Николай Петров*
Федерализм в России в 2005 году
1. В настоящее время Россия не является федерацией хоть в сколько-нибудь полном смысле слова. Вместе с тем перспективы ее выживания и развития в качестве современного эффективного государства, напрямую связаны с федерализацией. Современное демократическое государство при столь гигантских масштабах и колоссальных региональных различиях без федерализма невозможно. И если во времена Монтескье авторитаризм еще мог рассматриваться как альтернатива федерализму, то сейчас возможности выживания на его базе государства размером в одну седьмую часть суши исчерпаны абсолютно. И чем скорее это поймет Кремль, тем легче ему будет обеспечить свое и страны политическое выживание. Пока, однако, его усилия направлены в противоположную сторону.
2. Чем федерализм хорош для России? Он позволяет максимально полно использовать чрезвычайно разный человеческий и социально-культурный капитал, превращая в выгоды то, что в условиях унитарного государства было бы непомерно тяжелым бременем. Он обеспечивает максимально полное соответствие форм, способов устройства и особенностей функционирования властных институтов интересам и возможностям социума. С федерализмом ход эскадры не определяется скоростью самого тихоходного из кораблей, все получают возможность идти в полную силу. Он обеспечивает максимальную гибкость и эффективность управления, конкурентность власти на разных уровнях, действенную прямую и обратную связь между гражданами и властью при отсутствии тотальной зависимости гражданина от конкретных властных институтов.
3. Главные проблемы для российского федерализма я бы обозначил как ментальную и институциональную. Политическая элита в России мыслит унитаристски, стремясь к тотальному главенству и будучи не очень способной к долговременным компромиссам. В отсутствии жестких институциональных и правовых рамок перетягивание каната между федеральными и региональными элитами происходит с очень большой амплитудой и постоянно приводит к крайностям: чрезмерному унитаризму и централизму, как сейчас или региональной вольнице феодального типа как в недавнем прошлом. Без четкого разделения полномочий, причем полностью финансово обеспеченных полномочий, возникает ситуация соподчиненности уровней власти, зависимости одного от другого. Слишком пассивна и роль граждан: как будто их кормит власть, а не они нанимают ее для выполнения тех или иных функций.
4. На первом этапе федеральной реформы, объявленной В. Путиным сразу после избрания президентом в 2000 г., дефедерализация осуществлялась в основном de facto, за счет восстановления центром в полном объеме всех функций, закрепленных за ним Конституцией. Это касается, в первую очередь, судов и правоохранительной системы, которые благодаря резко выросшим доходам бюджета стали, наконец, финансироваться в полной мере, что позволило практически повсеместно вывести их из-под контроля властей на местах. Система взаимоотношений с регионами была унифицирована, большинство индивидуальных договоров о разграничении полномочий с регионами было расторгнуто. Налоговая база была существенно откорректирована в пользу центра, который, однако, на этом не остановился, вернув себе то, что принадлежало ему по праву пошел дальше, изменив, в частности, пропорцию между федеральным и региональными бюджетами с 50:50, как того требует Бюджетный кодекс, до примерно 60:40 в свою пользу; продолжая выстраивать управленческие «вертикали».
На втором этапе федеральной реформы, совпавшем с новым президентским сроком В. Путина, баланс между центром и регионами стал меняться de jure. Это и перераспределение конституционных полномочий между федеральными и региональными органами власти за счет, прежде всего, предметов совместного ведения, и избирательная реформа централизаторского типа, и отказ от избрания губернаторов напрямую.
Редецентрализация 2005 г.
Стараниями Д. Козака, автора муниципальной реформы и одного из главных сторонников федеральной реформы, назначенного после Беслана президентским наместником на Кавказ и столкнувшегося там с крайней неэффективностью осуществления центром многочисленных мелких полномочий, был начат процесс обратного перераспределения полномочий в пользу регионов. Впервые о передаче регионам 114 полномочий было объявлено на Госсовете в самом начале лета, а к его концу список пополнился 15 дополнительными полномочиями и была создана специальная комиссия под руководством премьера М. Фрадкова. Комиссия, собирающаяся еженедельно, призвана реализовать на практике объявленную передачу полномочий. Одновременно указом президента регионам было предоставлено право голоса при назначении руководителей региональных подразделений федеральных структур включая генералов-силовиков кроме ФСБ и министерства обороны.
