Наталья Истомина*

Итоги и проблемы реализации первого этапа бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровне: опыт Свердловской области

Современный этап реформы межбюджетных отношений характеризуется сосредоточением наиболее кардинальных изменений на уровне региональных и местных бюджетов. Общие параметры реформы определены принятыми на федеральном уровне Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Законом № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс в части регулирования межбюджетных отношений», рядом других нормативных актов. Важнейшими положениями реформы (получившей также название «муниципальная реформа») являются следующие:

1)   разделение муниципальных образований на два типа (уровня): 1 уровень – муниципальные районы и городские округа, 2 уровень – сельские и городские поселения;

2)   разграничение полномочий и финансовых ресурсов между муниципальными образованиями разных типов и региональными бюджетами, закрепление налоговых доходов на постоянной основе за бюджетами различных уровней;

3)   формирование нового порядка планирования финансовой помощи местным бюджетам на основе оценки налогового потенциала и бюджетных потребностей территорий;

4)   установление порядка и условий перечисления денежных средств из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ («отрицательные трансферты»).

В конечном итоге, результатом реформы должна была стать система эффективно функционирующих муниципальных образований, которые способны самостоятельно выполнять возложенные на них функции за счет имеющихся финансовых ресурсов и заинтересованы в собственном перспективном развитии.

В рамках положений реформы основной объем работы должны были проделать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. К началу 2006 г. – дате официального старта реформы – все необходимые процедуры в большинстве субъектов РФ выполнены не были. Вследствие этого, начало муниципальной реформы было перенесено на 2010 г.

Таким образом, на сегодняшний день в РФ можно выделить субъекты РФ, в которых все указанные выше положения реализованы, регионы, осуществившие часть из запланированных мер, и регионы, практически не приступившие к крупномасштабным изменениям. На примере первых двух групп регионов можно и нужно сделать выводы о том, насколько муниципальная реформа, изложенная на бумаге, была претворена в жизнь, почему возникли отклонения от главной идеи преобразований, какие действия следует предпринять, чтобы максимально соответствовать принятым решениям.

 Свердловская область относится к регионам первой группы. В 2005 г. в нашей области были приняты необходимые областные законы, определившие новый административный статус муниципальных образований. В результате анализа последних можно сделать парадоксальный вывод: большинство муниципальных образований Свердловской области предпочли разделению на два уровня простое преобразование в городские округа (см. таблицу 1).

Таблица 1. Муниципальные образования в Свердловской области по новому административному статусу

 Следует отметить, что большинство муниципальных районов, появившихся в Свердловской области, образованы из муниципальных образований, которые относятся к депрессивным и дотационным территориям.

Таблица 2. Муниципальные образования, получившие статус муниципальных районов в Свердловской области

Муниципальное образование		Численность населения, тыс. чел.	Сумма дотаций в 2005 г., млн. руб.	Доля дотаций в местном бюджете
1. Таборинский район		4,8	20,3	64,45 %
2. Камышловский район		28,7	73,3	60,24 %
3. Слободо-Туринский район		16,6	63,8	68,2 %
4. Байкаловский район		18,8	67,1	74,72 %
5. Нижнесергинский район		48,0	-	-
Общий объем областного фонда дотаций – 2 млрд. 102 млн. руб.
Справочно: численность наиболее крупных муниципальных образований	г. Екатеринбург – 1 млн. 334 тыс. чел.
	г. Нижний Тагил – 386 тыс. чел.
	г. Каменск-Уральский – 186 тыс. чел.
	г. Серов – 101 тыс. чел.

Таким образом, ожидать от вновь образованных на территории данных муниципальных районов поселений значительного улучшения социально-экономической ситуации в результате получения ими самостоятельности, а значит и бюджетных доходов, не стоит. Основная часть бюджетов поселений будет по-прежнему формироваться за счет дотаций, только теперь из бюджета муниципального района, который, в свою очередь, будет формироваться за счет дотаций из областного бюджета. Многие специалисты отмечают, что ничего, кроме усложнения бюджетных потоков, такое изменение не принесет.

Главными причинами того, почему достаточно крупные и устойчивые районы в Свердловской области предпочли преобразование в городские округа, мы считаем следующие:

1.  Городской округ сохраняет сложившуюся одноуровневую структуру аппарата управления, следовательно, управляемость, межведомственное взаимодействие. В муниципальном районе, помимо органов управления собственно района, будет функционировать еще глава, законодательный орган (дума), администрация каждого поселения. Даже если законодательный орган будет сформирован на весь район один, такое увеличение административных расходов будет ощутимым, тем более, что часть их будет покрыта дотациями из областного бюджета. Возникает вопрос: «Муниципальная реформа = бюрократизация?»

2.   Разделение на поселения в муниципальном районе предполагает разделение доходных источников, причем в пользу поселений, тогда как в городском округе доходы консолидированы в одном бюджете. Согласно Бюджетному кодексу, распределение налоговых доходов установлено следующее:

Таблица 3. Закрепление налоговых доходов за местными бюджетами по Бюджетному кодексу

Данные таблицы подтверждают, что статус муниципального района значительно сокращает доходные возможности органов управления района, хотя на них возложены достаточно существенные полномочия.

Реализация муниципальной реформы означает также закрепление за местными бюджетами на постоянной основе иных доходных источников по решению субъекта РФ, причем это решение должно быть принято отдельным региональным законом. Устанавливать налоговые нормативы для местных бюджетов региональным законом о бюджете на соответствующий год Бюджетный кодекс запретил. Таким образом, в регионах встала задача разработки среднесрочных налоговых нормативов, причем единых для всех муниципальных образований.

Решение этой задачи связано с двумя основными тезисами:

     I.   Закрепление налогов должно быть таким, чтобы сохранить необходимый объем ресурсов в региональном бюджете для финансирования региональных полномочий, но при этом учесть интересы органов местного самоуправления.

  II.   Муниципальные образования при получении единых нормативов находятся изначально в неравном положении: территории, обладающие налоговой базой, более заинтересованы в получении больших отчислений от налогов, чем дотации; территории же с неразвитой экономикой не смогут получить все возможные выгоды от равных нормативов с устойчивыми территориями, поэтому все равно будут нуждаться в дотациях.

Результатом объединения указанных выше положений в одно законодательное решение могло стать только следующее: буквальная реализация требований Бюджетного кодекса по федеральным и местным налогам (таб. 3) при фактической централизации региональных и оставшейся доли федеральных налогов в региональном бюджете. Это могло обеспечить интересы органов власти региона, сосредоточив в их распоряжении необходимые финансовые ресурсы, в том числе, для регулирования местных бюджетов через дотации, при том, что формально муниципальная реформа в части закрепления налогов также соблюдена.

Эта ситуация очевидно не выгодна муниципальным образованиям – донорам, которые лишились определенной доли поступавших в их распоряжение федеральных и региональных налогов (прежде всего, налога на прибыль, налога на имущество организаций).

В таблице 4 представлен сравнительный анализ налогов, передававшихся региональными органами власти на местный уровень в 2005 г., и нормативов 2006 г.

Таблица 4. Нормативы налоговых доходов местных бюджетов

В таких условиях территории – доноры областного бюджета, существенно «проиграли» в возможности управлять своей доходной базой, в части, которая формируется хозяйствующими субъектами, так как налог на прибыль и налог на имущество организаций полностью перешли в доходы областного бюджета. Причем здесь можно обнаружить совместную «вину» как федеральных, так и региональных органов власти: первые не закрепили за местными бюджетами законодательно ни одного процента налога на прибыль или акцизов, вторые – изъяли из доходной базы местных бюджетов ранее поступавшие в нее региональные налоги.

 Позитивным аспектом таких законодательных новаций стала ликвидация в Свердловской области практики индивидуальных налоговых нормативов, которые устанавливались в регионе в зависимости от финансового положения муниципалитетов и могли изменяться ежегодно (см. таб. 5).

