Лариса Хоперская*

Административно-политическая, бюджетная и налоговая реформы: фактор социально-экономического развития или политической нестабильности?

В мае 2005 г. в ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию было сказано о необходимости дальнейшего совершенствования федеративных отношений, а чуть позже полпред Президента России в Южном федеральном округе выступил с проектом, вписывающимся в общую логику реформ, направленных на централизацию власти. В рамках концепции дальнейшего совершенствования федеративных отношений в четыре фундаментальных закона, регулирующих налоговые, бюджетные, имущественные и земельные отношения, предлагается внести изменения, которые охватывают все сферы и уровни управления, т.е. носят широкомасштабный, а не частный характер.

Их декларируемой задачей является сокращение количества регионов и муниципальных образований, получающих финансовую помощь из вышестоящих бюджетов (уменьшение дотационности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). По мнению авторов проекта, в результате предлагаемых изменений должно произойти расширение налогообложения земель и имущества, находящихся в федеральной собственности, а также увеличение доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Содержательно концепция реформы изложена в проектах федеральных законов:

·  «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации»;

·  «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»;

·  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

·  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Очевидно, что подобные изменения также будут иметь далеко идущие последствия, которые могут в принципе изменить всю систему расстановки власти и управления в Российской Федерации. Поэтому необходимо сопоставить плюсы и минусы, просчитать риски предлагаемой реформы, которые, с моей точки зрения, отчетливо видны на примере Северного Кавказа.

Во-первых, реформа предполагает изменение существующего порядка взимания налога на доходы физических лиц и предполагает его уплату по месту жительства налогоплательщика – физического лица. Под местом жительства физического лица понимается место его государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если сейчас мы платим налоги по месту работы, то по новым правилам их надо будет платить по месту жительства. Возникает вопрос, как при высокой официальной безработице, в условиях развитой теневой экономики (например, во вполне респектабельных торговых сетях люди официально получают копеечную зарплату, а в конверте – совсем другие суммы) и массовой трудовой миграции, в частности, таких её распространенных на Северном Кавказе видах как отходничество, челночество, вахтовый метод, практически будут взиматься налоги по месту жительства, которое к тому же далеко не всегда совпадает с местом регистрации. Что, где и как должны декларировать люди, занятые в «серой» экономике, смогут ли они получить у работодателей справки о своих фактических доходах? Сколь времени уйдет на ежемесячное получение таких справок в одной или нескольких инстанциях (в случае занятости не на одном рабочем месте) и их предоставление в другую? Является ли этот механизм на самом деле механизмом повышения эффективности и увеличения собираемости налогов? Власть, перекладывающая свои обязанности по сбору налогов на граждан, сможет ли таким образом повысить свой и так далеко невысокий рейтинг?

Во-вторых, расширение налогообложения имущества, находящегося, прежде всего, в федеральной собственности, с целью создания стимулов к его эффективному и рациональному использованию, а также с целью последовательной реализации конституционного принципа равенства всех форм собственности в Российской Федерации. Для этого предусматривается сокращение перечня имущества, выведенного из-под налогообложения, изменение перечня и порядка предоставления льгот по налогу на имущество. В частности, планируется взимать налоги с объектов, которые в настоящее время объектом налогообложения не являются. Это имущество, принадлежащее на праве оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, и используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка. Попытка увеличения доходных источников региональных бюджетов за счет установления налоговой ставки (правда, пониженной, в размере 0,1%) может привести к тому, что такие федеральные структуры как МЧС, Гидрометцентр, другие подобные структуры, освобожденные от налога на имущество, просто выйдут из региона Возражение, что им не разрешат этого сделать, не очень убедительно, поскольку любой профильный министр может заявить, что у него нет средств на уплату налогов на имущество в местные бюджеты, и потому он вынужден сократить свои структуры в регионах. Тем более, если там взрывают, стреляют, есть другие опасности, и вообще неизвестно, куда пойдут налоговые поступления в условиях коррупции и непрозрачности бюджета. А поскольку в Москве, по месту расположения центрального аппарата, платить налоги надо в любом случае, то здесь за счет сокращения в регионах можно увеличить штатную численность. Подчеркну, что это мое видение проблемы.

В-третьих, планируется существенное расширение состава земель, подпадающих под обложение земельным налогом, а также изменение перечня плательщиков данного налога. Предполагается также изменить перечень льгот по земельному налогу и порядок их предоставления, то есть увеличивается перечень плательщиков данного налога и количество земель, которые раньше налогом не облагались. Например, общинные пастбища при муниципальных образованиях, теперь видимо вообще исчезнут. Как следствие, люди, не имеющие финансовой возможности оплачивать платные пастбища, будут вынуждены сократить поголовье скота в личном хозяйстве, в то время как многие семьи имеют по 5-10 коров, которые пасутся на общинных пастбищах и являются едва ли не единственным источником дохода в условиях сельской безработицы.

Итак, теоретически налоги с граждан, налоги с имущества и налоги с земли должны пополнить местные региональные и муниципальные бюджеты, но приведенные выше аргументы приводят к выводу, что предлагаемые механизмы увеличения налогового потенциала в регионе, где нет основы для серьезной налоговой базы, могут привести к снижению уровня жизни населения, и соответственно, к новому социальному недовольству и формированию социальной базы для политических протестов.

Важнейшей частью реформы является введение новых механизмов федерального контроля над региональными и муниципальными органами власти, призванными осуществлять реформу налогообложения.

В частности, вводится дифференциация самостоятельности в финансово-бюджетной сфере органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в зависимости от уровня их дотационности. Цель этого шага – создание дополнительных стимулов к осуществлению деятельности указанными органами по увеличению налогового потенциала и снижению уровня дотационности соответствующих территорий.

В качестве дополнительного стимула выступают ряд мер и ограничений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, получающих межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней. В соответствии с новыми правилами определяются виды и общие критерии выбора конкретных объектов, финансирование которых допускается из федерального бюджета. Объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности могут быть включены в федеральные целевые программы только в случаях, если федеральными законами установлены критерии для определения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, бюджетам которых могут быть предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета для указанных целей. При финансировании объектов муниципальной собственности из бюджета субъекта федерации предусматривается аналогичный порядок.

В отношении органов государственной власти субъектов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – устанавливаются ограничения по размеру:

·  бюджетных кредитов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации;

·  государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

·  государственного долга субъекта Российской Федерации;

·  расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации;

·  дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;

·  расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации.

В отношении субъектов Российской Федерации, доходы бюджетов которых в течение двух лет подряд более чем на 50% формируются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, кроме вышеуказанных ограничений, устанавливаются дополнительные меры федерального контроля над формированием и исполнением бюджета.

В субъектах Российской Федерации, в которых в течение двух лет подряд при неизменном составе и размере доходных источников бюджета доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета превышает 80% доходов бюджета субъекта Российской Федерации, предусматривается введение временной финансовой администрации. Аналогичные меры и ограничения устанавливаются в отношении муниципальных образований.

При этом органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) вправе «освободиться» от указанных мер и ограничений либо перейти по уровню дотационности из одной категории в другую, отказавшись полностью или частично от финансовой помощи из бюджета другого уровня.

Перед угрозой внешнего управления перед органами власти субъектов федерации и муниципальных образований ставится одна задача – отказаться от трансфертов из вышестоящих бюджетов. Но отказ от внешнего управления, к которому, несомненно, будет стремиться политическая элита субъектов, уже названных в качестве первых кандидатов на введение этого института власти (Дагестан, Ингушетия и Карачаево-Черкесия), предполагает сохранение клановости и коррупции, усиление автаркии и местного авторитаризма, модели фактически апробированной в Чеченской Республике в последние годы. В противном случае действующая элита становится очевидной марионеткой, которую оппозиции гораздо легче «сбросить».

Снижение уровня дотационности становится самоцелью для региональных и муниципальных органов власти (если отказываетесь от дотаций, то и внешнего управления не будет). Но это совсем не одно и то же, что повышение уровня жизни населения.

Помимо уровня дотационности, предполагается введение системы показателей качества жизни граждан и социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований, которые органы власти субъектов и местного самоуправления обязаны декларировать и отчитываться об их достижении.

Какие качественные показатели войдут в эту систему, пока неизвестно. Зато известно, что планируется создание специального уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, который будет давать экспертное заключение на годовой отчет высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об уровне достигнутых показателей качества жизни граждан и социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Каким образом будет осуществляться эта оценка в полиэтничных регионах, что будет принято на Северном Кавказе за эталон качества, где сохранение этнической самобытности является одним из качественных показателей и критерием легитимности власти, будет ли южнороссийский эталон качества жизни отличаться от московского или сибирского – вопросы риторические.