Важно, однако, понимать, что, во-первых, центр передает регионам те полномочия, которые не может или не хочет осуществлять сам, а не те, о которых просят регионы; во-вторых, что сто с лишним функций – это, в общем, фикция: в списке много повторов, сами функции очень мелки и носят в большинстве своем технический характер; и в-третьих, полномочия передаются во временное пользование и не всем регионам одинаково, эта передача обставляется рядом условий и предполагает жесткий контроль. Таким образом, речь идет о некоторой редецентрализации, но никак не о восстановлении элементов федерализма. Наконец, процесс перераспределения полномочий далеко не односторонний: одновременно с объявлением пакета передаваемых полномочий, «тянущего» в совокупности по разным оценкам на несколько миллиардов долларов в год, центр забрал у регионов одно-единственное, перевешивающее однако все остальные, – контроль за рынком водки.
Укрупнение регионов
В настоящее время полным ходом идет создание Пермского края из Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и с 1 декабря 2005 г. вступил в должность первый губернатор края – О. Чиркунов. Выходит на финишную прямую и масштабный проект объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов. 23 октября успешно прошел референдум об объединении Камчатской области и Корякского автономного округа, на подходе Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским АО. В целом, однако, проект укрупнения регионов оказался гораздо менее масштабным, чем это вначале предусматривалось и за рамки частичного восстановления ситуации бывшей до 1991 г., когда 10 АО входили в состав соответствующих областей и краев, ни к чему не привел и в обозримом будущем не приведет. Планы воссоединить Тюменскую область с богатейшими северо-тюменскими округами были, практически, отставлены; на колоссальные препятствия наталкиваются и попытки объединить Архангельскую область с богатым нефтью Ненецким округом. От бывших автономных областей, категорически не согласных терять свой самостоятельный статус и вовсе уже отступились (особенно серьезные конфликты в 2005 г. были связаны с Адыгеей, не желающей «возвращаться» в Краснодарский край).
Региональная асимметрия
До 2004 г. шла активная унификация отношений центра с регионами. Последние утратили свой личный характер и стали в большинстве своем опосредованными, а не прямыми (глава региона – президент РФ), и из прежних двусторонних договоров с 46 регионами, заключенных в 1994-1998 гг., осталось лишь 8.
Ситуация изменилась весной 2004 г., когда было объявлено о подготовке договора о разграничении полномочий между федеральным центром и органами власти Чеченской республики. Договор с Чечней до сих пор не подписан, но сам факт работы над ним резко усилил позиции руководства Татарстана, добивавшегося перезаключения договора с Москвой. Примеру Татарстана, договор с которым уже практически готов[1], как всегда последовал Башкортостан. Активизировались и конфликты между федеральными структурами и московскими властями по поводу собственности в Москве и платы за ее аренду.
В пакете законопроектов, подготовленных в начале осени Д. Козаком, содержится ряд мер по ограничению полномочий глав дотационных регионов. Предусматривается, в частности, казначейское исполнение региональных бюджетов в случае, если доля федеральных трансфертов в них превышает 50% и даже введение временной финансовой администрации, если доля федеральных трансфертов выше 80% или долг региона перед федеральным бюджетом превышает 30% его доходов. Предлагаются строгие критерии ежегодной оценки губернаторов по десяткам разных показателей. Одновременно предлагается запретить регионам распространенную практику внебюджетных фондов.
Назначение губернаторов
За первые десять месяцев действия нового порядка назначения губернаторов с января по ноябрь 2005 г. региональными законодательными собраниями с подачи президента были утверждены 38 глав регионов. По полной программе, с подбором альтернативных действующему главе кандидатов и обнародованием их имен, назначения прошли лишь в 13 регионах – трети от общего числа. В остальных случаях губернаторы досрочно, иногда за год, за два запрашивали президента о доверии и всегда его получали. С одной стороны, это означает относительную бесконфликтность, с другой, – еще меньшую публичность и прозрачность, чем даже предусматривает новая схема.
Было бы ошибкой считать, что сохранение на посту губернаторов тех же людей (а сменяемость сейчас меньше, чем это было на выборах: губернаторы сейчас сменились менее, чем в четверти регионов – в 9 из 38) означает, что система пробуксовывает и что ситуация изменилась мало. Это не так. Во-первых, идет работа с кадровым резервом, обновляется, и иногда радикально, состав региональных руководителей второго-третьего ряда. Во-вторых, главы регионов, причем все, а не только новоназначенные, уже не те что были. Раньше они в большинстве своем были полноправными хозяевами регионов, эффективность которых в конечном счете измерялась успехами региона, и временной горизонт их составлял 4-5 лет. Теперь это просто высокопоставленные чиновники, чьи личные интересы заключаются в быстром и четком исполнении поступающих из центра приказов, как бы плохи они ни были для региона. Таким образом, демонтировав прямые выборы региональных глав, Кремль не только поставил себя под удар в случае любых кризисных ситуаций в регионе, но и лишил систему управления последней «защиты от дурака», сделав ее еще менее эффективной.
