблагаемым базам учитываются реальные различия между регионами в их налоговом потенциале, а поскольку речь идет о налогооблагаемой базе, а не о фактически собранных налогах, у региональных властей сохраняются стимулы собирать налоги. Этот вариант позволяет также решить проблему использования данных предыдущих лет. Однако в этом случае опять же возникает проблема качества работы Федеральной налоговой службы по сбору необходимой статистической информации.

Индекс бюджетных расходов рассчитывается по более сложной методике, нежели индекс налогового потенциала. Не пересказывая всей методики, отметим главную ее проблему – крайне слабую обоснованность (или даже отсутствие таковой), что в условиях отсутствия минимальных государственных социальных стандартов неудивительно. Кроме того, как и индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов рассчитывается по данным предыдущих лет.

Необходимо отметить и еще одну, третью проблему существующей системы финансовой помощи – негативные последствия использования в расчетах данных предыдущих лет. Нынешняя логика построения межбюджетных отношений основывается на том, что финансовая помощь региональным бюджетам, прежде всего дотации ФФПР, должна рассчитываться по утвержденной методике преимущественно на основе данных предыдущих лет. В том случае, если экономическая ситуация в регионах улучшается, то это заслуга региональных властей (хотя это, как уже говорилось выше, далеко не всегда так), и финансовая помощь сокращаться не должна. Аналогично, если экономическая ситуация в регионах ухудшается, то причины этого кроются прежде всего в неэффективной экономической политике региональных властей, поэтому дополнительная финансовая помощь может поощрить их иждивенчество.

С этой логикой можно было бы согласиться, но фактически Минфин России ей все равно не следует. Достаточно сказать хотя бы о дотациях на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов. Главная особенность дотаций заключается в том, что решение о распределении, по крайней мере, части этих дотаций по регионам принимается уже после начала бюджетного года распоряжениями Правительства РФ. Распределение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов базируется на полупрозрачных процедурах (методики распределения дотаций меняются, расчеты дотаций на обеспечение сбалансированности, в отличие от расчетов дотаций ФФПР, на сайте Минфина не появляются), и крайне негативным моментом последних лет является возрастание роли названных дотаций в общем объеме финансовой помощи федерального бюджета.

На наш взгляд, одним из возможных решений названных проблем неэффективности финансовой помощи мог бы стать переход к системе отрицательных трансфертов по аналогии с германской моделью. Германская модель горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации имеет определенные преимущества: она позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы.

В Германии при горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). При этом у «богатых» регионов средства изымаются по прогрессивной шкале. Если в регионе объем доходов на душу населения находится в диапазоне от 100 до 101%, на помощь «бедным» регионам идет 15% излишка (превышения над средним), в промежутке от 101 до 110% – 2/3 излишка, при превышении 110% – 80% излишка. Подобное изъятие средств у «богатых» регионов позволяет доводить уровень бюджетной обеспеченности «бедных» регионов до 95% от среднего. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Стоит подчеркнуть два момента. Первый – перераспределение является именно горизонтальным. То есть к этому этапу земли получают столько налогов, что деньги идут от «богатых» земель к «бедным», а из федерального бюджета на этой стадии дополнительные средства не выделяются.

Второй важный момент – перераспределение средств идет по фактически складывающимся доходам регионов и земель, и в результате учитываются реальные различия в бюджетной обеспеченности, а не рассчитанные по данным предыдущих лет.

Кстати, во взаимоотношениях регионов и муниципальных образований, которые во многом повторяют взаимоотношения федерации и регионов, последний момент особенно важен. Если в масштабах субъектов Федерации объемы налоговых поступлений являются результатом деятельности целого ряда предприятий, то муниципальные образования нередко почти полностью зависят буквально от одного налогоплательщика. И если этот налогоплательщик неожиданно перестает платить налоги (например, при отзыве лицензии), то муниципалитет лишается налогов, и в условиях утверждаемых заранее объемов финансовой помощи решить его проблемы практически невозможно.

Таким образом, отрицательные трансферты не могут быть «наложены» на действующую в России систему межбюджетных отношений, они требуют ее кардинального пересмотра и построения по совершенно иным принципам, нежели существующие.

Конечно, в «чистом» виде германская модель горизонтального перераспределения в России введена быть не может, нуждаются в обсуждении, прежде всего масштабы перераспределения. При этом масштабы перераспределения, как и внедрение системы горизонтального перераспределения, должны стать результатом компромисса между всеми заинтересованными сторонами – федерацией, регионами-«донорами» и регионами-«реципиентами».

Подводя итог всему сказанному, необходимо отметить два основных момента. Во-первых, в России еще далеко не исчерпаны возможности использования позитивного зарубежного опыта, в том числе, германского. Во-вторых, зарубежный опыт должен использоваться на основе анализа всех его нюансов, а учет российской специфики не должен менять сути заимствуемых подходов к решению проблем.



* Ольга Владимировна Кузнецова – доктор экономических наук, научный руководитель АНО «Институт региональной политики» (Москва)

[1] При подготовке статьи использовались материалы исследований в рамках проекта ТАСИС «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации».

[2] В проекте закона о федеральном бюджете эту проблему попытались решить, но это решение явно дает лишь временный результат.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru