Леокадия Дробижева*

Социальный ресурс федерализма в России к середине первого десятилетия XXI века

В конце 1990-х и в самом начале 2000 гг. я приводила результаты социологических опросов, которые свидетельствовали о том, что уровень поддержки элементов федерализма довольно высок в республиках РФ. Например, право на распоряжение природными ресурсами субъектом Федерации поддерживали до 60-70 % населения, причем представители не только титульной национальности, но и русские, и доля людей, придерживающихся такого мнения, росла.

Многие исследователи, политики задаются теперь вопросом, почему, когда стали приводить конституции и законы в соответствие с федеральными, и суверенитет республик был дезавуалирован, не было никаких протестных акций?

Пытаясь ответить на этот вопрос, важно понять общество, в котором мы живем. Общество это – переходное. Известно, что демократический транзит движется либо в сторону демократизации, либо, наоборот, уходит от этого процесса. Из результатов тех исследований, которые представляли в последнее время наши социологические центры, можно сделать вывод, что наше общество не просто переходное, его можно охарактеризовать как смешанное или промежуточное. Приведу несколько аргументов. Одним из индикаторов состояния общественных отношений является ответ людей на вопрос об отношении к реформам. По результатам опросов Центра Левады «за» продолжение реформ высказывалось 34-35 % опрошенных, «за» прекращение – 21-22 %. Остальные 43-44 % – промежуточные, ни за то, ни за другое. 32 % респондентов считают, что «дела в нашей стране идут в правильном направлении», 51 % – что они «движутся по неверному пути», а 17 % затрудняются ответить[1].

Последнее исследование по проблемам собственности, которое проводил Институт комплексных социальных исследований РАН в 2005 г., показало, что выделяется группа модернизированного направления, так называемые модернисты, и группа традиционалистов. Модернисты – это те, кто адаптировались к реформам, которые хотят продолжения реформ, они за собственность, это люди будущего, их – 20-25 %, «против» около 20 %. Все остальные – представители промежуточного общества. То же самое и с отношением к демократизации и федерализации. Считают, что при Путине лучше, чем было при Горбачеве и Ельцине, с точки зрения эффективности государственного управления – 36 %, но при этом 49-50 % респондентов затрудняется ответить на этот вопрос.

Обратим внимание на такое явление как возросшая тоска по СССР. Раньше, во время опросов 1990-х гг. было 20-30 % людей с таким настроением, сейчас 55-60 %. Очевидно, происходит процесс, который можно охарактеризовать как готовность к восприятию имитационных форм. Формы есть, но содержание в них совсем не то, которое ожидалось при переходе к демократизации.

Возьмем Государственную думу, она у нас есть, но совершенно очевидно, что она не отвечает ожиданиям людей. Опросы Центра Левады к середине 2005 г. показывают, что только 11 % доверяют Совету Федерации и Государственной думе. И я бы обратила внимание на то, что уровень доверия этим парламентским формам очень низкий не только у людей, которые еле сводят концы с концами, но и у тех, кто материально обеспечен и жизнью доволен. Тем не менее, только четверть из них выражает доверие этим конституционным формам. Значит, действенности этой формы люди не видят.

Уровень поддержки президента достаточно высокий, даже после Беслана, даже после монетизации, где-то 39-50 % по оценкам разных социологических центров. При этом значительно меньшее число респондентов считает, что президент решил задачи в экономике повышением уровня жизни. Лишь 10-15 % считают, что удается решать чеченскую проблему. Тем не менее, авторитет у президента высокий. Значит, массы готовы принять символьную форму. Есть символ – президент, есть парламент, есть символы демократии.

Идет рутинизация жизни. В чем это проявляется? Против войны в Чечне в условиях, когда были военные неудачи, выступало до 60 % населения. Сейчас там перманентные подрывные действия, а метастазы конфликта проявляются в соседних республиках – Дагестане, Кабардино-Балкарии, в массовом общественном мнении идут постоянные колебания – то увеличивается доля сторонников переговорного процесса, то уменьшается, при этом протестных действий не наблюдается. Отношение к делу Ходорковского: в начале этого процесса, в 2003 г., 60 % считали этот процесс эфемерным. В 2005 г. так считает 20 %, то есть идет привыкание к тем деформациями, которые есть в правовой системе.

Мы не видим функционирования современного гражданского общества в широких масштабах. Это означает, что в ближайшее время мы будем жить в обществе, расстающемся с иллюзиями, в значительной мере чисто прагматическом, когда романтизм перестройки уже потерян. Идет приземление идеалов.

На протяжении 90-х гг. и в 2002-2005 гг. я брала интервью у представителей элитных групп в республиках и областях Российской Федерации. Глубинные интервью показывают, что среди людей без четких мнений чаще всего встречаются прагматики, живущие интересом «одного дня», ушедшие в бытовую рутину. Некоторые социологи оценивают уход людей в повседневные заботы как обычное явление нормального общества. Но для тех, про кого простые люди думают, что они «выражают их надежды и чаяния», влияют на положение в стране, такие настроения не должны быть характерными. Ведь им приходится принимать жизненно важные для многих решения, а это не может оцениваться как обыденная повседневность. Следовательно, в ближайшее время мы будем, видимо, очень сильно зависеть от тех процессов, которые будут происходить спонтанно. Вспомним о реакции на монетизацию, это была стихийная реакция, только потом подхваченная партийными структурами. Доля участия в протестных акциях была очень мала – 0,5 %. Важно, что было не только старшее поколение, но и молодые люди 25-40 лет. Это важно, поскольку они очень перспективная группа с точки зрения потенциала будущего. И эти люди – не из столиц, а из регионов – несмотря на то, что их было немного, остановили процесс бездумной монетизации, поскольку не было готовности к ее реализации. 41 % населения поддерживали протестующих, и еще 41% к их действиям относился с пониманием. Способы и формы проведения монетизации менялись «на ходу» под воздействием реакции людей. В обществе появилось представление, что коллективными усилиями можно что-то изменить.

Надо сказать, что и в сфере федеративных отношений усилия социально-активных групп не всегда оставались бесперспективными. Известно, что администрация президента РФ реализует постепенное укрупнение субъектов Федерации. На данном историческом отрезке времени – за счет объединения областей, краев и автономных округов. Не все предложения об объединении встречают поддержку в регионах. Ведь в одних случаях это объединение бедных с более благополучными территориями (Коми-Пермяцкий округ с Пермской областью или Усть-Ордынский Бурятский округ с Иркутской областью), в других – более богатых округов с менее обеспеченными областями (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа с Тюменью), в результате чего будет выигрывать население областей, и проиграют жители округов. Здесь ситуация складывается конфликтная. Приходится учитывать и уже наличные связи, и какие компании работают на территории (лучше, если одни и те же, тогда им легче общаться с одной административно-территориальной структурой), и транспортные связи, и наличие общих или разных инвесторов.

В идеале объединение субъектов Федерации преследует цели более эффективной управляемости, роста экономики региона и уровня жизни людей, сокращение социального расслоения. Но бывает, что выгода одних несет невыгоду другим. Так, например, складывалась ситуация в отношении объединения Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов с Тюменской областью. Округа не горели желанием объединяться. Население поддерживало руководство округов. И тогда пришлось находить приемлемые решения. Были приняты Программы сотрудничества на 2008-2010 гг. с выделением на них 70 млрд. руб., в результате чего уровень жизни населения в Тюменской области поднимется, но и у округов не отнимут все для «перераспределения на всех».

Таким образом, самосохранительная солидаризация – очевидный ресурс федерализма.

В начале октября 2005 г. Госдума внесла поправки в процедуру объединения регионов. Губернаторы (а они назначаются президентом РФ) в случае своего несогласия с инициативами, смогут заблокировать их. А прежде чем начать референдум региональные власти должны будут консультироваться с Кремлем, и получать на это официальное согласие главы государства. Но предусматривается и возможность провала референдума, тогда он может быть повторен не ранее, чем через 1 год[2].

Одновременно проходили и другие события – перемена власти в Украине и Грузии вызвали очень неоднозначную реакцию. Многие не понимали, что там происходит. В России 60 % людей не поддерживали эти изменения. Тем не менее, и реакция на монетизацию, и события в Грузии и Украине стимулировали озабоченность во властных структурах.

Создается ситуация, которая может влиять на различные явления, в том числе и на отношение к федерализму, как к элементу демократического общества в нашей стране. Действительно, с исторической точки зрения федерализм не обязательно связан с демократией, но важно, как такая связь воспринимается в обществе. У нас федерализм воспринимался как элемент демократизации. Именно с демократическим транзитом изменился сам характер федерализма. Договор 1992 г. областям и краям, автономным округам декларировал права те же, что республикам. Республики в доктринальных документах перестали именовать национальными, а конституции республик закрепили права всех граждан, а не только национальностей, дающих название республикам. Реализуя положение конституции, центральное правительство заключило, как известно, с субъектами федерации 42 договора, учитывая ресурсные, географические, исторические особенности. К середине первого десятилетия XXI в. большинство договоров перестало действовать, а отклонения конституций и законов в субъектах Федерации были исключены из правового пространства. Все субъекты Федерации поставлены в равные условия с точки зрения налоговых поступлений от них в центр (70 % отчисляется у всех республик, областей и краев).

Население республик, которые в 90-е гг. были на льготном положении, изменения не так сильно почувствовало, поскольку эти субъекты Федерации получили транши через целевые программы (например, на 1000-летие Казани, строительство метро в городе и др.). Граждане в республиках еще празднуют дни республики (раньше – дни суверенитета).

Наши интервью показывают, что многие люди не только в других местностях, но и в самих республиках не знают, что Конституционный суд принял решение, по которому республики не могут быть суверенными. А некоторые, зная, что в Конституции РФ республики именуются государствами в скобках (государства) и пока Конституцию не меняли, думают, что суверенитет сохраняется. Законодатели в Башкортостане, например, придумали своеобразный ход: они под нажимом Администрации президента и федерального округа сняли слова «суверенная республика» в республиканской конституции, но записали там, что республика имеет свою государственность. А государственности без элементов суверенитета (разделенного) не может быть. Конечно, диалог по таким вопросам федеративных отношений возможен при хотя бы элементах демократии в обществе.

В социологии известна теорема Томаса Знанецкого, так называемая «Теорема Томаса», которая гласит: если люди воспринимают какое-то явление как реальное, то оно будет реально по своим последствиям. То есть ученые и политики могут знать, что демократии бывают и в государствах с унитарным устройством, но люди воспринимают федерализм как элемент демократии, и утеря его будет восприниматься негативно.

Данные говорят о том, что общество теряет надежду на демократию. Последние опросы показывают, что 43 % считает, что в России нет, и не было демократии. А если к ним прибавить тех, кто затрудняется ответить, получается больше 60 %.

Высокой мобилизационной готовности к защите идей и норм демократии пока в России не фиксируется. Люди привыкают жить в эклектичном обществе – в каких-то сферах сохраняются проявления демократии, в каких-то – ушли, а где-то – приобрели причудливые формы. В такой ситуации, видимо, будет сохраняться федерализм как символьное явление на теперешнем уровне развития законодательной практики. Будет имитационный или декларируемый, как в советское время, феномен. Естественно, совсем отказаться от него, как предлагает ЛДПР Жириновского, нельзя, ибо тогда надо менять Конституцию в одной из принципиальных сфер жизнедеятельности общества, чего президент России делать не хочет.

К сохранению части самостоятельности у субъектов Федерации Администрацию президента подталкивает опыт уже реализованной «вертикали власти». Если вся ответственность за развитие регионов, благополучие населения лежит на федеральный центр, а то, что оставлено на «плечах» местной власти, не обеспечено финансовыми ресурсами (всего 30 % средств остается от собираемых в субъектах Федерации), то и недовольство населения и региональных элит направляется на центральную власть.

Приведу мнение заместителя министра экономики одной из республик РФ: «Вот сейчас уже сентябрь (интервью взято в конце первого срока президентства В.В. Путина), а мы не знаем, какими средствами будет располагать республика, чтобы обеспечить хотя бы поддержание социальной инфраструктуры. Знаем, что надо передавать часть функций на муниципальный уровень, а средств у них нет. А как планировать развитие экономики, если у Вас могут оставить и 5 % и 30 % от того, что собираем от налогов. Как мы можем смотреть в глаза нашим людям, если они трудятся, добывая ценнейшие природные ресурсы, а получать будут как в беднейших регионах? Разве они будут воспринимать это как справедливость? Вы, социологи, лучше нас знаете, какой низкий уровень доверия властям из-за этого». Таким образом, федерализм будет сохраняться, скорее всего, потому что есть пример спонтанного протеста в обществе, и потому что есть пример других стран, где федерализм стал ресурсом сохранения согласия в обществе.