Федеральные округа
С установлением нового порядка назначения глав регионов существенно расширились властные полномочия полпредов президента в федеральных округах: ведь именно они по закону готовят предложения относительно кандидатов на пост глав регионов. Другое дело, что сам этот новый порядок когда действует по сокращенной схеме, а когда не действует вовсе. Роль полпредов может возрасти еще больше с ужесточением финансового контроля за региональными бюджетами и заявленной передачей на уровень округов ряда федеральных полномочий с соответствующим финансовым обеспечением. Новое типовое положение о главном федеральном инспекторе предполагает сокращение его политических и одновременно расширение контрольных функций.
Полпреды
Полпред – фигура не очень публичная, причем со временем публичность уменьшается. Причиной тому несамостоятельный статус полпредов в сочетании с их предшествующим карьерным опытом. Менее публичной становится вся российская политика, меньше громких конфликтов с теми же губернаторами. Покинул пост полпреда ПФО единственный публичный политик среди полпредов – бывший премьер С. Кириенко, заметно снизилась влиятельность и «отца» муниципальной и ряда других реформ Д. Козака, «сосланного» на Кавказ.
В табл. 1 приводится несколько недавних рейтингов полпредов, отражающих их оценку гражданами (известность и качество работы) и экспертами (рейтинги влиятельности), а также их публичность по упоминаниям в СМИ.
Таблица. Полпреды президента в общественном мнении и российской политике. 2005
|
|
|
Рейтинг влиятельности «НГ» |
Рейтинг
публичности «Власти» |
Опрос ФОМ |
|
Округ |
Полномочный
представитель |
2004 |
май 2005 |
I квартал
2005 |
Назвали фамилию (2005/2003), % |
Позитивно
оценили работу (2005), % |
|
Южный |
Козак Д. |
4,94 (3) |
4,11 (18) |
3,81 (33) |
24/31* |
3 |
|
Центральный |
Полтавченко Г. |
2,84 (59) |
2,67 (64) |
1,25 (85) |
9/12 |
1 |
|
Приволжский |
Кириенко С. |
2,66 (71) |
2,46 (73) |
2,66 (47) |
36/36 |
6 |
|
Сибирский |
Квашнин А. |
2,65 (72) |
- |
0,88 (104) |
9/23 |
2 |
|
Дальневосточный |
Пуликовский К. |
2,27 (90) |
- |
2,72 (43) |
50/58 |
8 |
|
Уральский |
Латышев П. |
2,20 (96) |
- |
0,99 (99) |
30/27 |
4 |
|
Северо-Западный |
Клебанов И. |
2,17 (99) |
- |
1,68 (72) |
10/22 |
2 |
Примечания
Рейтинг влиятельности политиков «Независимой газеты» дает экспертную оценку (по 10-балльной шкале) влияния на внутреннюю и внешнюю политику России. Рейтинг публичности власти журнала «Коммерсант-Власть» показывает количество упоминаний политиков в ведущих общероссийских СМИ (в сравнении с количеством упоминаний президента В. Путина, принятым за 100). В скобках указаны места, занимаемые политиками в рейтинге.
Опросы фонда «Общественное мнение» проводились 14 мая 2005 г. и 22-23 мая 2003 г. в 100 населенных пунктах (опрошены 1500 респондентов). Данные приводятся по: Коммерсант. 2005. 1 июня.
* В момент проведения опроса полпредами были В. Яковлев (Южный округ) и Л. Драчевский (Сибирский округ).
Первое, что бросается в глаза, это что полпреды в большинстве своем никак не входят ни в первый, ни даже во второй эшелон влиятельных политиков страны, уступая по мнению экспертов целому ряду «подведомственных» им губернаторов, даже заметно в последние годы ослабевших. Собственно говоря, эксперты котируют полпредов как политиков скорее региональных (и в своем округе они уверенно занимают первые-третьи места), чем как политиков федеральных. Характерно, что даже наиболее активный и, по-видимому, эффективный из полпредов, Д. Козак, занимавший по итогам прошлого года третью строчку в рейтинге влиятельности, переехав из Москвы в Ростов-на-Дону опустился в конец второго десятка. Ухудшилось положение в рейтинге и всех остальных полпредов, четверо из них выбыли из первой сотни. И это несмотря на относительно высокую упоминаемость в связи, главным образом, с назначениями губернаторов. «Относительно» потому, что все семь полпредов вместе взятые упоминаются в СМИ всемеро реже, чем представляемый ими президент В. Путин.
