Владимир Лексин*

Межбюджетные отношения в контексте новых реалий российского федерализма

1. Постановка вопроса

В своей статье я хотел бы выделить два взаимосвязанных сюжета.

Первый из них можно обозначить понятием «федеральное присутствие». Не секрет, что общественно-политическая и социально-экономическая ситуация в регионах России всегда определялась прямыми и косвенными, явными и скрытыми действиями органов федеральной власти, осуществляемыми параллельно (а иногда – и вразрез) с действиями субфедеральных и даже местных органов власти. Анализ этих действий и тенденций их развития показывает, что перед нами не спонтанно формирующийся конгломерат соответствующих явлений и процессов, а некая их целостность, своеобразный институциональный феномен современной политической культуры, закономерно вытекающий из самой сути нового российского федерализма. Мы сочли возможным назвать этот феномен «федеральным присутствием», объединив в предложенном понятии множество взаимосвязанных и разрозненных институтов и действий федеральных властей, которые в той или иной степени определяют и корректируют (дополняют, замещают, отменяют) действия региональных и местных властей на территории их юрисдикции по большому числу их совместных (с федерацией), а часто и собственных полномочий, причем федеральная власть делает это все отнюдь не в одних только рамках «контроля и надзора».

Мы сочли также полезным включить в понятие «федеральное присутствие»: (а) регулирование федеральными законами практически всех аспектов социально-экономического развития регионов, (б) использование ресурсных (например, бюджетных) и других инструментов воздействия федерации на параметры этого развития, на лояльность населения и региональных властей и (в) регионально ориентированную деятельность федеральных органов непосредственно на территории субъектов РФ. Многие политики и эксперты (особенно, внутри региональных сообществ) усматривают в этом ничем не обоснованную экспансию федерации на право и институты субъектов РФ, они считают также, что «федеральное присутствие» в его современных масштабах и формах приводит к резкому сужению или вообще не оставляет места самостоятельности регионального законотворчества и региональной власти.

Не требует доказательств, что «федеральное присутствие» – обязательный атрибут любого федеративного государства, это – прежде всего, институциональное выражение верховенства федеральной конституции и федеральных законов, формирующих в каждой федерации широкий перечень предметов собственного и совместного (с субъектами федерации) ведения, реализуемых на территории всех без исключения субъектов федерации. «Федеральное присутствие» становится поэтому и своеобразным выражением фактической централизации управления в децентрализовано устроенном государстве. Однако, как показано далее, российская норма «федерального присутствия» чрезмерно завышена. При этом в России гиперцентрализация власти всегда была и результатом, и следствием сосредоточения в «центре» общественных, в том числе, бюджетно-налоговых ресурсов. И здесь уместно обозначить второй парадоксальный аспект.

Известно, что в любой федерации мира именно принципы и организационно-государственные формы федерализма прямо и непосредственно определяют формат межбюджетных отношений. В России эта прямая связь с самого начала построения нового федеративного государства в значительной степени дополнилась обратной, и федеративные отношения во многом стали производными от межбюджетных. Последние же традиционно определяются не столько конституционными признаками федерализма, сколько политической конъюнктурой и ведомственными интересами Министерства финансов. Поэтому мы давно назвали отечественный федерализм – самым «бюджетным» федерализмом в мире. Новейшие перемены в российской организации власти заставляют более пристально рассмотреть эту ситуацию и тенденции ее развития.

Рассмотрим оба обозначенных сюжета подробнее.

2. Масштабы «федерального присутствия»

«Федеральное присутствие» по-разному проявляется во всех трех ветвях власти – законодательной, судебной и исполнительной.

«Федеральное присутствие» в системе законодательной власти, по определению, должно быть минимальным, поскольку, согласно Конституции РФ, и федерация, и субъекты РФ имеют собственные и организационно независимые друг от друга законодательные органы. Федеральное Собрание России не может, в частности, отменить какой-либо закон субъекта РФ, а органы законодательной власти субъектов РФ вправе запрашивать Конституционный суд РФ о конституционности принятых федеральных законов. В любом случае прямых субординационных отношений между федеральным и региональным законодателем не существует, и «федеральное присутствие» в системе законодательной власти обнаруживается не столько в ее организации, сколько в ее деятельности.