Специалисты знают, что федерализм, в том числе тот, который называют этническим, помогает избежать открытых, в том числе насильственных конфликтов. Кстати, не совсем, на мой взгляд, правомерно, именовать наш федерализм этническим. В Конституции РФ 1993 г. субъекты Федерации именуются не «национальные», а «республики Российской Федерации». Это по памяти от советского времени их называют «национальные республики». А в конституциях республик, как правило, зафиксировано, что они выражают «волю и интересы всего многонационального народа республики» (ст. 1 Конституции Татарстана) или источником государственной власти в республике является «народ, состоящий из граждан республики всех национальностей» (ст. 1 Конституции Саха (Якутия)).

Федерализм дает основание политической презентации гражданам, живущим на конкретной территории, дает выражение их чувству достоинства, в известной мере, ответственности и равенства. Не случайно социологические опросы фиксируют высокий уровень локальной идентичности в каких-то субъектах Федерации, соизмеримой с этнический. Очевидно также, что федерализм дает основание для культурной самореализации граждан. Об этом красноречиво говорит разнообразная символика (от Калашникова на бутылочных этикетках до чеченского хореографического коллектива или гербов и новых самоопределений «Санкт-Петербург – культурная столица» и т. д.).

Я бы обратила внимание и на то, что федерализм, особенно реальный федерализм, дает в современных российских условиях ресурс демократическому транзиту – он стимулирует принятие таких решений федеральными органами, которые могут быть восприняты населением регионов. В условиях, когда оппозиция слаба, а гражданское общество только формируется, солидаризация на уровне субъектов Федерации способна ограничивать безбрежную централизацию.

Конечно, несомненным социальным ресурсом сохранения федерализма будет оставаться значимая часть региональных элит. Прежде всего, властная элита и бизнес-элита. Под элитой имеются в виду не признанные интеллектуалы, как это нередко воспринимается в обществе, а группы, принимающие решения или влияющие на их принятие. В республиках, прежде всего ресурсных, также как в областях и краях-донорах роль их сохраняется даже при усилившейся централизации в стране, особенно там, где властная элита скоординирована с бизнес-элитой. Однако в глазах массы людей новая постсоветская элита действовала в последние 10-15 лет исходя из своих корпоративных интересов, доступ к распоряжению природными ресурсами использовала недостаточно эффективно и является ответственной за чрезвычайно высокое социальное расслоение в обществе. Того единства, которое имело место между этнорегиональными элитами и большинством населения в 90-е гг. прошедшего столетия, ожидать не приходится.

Интеллектуальная, научная и художественная элита является естественной хранительницей исторической памяти, выразительницей потребности в поддержании этнонационального и регионального достоинства. Центр и регионы всегда имеют не только общие, но и специфические интересы. Региональная творческая элита выражает эти интересы и транслирует местному населению. Не только в республиках, но и в других регионах – в Питере или Екатеринбурге, Краснодаре или Владивостоке – она делает это в силу не только профессиональных, но и патриотических интересов. Как показывают исследования, основанные на материалах глубинных интервью, «круглых столов», «мозговых атак», региональная и этническая элита после травм «перестройки» и «управляемой демократии» во многом депрессивна и разобщена, она уже не так авторитетна, как в 90-е гг., ее мобилизующий ресурс ослаблен.

Именно поэтому также возможны имитационные формы федерализма. Остаются, конечно, надежды на саморегуляцию во имя интересов и самой федеральной власти. Именно так, скорее всего, можно оценить заявление президента РФ о том, что надо укреплять власть губернаторов и расширять полномочия в субъектах Федерации. Часть полномочий, в основном по административно-хозяйственной сфере местного значения, им уже передано. Но средств на реализацию этих полномочий пока не добавлено, что дает основание для интерпретации таких мер как эфемерных. Не раз во время интервью региональные лидеры говорили нам, что на местах «теряется стимул к инициативе», «мы не знаем результатов, куда идут полученные на наших территориях ресурсы», «нужна более открытая политика, широкое обсуждение социальных программ», «жесткая вертикаль власти сдерживает инновационные процессы, возможна стагнация». Есть опасения открыто говорить обо всем этом, поскольку лидерам сразу навешивают ярлык «сепаратизма», и этот образ и лидера, и региона, сразу транслируется на всю страну.

Приходится признать, что от отсутствия открытого обсуждения общей стратегии федеральных отношений страдают и субъекты, и вся федерация в целом.