Один из ключевых вопросов российской политики – насколько федеральные округа всерьез и как надолго? А. Волошин в свою бытность главой кремлевской администрации как-то обозвал полпредства богадельнями[2]. Самого Волошина давно уж нет на политической сцене, а с округами все в порядке, включая и трех полпредов самого первого призыва, которые отсчитывают уже шестой год службы. «Это нормально, – говорит К. Пуликовский, – президент нас на одном из совещаний назвал «раздражителями». По его словам, если мы перестанем раздражать правительство, губернаторов и мэров – то он ликвидирует институт полпредов в федеральных округах»[3]. Сейчас ясно, что полпредам отмерен, как минимум, срок до конца президентства В. Путина, а там кто знает?
Как представляется, события последних недель показали, что федеральные округа не просто рано списывать – их и изменения, в них происходящие, надо тщательно изучать. В них ключ к пониманию происходящего и зародыши будущего.
Пульс федеративной реформы
Разговоры о затухании федеративной реформы или исчерпании полпредами своих задач ведутся давно и обычно лишь активизируются к круглым датам. Вместе с тем, проблема развертывания реформы во времени, причем не только качественного, с выполнением полпредами одних поручений и работой над другими (об этом говорится в тексте), но и чисто количественного действительна важна и интересна для анализа.
Нами была предпринята попытка отобразить так называемый пульс реформы – сопряженную динамику показателей, позволяющих судить о развертывании федеральной реформы во времени, в первую очередь в отношении кадрового измерения – замен губернаторов и ключевых федеральных чиновников в регионах, а также смен в самих аппаратах полпредств. Кадровые подвижки – лишь одна, хотя и очень важная, составляющая реформы. Было бы чрезвычайно интересно проследить и другие, функциональные, скажем, приведение регионального законодательства в соответствие федеральному. К сожалению, однако, доступная информация такого рода весьма обрывочна и никак не может быть использована для детального анализа динамики. Остается лишь предположить, что замена кадров – не просто важный, но и в значительной мере интегральный показатель, позволяющий судить об интенсивности реформы в целом и нагрузке/конфликтности на ее разных этажах.
Итак, первое, что бросается в глаза, это разные темпы кадровых замен во всех шести анализируемых нами корпорациях: в губернаторском корпусе, среди Главных федеральных инспекторов, региональных прокуроров и глав МВД, а также в руководстве аппаратов полпредств и среди депутатов СФ – «сенаторов». Второе, это не снижающаяся, в целом, интенсивность процессов обновления кадров. Третье, это ярко выраженная годичная цикличность (у всех кроме сенаторов) с локальными максимумами, приходящимися на середину года и минимумами – на его начало. Кадровые перестановки начались в разное время (здесь всех опередили прокуроры, поскольку уже в самом начале реформы из числа региональных прокуроров были назначены прокуроры в округа), но очень скоро, уже к концу 2000 – началу 2001 гг., они оказались синхронизированы. Наконец, есть закономерность заметная в масштабах всех пяти лет реформы, – это уменьшение вариации перестановок в течение года при сохранении общей их интенсивности. По-видимому, это характерно для первого этапа федеральной реформы, до «бесланского пакета», а дальше, с переходом к новому порядку назначения губернаторов интенсивность замен в их корпусе, а также связанных с этим замен в корпусе сенаторов, будет возрастать.
Всего за пять лет реформы сменилось 94 прокурора (в среднем, таким образом, прокурор сменился в каждом регионе, а в некоторых не единожды), 78 начальников УВД/ГУВД, 62 ГФИ (с учетом того, что первый год они не менялись вовсе, замены в корпусе ГФИ в остальные четыре года реформы шли также интенсивно, как и других федеральных чиновников). Менее всего перемены коснулись состава губернаторов – 43 человека, то есть менее, чем в каждом втором регионе. Кстати, если учесть, что руководителей полпредств (к ним отнесены сами полпреды и их замы) тоже в среднем порядка пяти десятков, окажется, что состав их за годы реформы обновился примерно на три пятых. Если половина всех замен среди ГФИ, милиционеров и руководителей полпредств произошла к началу 2003 г., то среди губернаторов медиана была пройдена уже к началу четвертого квартала 2001 г. с особо «урожайным» четвертым кварталом 2000 г., когда в результате массовых выборов в регионах сменилось 13 губернаторов или почти треть числа всех выбывших за пятилетку. Прокуроры прошли через экватор пятидесятипроцентной смены к началу второго квартала 2002 г. Наиболее массовые замены в корпусе сенаторов произошли в конце 2001 – начале 2002 гг., когда выборы законодательных собраний прошли в 39 регионах.
