Алексей Петров*

Иркутск и Усть-Орда: объединение ради чего?

3 ноября 2005 г. вступили в силу поправки к Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ», согласно которым инициатива проведения референдума по объединению принадлежит высшим должностным лицам регионов, а не инициативным группам**. Неудивительно, что 9 ноября на заседании избирательной комиссии Иркутской области ее председатель Виктор Игнатенко заявил о том, что инициативная группа по проведению референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа отозвала свою инициативу и приняла решение о самороспуске.

Теперь только губернатор области Александр Хлопонин может дать старт объединительному процессу. При этом подчеркнуто, что вступление поправок в силу не означает прекращение объединительного процесса между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, так как инициатива руководства двух регионов уже направлена президенту. Согласно новому закону, необходимо заручиться поддержкой главы государства (она должна быть представлена в письменном виде), после чего губернаторы могут инициировать проведение референдума. Являются ли поправки разумными, позволяют ли они снять ряд противоречий, отмеченных в ходе объединительных кампаний в других регионах (например, по агитации со стороны глав субъектов), оптимизировать процесс? Глава избиркома считает их позитивными для региона. Он подчеркнул, что с юридической точки зрения референдумный процесс в регионе еще не начался, поэтому очень удачно, что закон вступил в силу до него.

Объединение! Кто-то на этом делает карьеру, а кто-то, например, как федеральные власти, пока ограничились слиянием слабых округов с материнскими территориями. Так произошло у Перми с коми-пермяками, Камчатки с Корякией. Так должно было произойти у Иркутска и Усть-Орды. Не произошло. Вторая попытка назначена на 16 апреля 2006 г.

Еще 21 апреля 2004 г. комитет по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении рекомендовал сессии законодательного собрания области выступить с инициативой образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ и даже предложил свой вариант названия «Прибайкальский край». Областные власти активно стали продвигать проект, написали прогноз социально-экономических последствий объединения, где во всем документе прослеживалось, что в Иркутской области в последние пять лет происходит устойчивый экономический рост, а Усть-Ордынский округ находится по многим, прежде всего, социальным факторам на последнем месте в Сибирском федеральном округе. Для выравнивания уровней бюджетов, считают они, за счет федерального бюджета необходимо решить финансирование ряда важнейших инвестиционных проектов (список из 11 пунктов).

Усть-Орда же отнеслась к идее прохладно. Самое страшное, по мнению властей Усть-Ордынского Бурятского АО, это потеря и федеральных денег, и особого статуса в составе нового субъекта. Входить в новый субъект на правах шести муниципальных образований, на чем настаивали региональные власти и депутаты Законодательного собрания, ну очень не хотелось. Вскоре проект был совсем заморожен. Иркутск обошли Пермь, Красноярск и даже Камчатка.

С приходом нового губернатора Иркутской области А.Тишанина объединение двух субъектов стало вопросом номер один. Об этом говорится везде. Глава округа Валерий Малеев на инногурации подарил Иркутску «Усть-Орду пока на картинке». Теперь ясно, что это задача не только для регионов, но и для губернатора. Иначе он бы так часто не встречался с президентом РФ.

Как и в других регионах, идея объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (УОБАО) не встретит явных и открытых противников. Для того чтобы референдум состоялся, необходима явка более 50% избирателей. Если в УОБАО она традиционно высокая, даже на выборах регионального уровня, то в области такой процент явки с огромным трудом достигается даже на федеральных выборах. Достаточно вспомнить выборы президента РФ 2004 г., когда явка составила 52,4%, что на десять процентов ниже общероссийской. Таким образом, низкую явку на референдум следует рассматривать как самый значительный риск для процесса объединения.

При этом стоит отметить, что ряд последних выборов в регионе показывает тенденцию к неуклонному и значительному росту доли протестного голосования. Маловероятно, что уровень протестного голосования превысит величину в 50%, но тем не менее, необходимо будет достаточно аккуратно подходить к проблеме повышения явки, так как при использовании жестких принудительных мер, направленных на увеличение явки на избирательные участки, можно спровоцировать лавинообразный рост протестного голосования. Высокий процентный уровень протеста по вопросу объединения может явиться косвенным показателем низкого уровня доверия населения действующей региональной власти и дает дополнительные поводы для резкой критики региональных властей со стороны политических оппонентов.

