Андрей Макарычев*

Деполитизированный федерализм и региональная политика режима В. Путина

Введение

Может показаться, что название данной статьи содержит в себе внутреннее противоречие, состоящее в попытке охарактеризовать нынешнее состояние федерализма в России через категорию деполитизации и одновременно поставить в центр внимания политику Центра в отношении регионов. Это терминологическое затруднение, однако, достаточно легко решается путем разбития российского термина «политика» на два его англоязычных варианта. Говоря о тенденциях деполитизации, я буду иметь в виду понимание политики как politics (в трех ипостасях, которые будут описаны ниже), в то время как словосочетание «региональная политика» будет восприниматься в категориях policy, то есть некоей линии поведения, состоящей из набора определенных принципов отношения субъекта (в нашем случае – федерального центра) к объектам (то есть регионам).

Сентенции о том, что президент В. Путин своим приходом к власти «нейтрализовал политику», стали общим местом для аналитиков. Если раньше лексикон регионального политика неизбежно должен был включать в себя массу лозунгов и всевозможных идеологических призывов, рассчитанных преимущественно на мобилизацию «толпы», то теперь ситуация несколько поменялась. В каком-то смысле, «путинский режим» ее деполитизировал. Чтобы претендовать на статус серьезного политика, теперь необходимо не столько уметь громко и призывно говорить на публику, сколько разбираться в таких «скучных», «технических» вещах, как отличие муниципального района от муниципального образования, процедура межевания земли и взимания налога на доходы физических лиц и так далее.

Для понимания того, в каком смысле режим В. Путина, в том числе его федеративную составляющую, можно назвать деполитизированным, следует выделить три основных понимания «политики» и, соответственно, три типа политической субъектности. В методологическом плане суть нашего подхода сводится к представлению самого термина «политика» как «плавающего обозначающего» (‘floating signifier’), то есть такого концепта, который, будучи «пустым» в философском смысле, изначально открыт для различного рода интерпретаций и трактовок. Каждая из них, в свою очередь, требует идентификации «узловых точек» (в категориях Жака Лакана – points de capiton), то есть ключевых понятий, придающих определенный смысл «плавающему» концепту (иными словами, «сажающих его на якорь»). В нашем случае в качестве трех таких «узловых точек», определяющих собой три различные версии политики, я предлагаю «представительство», «конфликт», «решение». Семантическое разделение между ними поможет нам понять, в каком смысле можно говорить о деполитизированном характере нынешнего режима власти в России и каковы пределы этой деполитизации.

Политика как представительство интересов

В первой интерпретации политика является системой представительства интересов, способом делегирования гражданами права управления обществом своим депутатам (классический либеральный подход). Соответственно, политическая субъектность концептуально базируется на способности представлять интересы различных социальных групп (при этом само представительство может носить как электоральный, так и лоббистский характер).

Исходя из такой трактовки, деполитизация может, соответственно, проявляться в:

А) сокращении электорального пространства (меньше возможностей для выбора). Отечественные политологи склонны трактовать отмену выборности глав субъектов Федерации в основном сквозь призму политики федерального центра. Однако важно понять, что в данном вопросе присутствует и интерес региональных элит. Новая процедура выбора глав субъектов Федерации превращается, по сути, в одно из ключевых структурных условий их политического выживания. Дело в том, что новый контекст реформ, сопряженный с неизбежными всплесками протестных реакций, не оставляет большинству глав регионов шансов на переизбрание, поскольку они неизбежно возьмут на себя часть социального недовольства и за перманентно удручающее состояние ЖКХ, и за новый принцип финансирования большинства образовательных учреждений из областного бюджета, и за многие другие сферы, отданные федеральным центром на откуп местным властям.

Из этого следует по крайней мере один интересный вывод: именно уход государства от выполнения значительного объема своих прежних социальных обязательств порождает необходимость в отказе от политических процедур. Другими словами, ценой либеральных реформ становится снижение уровня политической составляющей режима.

Б) сокращении количества политических субъектов на региональном уровне (семи процентный барьер при выборах в региональные легислатуры, запрет на создание блоков региональных партий, жесткий выбор в пользу или подписей, или денежного залога при регистрации). Вполне вероятно, что предусмотренная законом процедура одобрения местными легислатурами кандидатуры главы региона, предложенной президентом, в большинстве регионов вычеркнет и законодательные собрания из числа более или менее самостоятельных политических субъектов.