По суммарному числу замен в высших эшелонах федералов пальма первенства принадлежит II кварталу 2002 г.; за ним идут IV квартал 2001 г. и IV квартал 2000 г. Вообще же, если посмотреть на замены во всей совокупности главных чиновников, то основные «кадротрясения» приходятся на II квартал 2002 г., II-IV кварталы 2003 г. и III-IV – 2004 гг.
Связь кадровых замен в регионах с общероссийским политическим календарем выражена не так сильно. Хотя заметно нарастание замен прокуроров и милицейских начальников под думские выборы 2003 г., потом между выборами резкое затишье в заменах всех федералов на местах, и уже после президентских выборов активизация замен ГФИ и снова прокуроров и милицейских начальников.
Представительство интересов регионов в центре: СФ, Госдума, Минрег и др.
С принятием нового закона о формировании Госдумы целиком по партийным спискам резко ослабели позиции губернаторов и представительство региональных интересов в нижней палате парламента. Что касается верхней палаты, Совета Федерации, то он давно уже, с реформы 2000 г., представляет интересы Кремля в значительно большей степени, чем регионов. Сейчас же, с переходом к назначаемости глав регионов возникла и правовая коллизия, когда половина сенаторов фактически назначается назначенцами президента.
Госсовет, созданный в утешение лишившимся сенаторских постов и статуса федеральных политиков губернаторов, не обладает никакими конституционными полномочиями и служит, скорее, площадкой для обучения губернаторов азам федеральной политики, а членов правительства – учету регионального фактора. Что касается воссозданного после Беслана Министерства по региональному развитию, то за год своей деятельности под руководством бывшего питерского губернатора, а потом полпреда в Южном ФО В. Яковлева оно едва успело обустроиться, не получив при этом в свое распоряжение реальных властных полномочий и материальных ресурсов. В настоящее время регионы делегируют своих представителей для формирования «региональной трети» Общественной палаты (из расчета 6 человек от каждого федерального округа), впрочем перспективы и самого этого органа и, тем более, учета им интересов регионов представляются весьма сомнительными.
Итак, вектор, характеризующий динамику отношений между центром и регионами, когда-то давно, уже к середине путинского первого срока, прошел «золотую середину». Он не остановился там, а пошел дальше в сторону очень жесткой централизации и демонтажа элементов федерализма, особенно заметного в последний год. Важно заметить, что региональные лидеры, как ни относись к каждому из них персонально, играли очень важную институциональную роль квази-сдержек и противовесов «по вертикали» в ситуации, когда разделение властей «по горизонтали» реально отсутствует. И резкое их ослабление делает негибкой и неустойчивой всю политическую систему, особенно в кризисных ситуациях. Жесткое же встраивание губернаторов во властную вертикаль лишает систему «защиты от дурака», делая кризисы подобные связанному с монетизацией льгот в начале года, неизбежными. Нынешняя система – недостаточно демократичная и недостаточно федералистская – сама продуцирует кризисы, с которыми не сможет справиться. Таким образом, она обречена. Вопрос лишь в том, сможет ли Кремль ее усовершенствовать, не дожидаясь серьезного кризиса, которого она может и не пережить. Если сможет, то рефедерализация России неизбежна.
* Николай Владимирович Петров – кандидат географических наук, ведущий научный сотрудник Института географии РАН, руководитель региональных программ Московского центра Карнеги (МЦК) (г. Москва).
[1] Заметим, что еще до его официального подписания, руководство республики уже объявило в сентябре о приватизации “Почты Татарстана”, отнесенной по договору 15 февраля 1994 г. к ведению республики. Это противоречит Конституции РФ и оспаривается в суде Федеральным агентством связи.
[2] М. Ростовский. Послы из богадельни. Московский комсомолец. 2005. 13 мая.
[3] К. Пуликовский. Нужно идти вперед. VETUS RES. 2005. 17 мая.