Таблица 5. Индивидуальные налоговые нормативы для муниципальных образований в Свердловской области в 2005 г.

Поэтому все же решение о закреплении всех налоговых доходов на постоянной основе за бюджетами различных уровней следует рассматривать как негативное для устойчивых муниципалитетов и практически нейтральное для проблемных территорий. Поэтому в будущем возможен отход от данной практики.

Бюджетным кодексом в качестве инструмента стимулирования муниципальных образований предусмотрена замена части дотаций на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. В отличие от общей практики стабильности доходов, нормативы по НДФЛ в зависимости от финансовой ситуации на местном уровне, могут изменяться каждый год.

В таблице 6 отражена ситуация в Свердловской области в 2006 г.

Таблица 6. Дотации муниципальным образованиям Свердловской области в 2006 г. (ГО – городской округ, МР – муниципальный район).

Можно сделать вывод, что дополнительные нормативы по НДФЛ достаточно четко показывают финансовую ситуацию в муниципальном образовании. Заметно, что минимальные дополнительные нормативы для таких территорий, как Верхняя Пышма, Краснотурьинск, Серов, Полевской компенсируют основную часть дотаций по первоначальному расчету. Тогда как для остальных территорий даже переданные полностью доходы областного бюджета в части НДФЛ (Байкаловский, Слободо-Туринский районы) должны по-прежнему дополняться существенными вливаниями в виде дотаций (таб. 7).

Таблица 7. Дополнительные нормативы по НДФЛ и % заменяемых ими дотаций для муниципальных образований Свердловской области в 2006 г.

Таким образом, новый порядок закрепления налогов не в полной мере учитывает интересы территорий и направлен на стимулирование их развития, роста налогового потенциала. Поскольку первична все же реальная экономика, недостаточно развитые муниципальные образования даже при максимальных нормативах по НДФЛ (30 % – по Бюджетному кодексу и 70 % – переданные из областного бюджета) останутся бюджетозависимыми, что сводит на «нет» эффект от муниципальной реформы.

Как следует из Бюджетного кодекса и подтверждается данными таблицы 7, формирование финансовой помощи в виде дотаций вследствие бюджетной реформы также осуществляется по новым правилам. Ключевыми в данном направлении понятиями являются «налоговый потенциал» и «бюджетные расходы».

Наиболее существенным отличием данного подхода от существующего является то, что в основу расчета дотации положена оценка налоговой базы на территории муниципалитета (в Свердловской области – по репрезентативной системе налогов – см. таб. 8) и нормативная оценка расходных полномочий (таб. 9). Расчет индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов преследует цель определить уровень муниципального образования по сравнению со всеми муниципальными образованиями в части доходных источников и расходных полномочий.

Таблица 8. Состав репрезентативной системы налогов для расчета налогового потенциала муниципальных районов (городских округов)

Налоговый потенциал берется в расчет только по 4 налогам в связи с тем, что только эти налоги закреплены за местными бюджетами. Такой порядок привел в нашем регионе к тому, что налоговый потенциал муниципальных образований, на территории которых расположены крупные промышленные предприятия (отчисляющие налоги, в основном, в областной и федеральный бюджеты), оказался существенно ниже, чем в прошлые годы по подобному расчету.

Таблица 9. Нормативная оценка расходных полномочий (применяемая для расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов в Свердловской области) в 2006 г.

После расчета на территории каждого муниципального образования стоимостной оценки расходных полномочий определяется индекс бюджетных расходов – как было сказано выше, показатель относительной стоимости бюджетных полномочий в отдельном образовании по сравнению со среднерегиональным уровнем.

Стоимостная оценка отдельных полномочий установлена единой для всех муниципалитетов Свердловской области (за исключением отдельных видов полномочий, по которым установлены территориальные корректирующие коэффициенты).