К сожалению, во многих случаях российский федеральный законодатель вообще не оставляет нормотворческой свободы и самостоятельного предмета деятельности законодателю региональному. Это проявление «федерального присутствия» определяет качественное отличие нашей структуры законодательной власти от американской, где «основные законодательные полномочия принадлежат штатам, в то время как за федеральной властью признаются только остаточные полномочия», вследствие чего «гражданское, семейное, наследственное, договорное и деликтное, земельное, страховое права существенно различаются в зависимости от штата»[1]. Однако, повторим, «федеральное присутствие» в законодательной власти России по сравнению с другими ее ветвями выражено относительно слабо.

Более явно «федеральное присутствие» выражено в судебной системе России. Судебная власть всегда иерархично организована. Даже там, где имеется трех-, четырехступенчатая система судов, все они являются, по сути дела, лишь судами разных инстанций, где высшие федеральные суды всегда могут вынести окончательное решение. Таковы, например, Верховный суд США, Канадский Верховный суд или Федеральный Конституционный суд в ФРГ. Здесь наглядно проявляется признание высшего федерального суда наиболее справедливым и, если уместно такое определение, наиболее судебно-квалифицированным, – будь то сфера конституционного или уголовного правосудия.

В России имеются и федеральные, и субфедеральные суды, однако они различаются не только иерархически, но и функционально. В субъектах РФ нет ни своих судов общей юрисдикции, ни своих арбитражных судов и т.д., а есть только (не везде) конституционные (уставные) суды и институт мировых судей: все остальные органы правосудия, размещенные на территории субъектов РФ – федеральные. Этим сильнейшим проявлением «федерального присутствия» судебная система России коренным образом отличается от своего конституционного собрата – ФРГ, где согласно ст. 92 Основного закона судебная власть организована таким образом, что «большинство судов, а именно суды низшей и средней инстанций, находятся в ведении федеральных земель»[2]. В ФРГ, как и в других государствах, присутствует иерархичность судопроизводства, и дела могут переходить от суда земли к суду федерации, но сама система земельного судопроизводства как самостоятельный общественный институт существует и действует отнюдь не формально.

Антиподом судебного «федерального присутствия» в России является уже названное децентрализованное американское судопроизводство, что является отражением общего принципа: все ветви власти присутствуют на всех уровнях власти. В США между федерацией и штатами разделены не только органы, но и предметы судопроизводства, – общей юрисдикцией, например, обладают только суды штатов, а сами суды штатов могут быть многозвенными (до пяти ступеней). В каждом штате есть своя коллегия барристеров (на уровне федерации – ассоциация), свои (отличающиеся от федеральных) правила избрания и назначения судей и т.д. По сравнению с этим российская судебная власть представляется своеобразной сферой абсолютизации «федерального присутствия».

Наиболее сильно и легитимно «федеральное присутствие» в организации исполнительной власти России: общие правила организации региональных органов, их взаимоотношения с федеральным центром, порядок прохождения государственной службы, бюджетные ресурсы для исполнения всех функций исполнительной власти и многое другое детально регламентировано федеральными законами, указами президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Оправданием этого является часто цитируемое (но крайне противоречиво трактуемое) положение Конституции РФ (ч. 2 ст. 77) о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации. Особую окраску «федеральное присутствие» в системе центральных органов исполнительной власти придает сложная их структура, различная степень их подчиненности президенту РФ и Правительству РФ и уникальная практика территориальной деконцентрации этой власти.

Столь сложно устроенной центральной исполнительной власти не имеет ни одна другая федерация мира. Структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 апреля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство Российской Федерации) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства РФ, или президента РФ. В этом сложнейшем конгломерате федеральных органов в последнее время происходит нарастание «президентской» части; в 1999 г. в прямом подчинении президента РФ было 15 федеральных органов, а в 2000-2003 гг. – 17, в настоящее время – 20.