Однако сказанное содержит в себе одно концептуальное противоречие: сокращение числа политических субъектов на региональном уровне можно расценивать как акт исключения, который в своей основе носит глубоко политический характер. В этом контексте органично смотрится фраза Ш. Муфф о том, что «консенсус без исключения есть искоренение политического»[1].

Политика как конфликт

Согласно второй трактовке, политика есть силовое, даже брутальное, трансгрессивное столкновение различных представлений об общественном устройстве, различных стратегий развития (формула «Реального» на языке Славоя Жижека). Такой взгляд на политику, вбирая в себя многие элементы психоанализа (особенно в версии Жака Лакана), выводит возникновение «политического» из сочетания двух факторов: во-первых, это некое социальное нарушение, расстройство, некая «травма» или обозначившийся дефицит (недостаток) чего-то – короче говоря, все то, что умещается в емкий английский термин dislocation. Вторым условием рождения «политического» следует считать артикулированное стремление к символизации этого травматического опыта, к заполнению того вакуума, который он оставил[2].

Вместо концептов «соревнования» и «соперничества» в рамках «репрезентативного пространства», базирующегося на институтах и правилах (что было характерно для первой, приведенной выше, версии), во втором случае вводится категория политического конфликта. Такая постановка вопроса предполагает не столько «рациональные дебаты» между различными акторами, сколько борьбу за признание себя в качестве полноценного политического субъекта и затем (неизбежно) за гегемонию.

На взаимоотношения между центром и регионами в России вполне можно посмотреть сквозь призму борьбы за политическую субъектность, которую регионы в общем и целом проиграли. В. Путин отказывается мыслить в категориях политической борьбы между различными группировками, в том числе между федеральным Центром и региональными элитами[3]. Для него федерализм не есть вопрос политический. Политика, в известном смысле, редуцируется до полицейских функций (наведение порядка и обеспечение безопасности).

Проявления деполитизации в этом «измерении» носят двоякий характер:

А) замена, вытеснение политического техническим. Наглядным примером может служить «техническое» правительство М. Фрадкова, благодаря которому решение многих социально-экономических проблем (включая монетизацию, реформу ЖКХ и системы образования) было фактически отдано на откуп так называемым «непредвзятым», «пост-идеологическим» экспертам, предстающим в качестве носителей «рационального знания» и предлагающим обществу «готовые» решения. Отметим, что данная модель вполне укладывается в рамки концепции «авторитарного неолиберализма».

С другой стороны, ответственность за реализацию реформ была возложена на региональные органы власти. В этом смысле федеральный центр как бы снимает с себя политическую субъектность.

Вот лишь один пример: по признанию министра транспорта России, из федерального бюджета регионам были переведены необходимые средства для компенсаций бывшим льготникам, однако четкого механизма использования этих денег на местах не существует. Желая возложить ответственность за социальную напряженность на региональные власти, член правительства одновременно указал на фактическое безразличие федерального центра к тому, как именно будут потрачены финансовые ресурсы. В свою очередь, неготовность региональных органов власти к реализации реформы порождает типичную ситуацию неопределенности и дезориентации, поскольку именно на местах раздаются призывы к возвращению льгот и отказу от монетизации.

Б) замена политического суррогатным, виртуальным. Продолжая известный семантический ряд С. Жижека («кофе без кофеина, сливки без жира, пиво без алкоголя, война без потерь»), можно представить себе ситуацию «политики без политики» (пост-политики), равно как «выборов без выбора» («смехотворный выбор между различными наклейками, который только подчеркивает абсолютную бессмысленность альтернативы»[4]).

В эту логику вполне органично встраивается мысль Н. Петрова о том, что при режиме В. Путина произошло «замещение институтов субститутами – их функциональными подобиями, не имеющими, однако, самостоятельной легитимации» (Совет Безопасности, Госсовет, общественные приемные полпредов, центры стратегических разработок, «комиссия Д. Козака», «группа И. Шувалова» и пр.)[5]. Здесь можно вновь вернуться к С. Жижеку, писавшему, что в условиях «пост-политики» конфликт взглядов «заменяется сотрудничеством просвещенных технократов (экономистов, специалистов по связям с общественностью и т.д.) и либеральных мультикультуралистов; через процесс согласования интересов достигается компромисс под маской более или менее универсального консенсуса»[6].