Кроме того, высокий процент протестных поведенческих реакций населения может быть экстраполирован федеральным центром на 2007-2008 гг., и будет рассматриваться как явная тенденции в развитии социально-политических настроений граждан в преддверии думских и президентских выборов, что в значительной мере подрывает кредит доверия федерального центра действующему губернатору.

Таким образом, основными актуальными проблемам при проведении референдума являются обеспечение высокого уровня явки на избирательные участки и недопущение резкого роста протестных реакций.

Кроме того, на процесс подготовки и проведения референдума будут оказывать существенное влияние ряд социально-политических моментов.

Отсутствие реального мотива для объединения

В Красноярском крае объединение мотивировалось высокой значимостью Красноярского севера для экономики края в целом. Вопросы, единства края, особенно касающиеся Норильского промышленного района, всегда были в центре общественной и политической жизни, что привлекало к Красноярскому северу внимание избирателей. В то же время, Таймыр и Эвенкия являются регионами, с колоссальными природными богатствами, что также является серьезным мотивом для объединения с ними. Усть-Ордынский округ не играет сколько-нибудь значимой роли в экономике Иркутской области. Это дотационный регион, который не имеет каких-либо выдающихся экономических перспектив. Иркутская область, таким образом, будет вынуждена содержать этот регион после объединения. Поэтому сильной мотивации для объединения нет.

Отсутствие преференций и бонусов, получаемых Иркутской областью при объединении

Единственная возможность повлиять на явку – сформировать PR-средствами видимость наличия правдоподобных «плюсов объединения» и добиться неких преференций от федерального центра, достижение которых возможно будет обыграть как «цель объединения региона», то есть вопрос достижения договоренностей и объема этих преференций становится достаточно значимым для проведения референдума. Однако, судя по речам региональных политиков, руководство области и округа намерено «ничего не просить».

– «Как скажет Москва, сколько она нам выделит преференций, столько мы и получим. Ни Тишанин, ни Круглов не будут рисковать своей карьерой и выбивать дополнительные преференции» ( Д. Еловский. «Объединительный рецидив». 2005. 26 сентября.)

Главной проблемой информационной кампании становится формирование некоего «призового пула», который регион получит в результате объединения. Этот «пул» должен включать в себя как реальные бонусы, обещанные федеральным центром, так и яркие и правдоподобные «плюсы объединения».

Наличие факторов, потенциально способных спровоцировать рост социальной напряженности

В настоящий момент социально-политическая ситуация в области может оцениваться как достаточно спокойная, но имеется несколько факторов, потенциально способных дестабилизировать обстановку. К их числу можно отнести наличие протестных настроений среди работников бюджетной сферы.

Любой из этих факторов может привести к усилению социальной напряженности, а наложение факторов способно спровоцировать социально-политические кризисы и конфликты. Наиболее вероятен сценарий, при котором в 2006 г. организаторы референдума столкнутся с усилением социального недовольства, которое трудно будет компенсировать только административными усилиями со стороны региона.

Отсутствие инструментов влияния у региональных властей на имеющиеся административные ресурсы на муниципальном уровне

9 октября в области прошли выборы в 377 органов местного самоуправления разного уровня. Выборы привели к власти много новых людей, значительная часть из которых не имеет ни опыта, ни уровня квалификации, столь необходимых в условиях бюджетных трудностей. Не приходится ожидать, что эти люди станут эффективным административным инструментом при организации кампании по поддержке объединения.

Наличие политических оппонентов, потенциально способных работать на срыв референдума

Возможности губернатора по использованию административного ресурса ограничены также еще и тем, что для многих представителей региональной элиты он является «варягом». Для политиков, которые являются неудачливыми претендентами на пост губернатора, Тишанин выглядит, вообще, как политический противник, провал которого на референдуме может быть им очень выгоден.

Наличие потенциальных конфликтогенных ситуаций между исполнительной и законодательной властью региона

В области возможно развитие конфликта между исполнительной и законодательной властью. За два месяца совместной работы Законодательное собрание отклонило только два решения губернатора (кандидатура первого заместителя и размер налогов, остающихся в распоряжении органов МСУ). Назначение Ю.Параничева и.о. первого зама не сняло напряженности. В условиях конфронтации двух ветвей власти успешное проведение референдума представляется проблематичным.

Отсутствие единого политического оператора проведения референдума

В области отсутствует политический оператор, способный единолично взять на себя ответственность за процесс объединения. Им не может стать ни одна из финансово-промышленных групп (ФПГ), работающих в регионе (губернатор объявил о равноудаленности от всех). «Единая Россия», несмотря на то, что является единственной политической структурой имеющей полномасштабную агитационно-пропагандистскую сеть на всей территории области, не занимает таких однозначно лидирующих позиций как, например, в соседнем Красноярске. Коммунисты откровенно слабы и не имеют широкой агитаторской сети. Преобладание Аграрной партии России в сельскохозяйственных районах ослабляет позиции «Единой России». Единственным вариантом видится искусственное введение в процесс объединения единого политического оператора – политического блока, а главной консолидирующей фигурой должен в самые кратчайшие сроки выступить губернатор.

Неоднородность и низкий уровень территориальной доступности крупных населенных пунктов

Если в случае с объединением Красноярского края судьба референдума фактически решилась за счет массированной агитационной кампании в Красноярске и близлежащих территориях, где проживает до 2/3 населения региона, то в Иркутской области значительная часть населения проживает в крупных городах, отличающихся друг от друга и от остальной области своим монопрофильным производством, а, соответственно – специфичностью проблем, базовых тем и интересов (Иркутск, Ангарск, Братск, Железногорск-Илимский, Саянск, Усть-Илимск, Бодайбо). Эти территории контролируются различными ФПГ, которые находятся между собой в состоянии прямой и косвенной конкуренции.

Отсутствие в области единого информационного поля

В регионе отсутствует единое информационное поле, контроль над которым позволил бы осуществить эффективное продвижение идеи объединения в массы.

Неоднозначность восприятия идеи объединения бурятским этносом

Бурятское население Усть-Орды уже давно беспокоит тема сохранения своего культурного наследия. Например, вице-президент Всебурятской ассоциации развития культуры Г. Богданов уже несколько лет выступает с критикой идеи объединения. Он считает, что если в новом субъекте территория Усть-Орды станет обычным муниципальным районом, то бурятское население очень быстро ассимилируется и исчезнет как «титульный этнос», как это уже произошло с бурятами, проживавшими в центральных районах области. Богданов уверен в необходимости придания Усть-Орде статуса национальной культурной автономии в составе нового субъекта Федерации, но ни в федеральном, ни в региональном законодательстве особый статус для автономии не предусмотрен.

Руководство округа, получая значительные дотации из федерального бюджета, может поддержать идею объединения и способствовать успешности референдума на своей территории. Однако, стоит упомянуть об идее «восстановление Бурят-Монгольской республики в границах 1927 г.» (Усть-Орда, Агинское, Бурятия), которая может вступить в противоречие с идеей объединения Иркутской области и стать ее неприятной альтернативой. При этом реализация идеи объединения бурятов, неизбежно приведет к поглощению части территории Иркутской области (например, Ольхонского района), поскольку в настоящее время бурятская автономия является анклавом на территории области. Бурятов эта идея будет мотивировать голосовать против объединения. Следует учитывать факт, что население округа, в отличии от Эвенкии и Таймыра, обладает более высокоразвитым национальным самосознанием и политической активностью, кроме того, доля бурятского населения в УОБАО выше, чем доля коренного населения в красноярских автономиях.

В этой связи встает блок проблем, возникающих при обсуждении вопроса об успешном проведении референдума. Есть несколько задач, которые необходимо решить. К политическим задачам следует отнести применение воздействий и инструментов, способных нивелировать либо смягчить негативные последствия бюджетного дефицита. Формирование территориальной структуры, которая компенсирует низкий уровень квалификации вновь избранных местных руководителей. К организационным и информационно-аналитическим задачам следует отнести формирование концепции проведения референдума и доведение ее через средства массовой информации до населения.