Сложная структура организации федеральной исполнительной власти формирует не менее сложную структуру ее «федерального присутствия» на территории субъектов РФ. Известная во многих странах деконцентрация центральной исполнительной власти (например, путем размещения различных федеральных органов в разных городах) в России трансформируется в систему «представительств» и «территориальных органов». Как бы предполагается, что ни президент РФ, ни Правительство РФ, ни федеральные органы исполнительной власти в «центре» не могут передоверить проведение федеральной политики и исполнение большинства своих решений «на местах» непосредственно региональной власти. Предполагается также, что у органов федеральной власти есть много таких функций, реализовывать которые могут только территориальные подразделения этих органов непосредственно на территории субъектов РФ.

3. «Федеральное присутствие» президента РФ и центральных органов исполнительной власти

Прямое и персонифицированное воздействие президентской власти на региональную политику, на формирование региональных элит и даже на решение абсолютно местных проблем – характерная черта федераций с президентской формой правления, но в России президентское «федеральное присутствие» заявлено наиболее мощно и в последние годы оно заметно увеличивается. Недавний переход России от федеральной вседозволенности к федеральной дозволенности прямо связан со сменой президентов, и если Б.Н. Ельцин олицетворял федеральную власть, откровенно заигрывающую с региональными лидерами, то В.В. Путин стал действительно главным определяющим лицом в отношениях «центра» и регионов, причем усиление его личного (и его Администрации) влияния на облик федеративных отношений стало не только гораздо более сильным, но и более легитимным.

Функции президента РФ чрезвычайно широки (им в Конституции РФ отведено вдвое больше места, чем правительственным), и практически все они имеют своим следствием то, что мы ранее назвали «федеральным присутствием». Президент РФ председательствует на сформированном по его указу Государственном Совете, членами которого становятся все первые лица региональной власти, а некоторые рекомендации превращаются в президентские поручения Правительству РФ. Одно только прямое подчинение президенту РФ всех силовых министерств, агентств и служб, имеющих свои органы, подразделения и сотрудников в каждом регионе и не передоверяющих свои полномочия ни региональным, ни местным властям, ставит президентское «федеральное присутствие» на первое место в России. Президентский «центр», а не регионы и не органы местного самоуправления единолично присутствуют на территории каждого субъекта РФ не только как органы обороны от потенциально общего внешнего врага, но и в виде обычной милиции.

Особая, иерархическая система личных отношений, сложившаяся у президента РФ с ранее всенародно избираемыми (подобно президенту) главами региональной власти в последнее время дополнилась церемонией «оказания им доверия» перед выборами на новый срок с последующей рекомендацией законодательным собраниям регионов избрать того или иного регионального лидера в связи с оказанным «доверием». Злые языки называют предвыборные встречи будущих региональных избранников с президентом РФ «поездками за ордынским ярлыком на княжение», но по сути дела это – лишь одно из абсолютно логичных последствий идеи «укрепления вертикали управления», у которой, по-видимому, не было и нет открытых противников.

Исключительно велика энергия «федерального присутствия» у Администрации Президента РФ; фактически она стала с момента образования «главной руководящей и направляющей силой» политической ситуации в каждом регионе страны. Определяющая роль Администрации Президента РФ в федеральных и региональных выборах, в инициировании и в проведении законов через Федеральное Собрание России, в кадровых назначениях руководителей федерального и регионального уровней редко становилась объектом серьезного анализа и гораздо чаще – объектом политехнологических измышлений. Впрочем, в последнем виновата и сама Администрация Президента РФ – наиболее закрытый из всех институтов общественной жизни страны. Существенно более открытой формой «федерального присутствия» Администрации Президента РФ, своего рода ее территориальными органами стали институты Полномочных представителей (далее – полпредов), о которых, правда, в Конституции РФ (Ст. 83к) говорится лишь то, что они назначаются и освобождаются самим президентом.