Другим своеобразным проявлением суррогатных феноменов можно, по всей видимости, считать распространение «вторичных столиц» («культурных», «инвестиционных», «инновационных» и пр.)[7]. Показателен в этом смысле пример Нижнего Новгорода. Отношение к тому, чтобы придать Нижнему «столичный» статус окружного масштаба, в этом городе продолжает оставаться достаточно настороженным, если не ироничным. Это объясняется целым рядом обстоятельств: Нижний, к примеру, несмотря на свои претензии, не входит в десятку городов России, наиболее удобных для бизнеса, продолжает оставаться неразрешенной проблема внешней задолженности и пр. Кроме того, есть ощущение, что львиную долю того, что входит в понятие «столичный статус», обязаны обеспечивать региональные и муниципальные власти в обычном, рутинном порядке: это и благоустройство, и движение автотранспорта, и ремонт дорог, и уборка мусора.

Наконец, в медиа-сфере вытеснение политического наблюдается в интересном феномене появления у аналитических передач своеобразных «дублеров» в виде пародий на них. С культурологической точки зрения этот феномен можно, вероятно, объяснить тем, что С. Жижек назвал «имитацией имитации»[8]: в условиях фактической (хотя и негласной) цензуры, когда «серьезные» передачи о политике превращаются в суррогат политического дискурса, возникает естественный запрос на ироническую интерпретацию подобного рода имитации.

Политика как совокупность решений

В третьем варианте феномен политики рассматривается как сфера принятия решений. Политическая субъектность, следовательно, выводится из способности принимать решения (decisionism в английском варианте), касающиеся не столько воплощения существующих правовых норм, сколько исключений из них (формула Карла Шмитта). Вполне естественно, что данная формула находит свое наиболее полное воплощение в личности суверена, который, согласно современному итальянскому мыслителю Джорджио Агамбену, «одновременно находится внутри и вне существующего правового порядка»[9]. Другими словами, высшая власть по принятию решений о том, будут ли соблюдаться существующие правовые положения или же они должны быть заменены, принадлежит политическому лидеру (верховному правителю), являющемуся носителем политического (the political).

В этом контексте можно вспомнить, что Кеннет Эрроу, считающийся одним из основателей современной теории социального выбора, более полувека назад сформулировал так называемую «теорему о невозможности», суть которой состоит в недостижимости рациональности общественного выбора, учитывающего мнение всех членов общества. Другими словами, по К. Эрроу, рациональный общественный выбор не может быть компромиссным[10], и именно поэтому неизбежно содержит в себе элементы авторитарности посредством исключения отдельных групп (социальных, профессиональных, экономических, культурных и пр.) из числа бенефициариев принимаемых решений. Таким образом, возвращаясь к шмиттианской в своей основе логике Дж. Агамбена, первоначала политики коренятся в том или ином виде запрета, определяемого волей суверена.

Важно отметить, что этот тезис ставит под сомнение все теории, в основе которых лежит гипотеза о контрактном происхождении политической власти, то есть о ее укорененности в существующих социальных, культурных и иных сообществах. Это сомнение доводит до своего радикального варианта Шанталь Муфф, утверждающая, что любой политический порядок, будучи формой гегемонии, конституирует идентичности, а не отражает и не репрезентирует их[11].

Реформы В. Путина в этом смысле опираются на логику К. Шмитта: обоими проблема видится в том, что государство превращается в один из множества институтов (групп, ассоциаций) и в силу этого вступает в отношения зависимости от других институтов. Происходит «релятивизация» государства: оно вынуждено вступать в переговоры, заключать формальные или неформальные соглашения с другими инстанциями, претендующими на политический статус. В итоге облик государства становится производным от соотношения сил между конфликтующими группами интересов, а центральная власть становится всего лишь «арбитром», «миротворцем»[12].

Каков ответ В. Путина на эту проблему? С одной стороны, его реакция носит деполитизированный характер и состоит в унификации моделей регионального развития. Примеров можно приводить много: от создания федеральных округов до перспективы проведения всех выборов на местах в один день (эта последняя новация указывает на то обстоятельство, что региональные избирательные кампании перестают играть роль индикаторов политической динамики).

В эту логику хорошо «монтируется» имперская идея. Империя не терпит партикулярностей, а значит – не предполагает сильного внутреннего регионального начала, она базируется на идеологии централизации. В этом имперская идеология удивительным образом накладывается на традиционные для либерализма представления о желательности унификации и единообразия всех управленческих механизмов. В этом – один из ключей к разгадке того, почему президент не пошел по пути асимметричного (то есть «точечного») вмешательства в дела отдельных регионов (введение внешнего управления и пр.). Одна из причин – либеральное мышление, согласно которому правовые нормы должны носить универсальный характер, противоположность чему (то есть конкретные меры для конкретных регионов) заведомо определяется как авторитаризм или волюнтаризм[13].