«Качество жизни» – абстрактный показатель, позволяющий снять главу администрации любого уровня. Так, например, предлагается ввести норму, позволяющую досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации путем отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия населением субъекта федерации по причине несоответствия стандартам «качества жизни». Еще один вопрос, как будет выражаться воля населения, не избирающего главу администрации напрямую, неясно. Очевидно, что референдум по этому вопросу не предусмотрен. Видимо, степень недоверия населения и будет определять уполномоченный федеральный орган. Аналогичные действия главы субъекта федерации предусмотрены по отношению к главам муниципальных образований, для чего будет создан Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, ключевым моментом обсуждаемой концепции совершенствования федеративных отношений является отказ от разграничения полномочий по вертикали, который может осуществляться различными путями:

1) Через новый порядок избрания глав субъектов федерации, а фактически их назначение Президентом РФ. Прогнозируя дальнейшее развитие ситуации, следует сказать, что новый порядок, при котором республиканскому парламенту Президент России предлагает утвердить выдвигаемую им кандидатуру, предполагает ответственность именно Президента России за проводимую по отношению к республике политику, в том числе и кадровую, и его личный контроль над ее реализацией. Правда, велика опасность того, что предлагаемые Президентом кандидаты будут отвергаться не парламентами, а населением, способным на массовые протестные действия (достаточно привести пример с требованиями отставки К.Илюмжинова после скандала с оппозицией, А.Дзасохова после теракта в Беслане или М.Батдыева после убийства предпринимателей), или радикальными группировками (убийство А.Кадырова, покушения на М.Зязикова). В этих условиях вертикаль власти всё-таки продолжает выстраиваться, и выстраивается она, прежде всего, на основе силовых структур. Усиливается военное присутствие федерального центра, например, на границе Грузии и Дагестана построена мощная пограничная база федеральных сил, но на самом деле все понимают, что ориентирована она совсем не на заграницу, а на внутренние объекты. Население это прекрасно понимает, активно обсуждает, и ни к чему, кроме как к падению рейтинга федеральной власти, что особенно значимо в преддверии федеральных выборов, это не приводит. Институциональное и силовое присутствие федеральной власти на Северном Кавказе в этом случае не укрепляет её легитимности в сознании населения,

2) Введением временной финансовой администрации в субъекте федерации, что означает признание его экономической несостоятельности, а затем и политической несостоятельности, являющейся основой для укрупнения субъектов федерации. Следует заметить, что территориальное объединение путем механического присоединения одного субъекта к другому не устранит существующего разрыва в уровне жизни населения Южного Федерального округа, а упразднение существующих дотационных субъектов – это лишь один из проектов. На вопрос «что делать?» ответ предлагают не только федеральные аналитики, уже готовы и озвучены лидерами национальных движений новые редакции подзабытых в конце 90-х гг. проектов создания этнических государств. Национальные движения, которые были очень активны в 90-х годах, но потом приостановили свою деятельность, возобновили её с новой силой. В 2005 г. состоялись: Чрезвычайный съезд абазинского народа, Экстренный съезд карачаевского народа, Чрезвычайный съезд балкарского народа, Съезд осетинского народа, созданы Общественный совет народов Северного Кавказа и Черкесский конгресс.

На этих съездах лидеры национальных движений, многие из которых являются чиновниками или учеными, совершенно откровенно обсуждали вопросы реформирования государственного устройства в ситуации упразднения «их» субъектов или создании муниципальных образований без учета этнического состава населения. Муниципальная реформа в республиках Северного Кавказа уже привела к политической дестабилизации в КЧР И КБР. Присоединение районов компактного проживания представителей абазинской и балкарской этнических групп к крупным городам и районам была воспринята как угроза, что дало в руки радикальным силам новые аргументы и пополнило их ряды.

В частности, планировавшееся изменение границ муниципальных образований КЧР предполагало объединение Усть-Джегутинского района в единый городской муниципальный округ, вследствие чего часть аула Кубина, где компактно проживают абазины, перешла бы в ведение другого муниципального образования – поселка Усть-Джегута, преимущественно населенного карачаевцами. Принятие закона «Об изменении границ муниципальных образований КЧР» вызвало недовольство со стороны абазинского населения, вылившееся в ряд протестных действий (проведение чрезвычайного съезда абазинского народа, митинги на главной площади Черкесска, блокирование центральных дорог столицы, захват парламента, требования отмены закона и отставки президента республики). Для решения проблемы потребовалось вмешательство федерального центра, в результате которого было принято решение о создании Абазинского и Ногайского муниципальных районов. Направленностью реформы местного самоуправления озабочены не только абазины, резко заявившие о своих политических интересах, но и карачаевцы, адыгейцы, представители других этнических групп.

Кроме того, вопрос о введении временного финансового управления усиливает противоречия между национальными движениями (например, Конгресс карачаевского народа выступил резко против его введения, а Общественный совет народов Северного Кавказа пока его поддерживает), что в целом сказывается на уровне этнополитической стабильности и том самом «качестве жизни» населения северокавказских республик. Например, президент Северной Осетии-Алании Т. Мамсуров в контесте проблемы объединения субъектов сказал, что «поскольку объединение Осетии неизбежно, следовательно, оно необходимо» (имеется ввиду Северная и Южная Осетия), а старейший руководитель всеосетинского движения профессор М. Гиоев заявил: «Если Россия не будет решать вопросы Южной Осетии, то тогда Северная Осетия выйдет из состава федеративного договора».