Полномочные представители Президента РФ активно работают в палатах Федерального Собрания РФ и в Конституционном Суде РФ, но в контексте проблематики этой статьи наибольший интерес представляет институт полпредов в федеральном округе (ранее – в каждом субъекте РФ) который не имеет аналогов ни в новейшей истории России, ни в новой истории других федеративных государств, и фактическое место которого в организации «федерального присутствия» выходит далеко за пределы официально установленных задач.

С момента создания и до настоящего времени не прекращаются споры о будущем института полпреда. Частые предположения о его скорой ликвидации исходят из того, что само появление и общественное звучание этого института было связано с проведением какой-либо шумной кампании: приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, укрупнением регионов и т.д. По-видимому, это – не так, поскольку институт полпреда образца 2000-2005 гг. есть порождение не кампанейщины, а нового порядка общественно-политической жизни, в котором соединились мощный политический вес Президента РФ и первые признаки экономического роста, новый федерализм и новый порядок разделения полномочий, новый порядок межбюджетных отношений и исполнения социальных обязательств государства. Институт полпреда будет жить столько, сколько этот новый порядок, что в немалой степени зависит и от самого этого института[3].

Федеральные министерства, агентства и службы – вторые (после Президента РФ и его Администрации) по силе и первые по масштабам федерального воздействия на ситуацию в регионах. Органы федеральной исполнительной власти – самый постоянный, непрерывно действующий институт «федерального присутствия» на всей территории России, который, прежде всего, привносит в деятельность региональных и местных властей мощную регламентационную составляющую. Как уже указывалось, их прямой обязанностью является подготовка проектов федеральных законов по перечню полномочий и функциональному профилю этих органов. Однако основная часть их деятельности связана с разработкой, распространением и контролем за исполнением многочисленных подзаконных актов. По экспертным оценкам объем информации, содержащейся в обязательных для исполнения на территориях всех субъектов РФ подзаконных актах (приказы, инструкции, методические материалы, формы и т.п.) более чем в 100 раз превышает объем информации в исходных федеральных законах[4]. И это крайне важная составляющая «федерального присутствия», которая фактически и формирует нормативный каркас единого экономического, социального и правового пространства федерации[5].

Особую организационную форму «федерального присутствия» в субъектах РФ представляют многочисленные разнофункциональные и неравномерно распространенные территориальные органы. По сути, это – продолжение деятельности федеральных органов на территории почти каждого субъекта РФ. Деятельность значительной части территориальных органов была и остается постоянным предметом критики со стороны региональных властей (отмечаются их недостаточная компетентность, дублирование деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и т.п.). Начиная с 2003 г. эти вопросы начинают рассматриваться в Государственном Совете РФ и в Правительстве РФ.

Состав, укомплектованность, обеспеченность помещениями и даже статусные названия этих органов различны в отдельных регионах и в отдельных министерствах, службах и агентствах. Общее число федеральных органов, имеющих (реструктурирующих прежние, предполагающих создать и создающих новые) территориальные органы в середине 2005 г. составляло 75 ед. В ряде случаев территориальные органы есть и у самого министерства и у соподчиненной ему службы (например, МВД имеет 18 территориальных главных управлений и управлений, а подчиненная ему Федеральная служба миграции имеет в субъектах РФ несколько десятков управлений, терорганов, отделов и отделений). По экспертным оценкам после утверждения новых «Положений» об этих органах общее число территориальных органов может составить около 2 тыс. единиц.