Но у этой реакции есть свое структурное ограничение: культурный ландшафт страны имеет объективную тенденцию к фрагментации. По словам В. Каганского, «соседние места и элементы ландшафта начинают все более различаться, контрастировать, все менее похожи друг на друга. Они все более движутся в разных направлениях, как умело пользуясь новыми возможностями, так и прозябая под грузом накопленных проблем»[14]. Переходя на конкретику, можно упомянуть, что новые правила бюджетного выравнивания сокращают возможность изымания денег у более или менее «богатых» территорий в пользу «бедных». То есть государство, преследуя цель унификации всей управленческой системы в России, реально на практике стимулирует большее региональное разнообразие.

С другой стороны, режим В. Путина – это система принятия политических в своей основе решений. Политическое решение вытекает из воли суверена и прямо не прописано в законах. Президент в рамках такого подхода может рассматриваться как высший носитель власти в стране. Такое видение предполагает, что В. Путин, будучи абсолютно свободным в выборе приоритетов развития, черпает свою власть из собственных представлений о том, что есть политическое благо. Президент, по такой версии, является фигурой автономной от других, гораздо менее влиятельных игроков на политической сцене, и независим от них в своих действиях. В этом смысле почти бессмысленно спрашивать, почему суверен решил так, а не иначе: ответ – он просто так посчитал нужным. Это в полной мере касается политического решения президента о новой, «пост-бесланской» формуле номинирования и утверждения глав регионов. В свете деполитизации института губернаторства президент окончательно утверждается в роли не просто центрального источника власти, но и единственного политика, от решения которого зависит буквально все. Все остальные политические игроки воспринимаются в обществе лишь как некие символические атрибуты (если не аксессуары) президентской воли.

Прямо вытекающий из вышесказанного элемент подобной логики состоит в том, что весь процесс принятия решений базируется не столько на нормах, сколько на исключениях из них. Другими словами, политическая целесообразность, воплощенная во фразе «жизнь диктует», важнее правовых принципов, которые всегда можно подогнать под волю суверена. Первая проблема при этом состоит в том, что политические решения приводят к появлению «универсальных властных инструментов» типа полпредства, то есть «эластичных» институтов (или субститутов), которые могут быть приспособлены к решению неограниченного круга задач (от удвоения ВВП до подготовки к зиме)[15]. Вторая проблема – это высокая вероятность трансформации имперской политической формулы в логику поиска внутреннего врага. Именно в этом видится основная опасность обретающего сегодня «второе дыхание» предположения К. Шмитта о том, что политика начинается тогда, когда суверен укажет нации на ее друзей и врагов. Понятно, что в сфере внешней политики подобная гипотеза может иметь право на существование, однако соблазн ее экстраполяции на сферу внутренней политики неизбежно приводит к попыткам конструирования образа «внутреннего врага». Как правило, этно-религиозный фактор при этом является одним из подручных «материалов» (в частности, можно вспомнить формулу «неруси» Константина Крылова[16]).

Парадоксальность ответа В. Путина на «шмиттианскую проблему» состоит в том, что при помощи деполитизированных методов он пытается разрешить политическую в своей основе проблему восстановления субъектности государства. Впрочем, является ли такая линия поведения, говоря языком самого К. Шмитта, нормой или исключением – это вопрос все еще открытый для обсуждения.

Не менее интересно и другое: логика Шмита-Агамбена относительно «состояния исключения» используется нынешним режимом российской власти в том операциональном смысле, что любое политическое решение (отличное от акта простого административного регулирования) носит в своей основе эксклюзивный характер (например, «показательный» процесс над М. Ходорковским или подчеркнуто индивидуальный стиль взаимоотношений с некоторыми губернаторами). Указывая на данное обстоятельство, следует отметить два любопытных парадокса. Первый из них состоит в том, что эта эксклюзивность на деле используется как инструмент для построения «вертикали власти», то есть, по сути, создания однородного (а, значит, подчиняющегося универсальным нормам) политического пространства. Во-вторых, режим В. Путина, к сожалению, не допускает возможности такого «прочтения» Шмита-Агамбена, которое бы сохраняло возможность использовать феномен исключения не для искоренения, а, наоборот, для подчеркивания разнообразия, не сводимого к единой управленческой или социо-культурной модели.