Можно ссылаться на документы и политические акции многих этнических общественных объединений, но даже приведенные примеры показывают, что практически все составляющие административно-политической и муниципальной реформ находятся в центре их внимания, а в ряде случаев протестные действия уже заставили федеральную власть учесть этнические аспекты и изменить первоначальные планы.

3) Отстранением главы субъекта федерации от должности на основе системы показателей «качества жизни», оцениваемой не самим населением, а уполномоченным органом федеральной власти. Если качество жизни не соответствует некоему абстрактному стандарту, это является основанием для того, чтобы президент России мог отрешить от должности главу субъекта федерации, а глава субъекта федерации мог снять главу муниципального образования и назначить другого. Проблема в том, что назначать-то особенно некого, а протестные настроения в регионе множатся и растут не по дням, а по часам. И даже если будут назначены эти новые главы субъектов федерации, то далеко не факт, что эти новые главы будут пророссийски ориентированы, и далеко не факт, что они будут подчиняться российским законам и выполнять в ряде случаев абсурдные требования новых законопроектов.

4) Даже если глава субъекта федерации находится вне угрозы внешнего финансового управления и выдерживает требования стандартов «качества жизни», реформа предусматривает еще один формальный повод для его отстранения от должности – внебюджетные фонды. Дело в том, что в поисках самостоятельных ресурсов не допускается использование региональными и муниципальными органами власти иных, кроме бюджета, форм образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения возложенных на них Конституцией и федеральными законами полномочий. Также не допускается за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, взимание с юридических лиц и граждан платежей в денежной, натуральной форме или в форме безвозмездных услуг для финансового и материально-технического обеспечения полномочий органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Следовательно, если глава органа власти будет использовать внебюджетные фонды, он может быть отстранен от должности. Как известно, сегодня на практике именно внебюджетные фонды позволяют главам администраций всех уровней решать множество текущих проблем.

Итак, в систему федеративных отношений включаются новые правила и новые институты:

Временная финансовая администрация;

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти;

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

По мнению и московских, и региональных экспертов, подобная система только усилит бюрократизацию и коррупцию власти, в очередной раз удорожит её стоимость. На Юге России она будет способствовать этносоциальной стратификации, этнической поляризации населения, росту антироссийских настроений.

Кроме того, можно сделать вывод, что достаточно серьезные экономические реформы просто некому проводить. Если эти реформы не способен провести действующий глава администрации, опираясь на кадровый состав, знающий и понимающий местную специфику, то вероятность успешного проведения реформы «варягами», которые вообще не знают местной ситуации, по-моему, крайне невелика.

Выстраивание системы постоянной и многомерной зависимости глав администраций от вышестоящих органов власти и полное отсутствие зависимости от населения – основная тенденция предлагаемой реформы. Но, по мнению ее авторов, досрочное прекращение полномочий главы субъекта Российской Федерации позволит «создать дополнительные условия для политической и социальной самореализации граждан Российской Федерации, создаст правовой механизм (с весьма сложной процедурой), который может быть задействован в целях стабилизации общественно-политической ситуации в регионах с высоким уровнем социальной и политической напряженности». О том, как именно будет действовать упомянутый правовой механизм в условиях перечисленных политических рисков, непонятно.

Зато понятно пожелание населения о том, чтобы финансовые инвестиции федеральный центр осуществлял не в силовые и административные структуры, а в производящие объекты, чтобы в регионе при внешнем, например, строительном, управлении создавались рабочие места.

Понятно и другое рассуждение, которое очень часто можно услышать в республиках Северного Кавказа: «Вообще мы живем в федерации или нет? Если мы – федерация, то почему наше мнение не учитывается, если мы – не федерация, то в любой момент можем выйти из состава этого государства». Один ингушский чиновник сказал интересную фразу, подчеркивающую геополитический аспект ситуации: «Нам все равно, кто будет давать деньги в наш бюджет, кто нас будет содержать. Нет денег у российского бюджета, мы возьмем себе другого внешнего управляющего, и будем получать деньги из другого бюджета».

Поэтому прежде чем приступить к реализации реформ на Северном Кавказе следует учесть следующие риски: налоговая реформа чревата существенным снижением уровня жизни населения, политика централизации и укрепления вертикали федеральной власти может обернуться формирование негативного образа федеральной власти и падением её рейтинга, а попытка укрупнения субъектов федерации может привести к возрастанию опасности сепаратизма и радикализма.