На территории каждого субъекта РФ деятельность региональных органов исполнительной власти и институтов «федерального присутствия» (полпредств, территориальных органов) пересекается по множеству поводов, руководители субъектов РФ давно ставили вопрос об упорядочении структуры территориальных органов, об их более плотном встраивании в «единую систему власти» на региональном уровне, о возможности регионального воздействия на территориальные органы и т.п. Неоднократно поднимался вопрос о том, что деятельность этих органов должна регламентироваться федеральным законом и что она должна быть ограничена предметами, отнесенными исключительно к компетенции «центра». Можно прогнозировать, что деятельность части территориальных органов («несиловых») в ближайшее время будет подвергнута самой серьезной корректировке и, что это станет одним из тех немногих результатов административной реформы, который немного скорректирует пропорции «федерального присутствия».

В сумме число работников федеральных органов, действующих непосредственно на территориях субъектов РФ в несколько раз превышает число региональных чиновников, несущих основную часть всей управленческой деятельности. Расходы федерального бюджета на содержание территориально расположенных подразделений «центра» также существенно больше, чем затраты региональных бюджетов на содержание собственных правительств и организаций. Однако, главным рычагом «федерального присутствия», его «незримой рукой» на территориях всех субъектов РФ и, главное, в органах субфедеральной власти, является политика перераспределения ресурсов, образующихся (и находящихся) на территориях субъектов РФ.

4. Финансовые и имущественные аспекты «федерального присутствия»

Федеральная власть беспрестанно демонстрирует возможности мощного воздействия на ситуацию в любом регионе страны путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития. Это воздействие ныне осуществляется в форме повышения федеральной доли в налогообложении, в форме перераспределения части федеральных доходов в пользу конкретных региональных бюджетов, в форме закрепления за регионом (или изъятия) собственности, в т.ч. в виде земли и других природных ресурсов, в форме реализации на территории субъекта РФ федеральных программ, и привлечения федеральных инвестиций, крупных инвестиционных проектов под федеральные гарантии и т.п.

Ресурсные инструменты «федерального присутствия» – одни из самых эффектных, но не всегда – самых эффективных, и это в течение последних 15-ти лет демонстрировала практика программно-целевой поддержки регионов. Десятки федеральных программ «социально-экономического развития» субъектов РФ практически нигде не привели к устойчивому изменению ситуации в намеченном направлении, нерегулярно и недостаточно финансировались и т.д. В 2000-2001 гг. «центр» вместо качественного упорядочения программного регулирования регионального развития ликвидировал вышеуказанные программы «как класс»; сейчас осталось несколько таких программ, причем одна из них – межрегиональная, направленная на сглаживание региональных асимметрий.

Важно подчеркнуть, что в последнее время все более ощутимым становится «федеральное присутствие» в инвестиционном процессе, а с 2005 г. о целесообразности крупных государственных инвестиций стали говорить и два прежних их противника: Минэкономразвития и Минфин России. Эта форма «федерального присутствия» получила новые очертания в связи с принятием федерального закона об особых экономических зонах. Оценку заявкам на создание таких зон в регионах будет давать комиссия во главе с федеральным министром экономического развития. По предварительным оценкам «средняя» зона после выхода на нормальный режим работы будет способна занять до 14 тыс. работников и давать до 1 млрд. руб. налоговых поступлений (около половины их может остаться на территории региона); естественно, что это может быть достигнуто только при полном избавлении от прошлой порочной практики оффшорного зоностроительства[6].

Наибольшую известность «федеральное присутствие» в сфере территориального распределения общественных средств получило в форме межбюджетных отношений. Наш федерализм, как уже отмечалось, – самый «бюджетный федерализм» в мире, и перемены в пропорциях федеральных, региональных и местных полномочий есть не столько результат реализации принципа субсидиарности, сколько подверстывание этих пропорций под все усиливающуюся централизацию доходов государства. Наш федерализм в этом отношении похож на ту самую собаку, которой вертит бюджетный хвост.