Данное наблюдение выводит проблематику исключения в область соотношения общего и частного (универсального и партикулярного), что особенно важно для понимания тенденций развития взаимоотношений между федеральным центром и регионами в России. В этом контексте можно вполне согласиться с Э. Лаклау и Ш. Муфф, полагающими, что «универсальное есть символ отсутствующей полноты»[17]. Перенося это, казалось бы чисто философское умозаключение в интересующую нас сферу федеративных отношений, можно его перефразировать в том смысле, что конкретное содержание «общего» (то есть того, что мы привыкли называть «федеральным центром»), определяется столкновением целого ряда частностей (то есть оппонирующих друг другу позиций), каждая из которых претендует на гегемонию. Политический процесс предстает как «гегемонистская артикуляция», при которой отдельная часть общества на определенном этапе приобретает возможность и право говорить от имени всего общества в целом[18]. Интерес к этой ситуации в значительной мере связан с тем, что отдельные (партикулярные) структуры (например, регионы) вполне способны выдвигать требования и условия, выходящие за рамки их собственных интересов (территориальных, религиозных, этнических, культурных, экономических и т.д.). Примеры Калининградской области и Татарстана кажутся в этом смысле наиболее уместными. Как нам представляется, это обстоятельство и предопределяет одну из важнейших сюжетных линий во взаимодействии между центром и регионами: следуя логике С. Жижека, Москва «пытается предотвратить метафорическую универсализацию партикулярных требований»[19], то есть, другими словами, старается представить требования, имеющие региональное происхождение, как мнения отдельных, индивидуальных регионов, ограниченные конкретным контекстом. Такая линия поведения центра, безусловно, выдержана в духе «деполитизированной пост-политики».

Возвращаясь к концепции исключения Шмита-Агамбена, можно предположить, что она является (опять-таки, весьма парадоксальным образом) политически нейтральной, поскольку на практике может быть использована двояко: либо для универсализации/гомогенизации политического пространства, либо для обратной операции – подчеркивания/стимулирования его гетерогенности. Первый вариант находит свое применение весьма активно, в то время как второй (по крайней мере, пока) сознательно игнорируется, если не подавляется.

Данное наблюдение влечет за собой еще одно, не менее интересное: режим В. Путина испытывает сложности не только в операционализации «состояния исключения» применительно к регионам, но и в верной идентификации его «противоположного двойника», а именно – «модели», «примера» регионального развития, некоей иллюстрации типичности, а значит – доказательства работоспособности российского федерализма. Констатация данного обстоятельства заставляет нас предположить, что именно здесь и следует искать одно из существенных отличий между 1990-ми гг. и нынешним режимом. С одной стороны, в качестве «верховного суверена» Б. Ельцин был более чувствителен к категории «состояния исключения», наполняя его смыслами, поощряющими региональную индивидуальность и самостоятельность. Наиболее яркое это воплотилось в практике подписания договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и отдельными регионами. С другой стороны, именно при президентстве Б. Ельцина получила распространение практика «модельных регионов», воплощающих в себе реформаторский дух и апробирующих те или иные инновации на локальном уровне для их последующей универсализации (вне зависимости от эмоциональных или идеологических оценок, в эту категорию можно отнести Нижегородскую, Новгородскую, Самарскую и некоторые другие области РФ). Таким образом, желание избежать исключений, неизбежно влекущее за собой отсутствие второй части «бинарной оппозиции» – модельных примеров – и является важнейшей отличительной особенностью региональной политики режима В. Путина.

Заключение

Итоги нашего анализа можно представить в виде следующей таблицы.

И в завершении – два коротких комментария. Первый касается принципиальной невозможности осуществления модели деполитизации в таком варианте, который соответствовал бы всем трем описанным выше трактовкам политики. Кроме того, любой деполитизирующий вектор встречается со структурными ограничениями, сохраняющими актуальными возвраты к политическому в различных его вариациях.

Второй комментарий касается вопроса о соотношении деполитизации и демократии. Существует точка зрения, наиболее ярко выраженная в работах С. Жижека, о том, что деполитизация – это отход от демократии, ее отрицание. С нашей точки зрения – это лишь одна сторона «медали»: вторая состоит в том, что (ре)политизация может не в меньшей степени представлять угрозу для демократических практик. «Второе дыхание» шмиттианства во многих странах мира, включая Россию, служит этому весьма ярким доказательством.