Используя индекс налогового потенциала и индекс бюджетных расходов, для каждого муниципального образования был рассчитан уровень бюджетной обеспеченности по формуле:

Уровень                               Индекс налогового потенциала

Бюджетной             =       -----------------------------------------

обеспеченности                     Индекс бюджетных расходов

Расчет размера дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется по формуле:

Двмр(го) i = (НП / Ч) x (К - УБО i) x ИБР i x Ч i, где

Двмр(го) i – размер дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности i-го муниципального района (городского округа);

НП – суммарный налоговый потенциал всех муниципальных районов (городских округов) Свердловской области на очередной финансовый год;

К – уровень бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), установленный в качестве критерия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности Правительством Свердловской области на очередной финансовый год;

УБО i – уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального района (городского округа);

ИБР i – индекс бюджетных расходов i-го муниципального района (городского округа);

Ч – численность постоянного населения Свердловской области;

Ч i – численность постоянного населения i-го муниципального района (городского округа).

Приведенная выше схема определения потребности в дотациях существенным образом отличается от ранее существовавшей практики, когда прогнозный уровень доходов местного бюджета сопоставлялся с планово-расчетными расходами. Отрицательная величина и составляла размер дотации. В настоящих условиях определить, получит ли муниципалитет дотацию или нет – однозначно, достаточно сложно.

Новый порядок расчета в 2006 г. на территории Свердловской области привел к следующим результатам (таб. 10): количество муниципалитетов-получателей дотаций по сравнению с 2005 г. возросло на 24,2 % или на 20 территорий; суммарный областной фонд дотаций увеличился на 1 166 млн. руб. или на 55,5 %.

Таблица 10. Количественные показатели по областному фонду дотаций

* в 2006 г. новый порядок административного деления муниципальных образований на городские округа, муниципальные районы поселения в бюджетном планировании не используется, поэтому + 4 муниципалитета – это 4 территории ЗАТО.

Таким образом, очевидно, что новая система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, разработанная и претворяемая в жизнь в рамках бюджетной реформы на местном уровне, приводит к росту бюджетной зависимости муниципальных образований от органов государственной власти субъектов Федерации. При сокращении передаваемых на местный уровень отчислений от федеральных и региональных налогов такая практика закрепляет «иждивенческие настроения» территорий, ограничивает или полностью уничтожает стимулы к развитию доходной базы. Как и прежде, главная задача нижестоящих бюджетов – скрыть источники доходов и увеличить расходные потребности.

Подводя итог исследованию итогов реализации первого этапа бюджетной реформы на местном уровне в Свердловской области, следует отметить:

1.  Разделение муниципалитетов на новые типы (уровни) не повлекло за собой существенного изменения их мотивации, финансовой обеспеченности, а выразилось фактически только в «смене вывесок».

2. Реформа означает рост административных расходов, усложнение административного взаимодействия между вновь образованными органами местного самоуправления, субъектами РФ.

3. Сохраняется зависимость проблемных муниципалитетов от областного бюджета, увеличивается число территорий-получателей дотаций за счет относительно благополучных ранее в финансовом плане территорий.

4. Порядок расчета дотаций на основе налогового потенциала и стоимости бюджетных расходов является неоднозначным: налоговый потенциал рассчитывается на основе перечня налогов, а не добавленной стоимости, нормативная оценка расходных полномочий не связана, как и прежде, с реальной потребностью в финансовых средствах, не в полной мере отражает специфику территорий.

В настоящее время идет апробация разработанных решений на практике. Безусловно, от такого эксперимента будут получены выводы, которые позволят усовершенствовать механизмы, инструменты, решения. Пока говорить об успехе начатых преобразований однозначно невозможно. Необходимо обеспечить такую ситуацию, при которой безусловное внедрение в практику всех положений бюджетной реформы не будет самоцелью. Целью должно стать формирование системы местных бюджетов, способных обеспечить выполнение возложенных на органы местного самоуправления полномочий за счет имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов – желательно, собственных.