Нам представляется весьма сомнительной чрезмерно сильная связь новой схемы распределения предметов ведения и полномочий с «бюджетными удобствами» центра и с практикой все большей централизации налоговых доходов. Подтверждением этого является, в частности, тот факт, что все новейшие, внесенные в 2003 г. правительственные законодательные инициативы и незамедлительно принятые законы, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральной, региональной и местной власти, весьма точно воспроизводят схему таких разграничений, изложенную еще два года назад в правительственной же «Программе реформирования бюджетного федерализма на период до 2005 г.». С определенными допущениями можно утверждать, что новые законы лишь легитимизируют положения названной программы. Иными словами, главным критерием для изменения прежней схемы разграничения предметов ведения и полномочий стало удобство федерального распоряжения общественными бюджетными ресурсами.

События последних лет убеждают, что смысл и характер федеративного устройства страны все более подчиняются именно алгоритмам развития бюджетных отношений, а не наоборот. Если западная наука и практика выработали модели, например, «кооперативного», «субсидиарного» и «координационного» федерализма, основанные на децентрализованном сотрудничестве регионов, то постсоветская Россия, похоже, обогатила мир новой моделью – «преимущественно бюджетным федерализмом», в рамках которого главную роль играют правила централизованного перераспределения бюджетных потоков.

Нынешний этап реформирования межбюджетных отношений проходит под лозунгом наведения «центром» порядка в разграничении расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы. При всей завораживающей привлекательности поставленной задачи нельзя забывать, что, коль скоро мы живем в федеративном государстве, решать эту задачу надлежит во взаимодействии, при взаимоувязке интересов всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального. Фактически же указанное распределение осуществляется на основе доминирования федерального «центра», который, естественно, в сложившейся ситуации исходил из собственных интересов.

Все последние изменения в бюджетном и налоговом законодательстве имели следствием вертикальное смещение доходов бюджетов (в первую очередь, основной их части – налоговой): от субъектов РФ – к федеральному «центру» и от муниципальных образований – к субъектам РФ. В федеральный бюджет почти полностью зачисляются налоги и платежи, связанные с самим фактом добычи наиболее ценных полезных ископаемых и около половины акцизов на наиболее активно реализуемую продукцию, то есть все то, что наиболее значимо по величине и что наиболее полно собирается. По сравнению с федеральными доходами региональных – немного, но все источники простые и постоянные, а федерально охваченные нефть, газ и НДС здесь заменили водка, пиво и игровые автоматы. По поводу доходной части местных бюджетов комментарии излишни.

Постоянный рост собирающегося в федеральном «центре» финансового ресурса делает субъекты РФ еще более зависящими от этого центра. Увеличение в доходах региональных и местных бюджетов субвенций из вышестоящих бюджетов резко сужает границы самостоятельности соответствующих властей в выборе направлений использования бюджетных средств. По оценкам Фонда «Институт экономики города» доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9 до 40-50%, и органы местного самоуправления должны будут переориентировать свыше 40% бюджетных средств с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению, на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями решений вышестоящего уровня власти.

Однако, самую большую проблему оценки фактических масштабов «федерального присутствия» мы видим в принятой схеме построения самого бюджета. Хорошо известно, что в бюджетной классификации, которая в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должна использоваться для составления и исполнения бюджетов и обеспечивать сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы, есть восемь различных групп (классификация доходов, функциональная классификация расходов, экономическая классификация расходов и др.). Нет лишь самой главной для федеративного государства – территориальной классификации всех доходов и расходов бюджетов всех уровней. Каждый рубль федерального бюджета оседает на территории того или иного субъекта РФ, и наиболее просто рассчитываемая «территориально привязанная» часть расходов федерального бюджета оценивается нами, как минимум, в 60%. Если учесть, что явная, «именная» доля этих расходов (трансферты и пр.) в сумме составляет около 18%, то можно оценить среднее соотношение всех бюджетных средств, поступающих в регионы и той их части, которая непосредственно зачисляется в региональные бюджеты, как 3:1. Еще больше эта пропорция в системе «регион – муниципальное образование».

Весьма существенно и негласное «федеральное присутствие» в распределении общественных финансов. К нему давно привыкли как к норме, и неудивительно, например, что сразу же за сообщениями о вхождении «Сибнефти» в «Газпром» (осень 2005 г.) появилось немало уверенных предположений аналитиков о том, что штаб-квартира «Сибнефти» будет переведена из Омска в С.-Петербург (по главному направлению федеральных преференций последнего времени), а с ней из бюджета области в северную столицу уйдет около 14 млрд. руб. налогов.

Плохо не то, что в России имеются огромные ресурсные возможности «федерального присутствия» на территории субъектов РФ (такое воздействие, направленное на упорядочение территориальной организации нашего общества представляется просто необходимым), а то, что эти воздействия часто не являются экономически и социально обоснованными, ориентированными на долгосрочное изменение региональных ситуаций в интересах всей федерации. Но это – общая проблема российского «федерального присутствия», к которой мы вернемся в заключительной части статьи.

5. Сводные оценки

Российский федерализм исключительно динамичен, и быстрые перемены в нем связаны не столько с энергией его молодости, сколько с его чрезмерной артикуляцией в основном законе страны. Реализация обозначенных в нем принципов федерализма оказалась не менее сложной, чем воплощение в жизнь декларированного Конституцией РФ функционирования России как демократического, правового и социального государства. Проблемы сразу же возникли в форме многократно описанной практики тотальной «суверенизации» регионов. Конституционно обозначенный российский федерализм постепенно терял привлекательность как универсальная форма территориальной демократии, способствующая общественному благу, и все более осознавался как государственное устройство с врожденной неустойчивостью баланса централизации и территориальной децентрализации власти. Конституционный федерализм, заимствованный из «лучших практик» других стран все более становился чисто российским, вскормленным реальными обстоятельствами 1993-1995 гг. Это побудило нас несколько лет назад выступить с концепцией обсуждения рассматриваемых проблем в структуре понятия «реальный федерализм», то есть фактически сложившихся отношений между территориальными уровнями государственной власти (федерация, субъекты федерации, иногда – муниципальные образования) в конкретной стране в конкретный период времени. Мы писали, что с этих позиций Российская Федерация образца 1993 г. и образца 2000 г. – это две разных федерации, и не исключено, что в 2004-2006 гг. в России появится еще одна, – третья.

Оставаясь на позициях «реального федерализма», вряд ли следует оценивать ситуацию «воинствующей децентрализации» случайным отступлением от умозрительных канонов. В политических и экономических условиях, которые сейчас называют «режимом Ельцина», сформировался тот единственный и неповторимый тип федеративных отношений, который однако, при всей его экстравагантности не позволял никому усомниться в том, что Россия – федеративное государство; отметим, что до сих пор у многих зарубежных, да и отечественных экспертов остаются сомнения в том, является ли Россия «демократическим», «правовым», рыночно экономическим» и даже «светским» государством, каким оно должно быть по нашей Конституции.

Не требует доказательств, что реальный федерализм последних пяти лет определяется общеполитической средой его существования не менее, чем его предшественник. На всех переменах, происходивших в федеративных отношениях после 2000 г., лежит печать послекризисного экономического оживления и высокого уровня доверия к первому лицу государства; и первое, и второе создает впечатление сильной и эффективной власти, которое пока еще не в состоянии существенно снизить ни принятие непопулярных социальных мер, ни реструктуризация экономических интересов крупного бизнеса.

Оценивая перемены в межбюджетных и других отношениях «центра» и регионов, следует подчеркнуть, что главным вектором этих перемен в последние годы было последовательное усиление «федерального присутствия» не в частностях, а в целом. Однако, нельзя не видеть, что тактика «исправления прежних (90-х гг.) перекосов» в отношениях «центра» и регионов легко может перерасти в стратегию нового «перекоса» – неоправданного усиления «федерального присутствия». Видимо, следует более настойчиво напоминать, что неразумно проводить политику усиления государственности за счет ослабления потенциала федерализма. Ситуация, при которой «центр» укрепляет свои властные позиции за счет власти регионов, столь же губительна для федерации, как и при усилении «регионов» за счет «центра». Баланс централизации и территориальной децентрализации власти, оправдывающий сложности ее существования в федеративном обличье – это баланс не силы и слабости, а силы и силы. Выражения «страна сильна своими регионами» или «сильный «центр» – сильная федерация» одинаково лукавы. Федерализм возможен только при «сильной» центральной (федеральной) власти и не менее «сильной» региональной (субфедеральной) власти; для России же кризис федерализма будет означать и кризис государственности.

В то же время в гипертрофии «федерального присутствия» не следует искать особого злого умысла; эта гипертрофия – плоть от плоти всех последних перемен в общественно-политической, социальной и финансово-экономической жизни, их порождение и одна из их причин. Весьма важно то обстоятельство, что значительная часть российского общества заинтересована в «федеральном присутствии» и даже в его усилении. Здесь, прежде всего, следует назвать постоянно воспроизводящиеся настроения той части населения, которая по вполне объективным обстоятельствам изначально не доверяет региональным властям, и федерация (чаще всего в лице президента РФ и Правительства РФ) начинает восприниматься как «последняя инстанция», способная быстро поправить, а по сути дела, эффективно заместить региональную или муниципальную власть в той или иной сфере ее деятельности. Следует отметить, что федеральная власть часто сама провоцирует такие настроения. Почти каждый визит первых лиц государства на территорию субъектов федерации сопровождается демонстрацией одноразовых и эффективных решений социально значимых проблем населения, до которых у местных и региональных властей многие годы «не доходили руки». В результате сразу находятся средства для ремонта жилого дома, приобретения школьного автобуса, строительства школы и т.д. При этом вопрос о том, почему у федеральной власти имеются для этого средства, а у региональных или местных властей таких средств нет, как правило, не обсуждается.

Идеология расширения «федерального присутствия» поддерживается политиками, учеными и публицистами, скептически относящимися к либеральной модели государственности как таковой, к широко понимаемой федерализации (иногда и к федерализму в целом) и к территориальной децентрализации власти на всех уровнях, включая местное самоуправление. Сторонники такой позиции постоянно подчеркивают незрелость демократических основ российского общества, отсутствие (или потерю) навыков территориальной самоорганизации, недостаточности ресурсной базы многих регионов и подавляющего числа муниципальных образований для полноценной самостоятельности, отсутствие «на местах» государственно ориентированных кадров и т.п. При этом соображения о том, что все эти положения можно отнести и к федерации в целом, отходят на второй план.

Наконец, следует обозначить группу ситуативных оправданий расширения «федерального присутствия», то есть объективно складывающихся обстоятельств, требующих от федерации настоятельно вмешаться в действия региональных властей, в ряде случаев и полностью заместить эти действия. Будучи закрепленными в праве, такие действия могут рассматриваться как прямая обязанность государства; например, федерация не только имеет право на введение режима чрезвычайного положения на любой территории государства, но и должна это сделать во всех случаях, когда возникает прямая угроза целостности страны, правам и свободам граждан и т.д.[7] Иногда закон допускает федеральное вмешательство в относительно узких сферах; таковым может стать, например, введение на территории субъекта федерации внешнего (в данном случае – федерального) финансово-бюджетного управления в связи с долговременными проблемами в бюджетной сфере и с неисполнением из-за этого социальных обязательств перед населением. Могут возникнуть также чрезвычайные ситуации (например, природные или техногенные катастрофы), когда «федеральное присутствие» в различных, даже в непредусмотренных законами формах, становится безальтернативным действием «центра» на территории какого-то субъекта федерации.

Все эти обстоятельства весьма существенны, но они лишь еще раз подчеркивают, что новейшие перемены в межбюджетных отношениях неслучайны: они порождение и, одновременно, причины дрейфа российского федерализма в зону усиленного «федерального присутствия». Федеративные и межбюджетные отношения в России самым активным образом формируют друг друга, и это всегда следует учитывать при анализе проблем, связанных с трансформацией указанных отношений.