Мишель Фредерик*

Конституция, разделение полномочий и международная деятельность Квебека

Одной из важнейших характеристик канадского договорного права является его неясность. Основополагающий закон канадского федеративного государства, Конституция 1867 г., определяющий распределение полномочий между Федеральным центром и провинциями, не содержит какого-либо положения о праве заключать договоры. Неясность канадского договорного права усугубляется и тем фактом, что единственное положение конституции, касающееся применения договоров, сегодня потеряло силу, так как применялось оно только к договорам, заключенным правительством Британской империи в колониальную эпоху, то есть к «имперским договорам». Поэтому именно юридическая практика (хотя количество решений невелико) и правительственная практика, вместе со всем объемом неясности, определяли, и все еще определяют канадское договорное право.

I. Право на заключение договоров в Канаде

Молчание Конституции

Конституция 1867 г. не содержит положений о праве заключать договоры. Это достаточно логично, поскольку в 1867 г. Канада не обладала государственным суверенитетом: в те времена только правительство Соединенного Королевства могло заключать договоры, имеющие силу во всей Британской империи, а значит и в Канаде. В действительности, согласно британскому конституционному праву, право заключать международные договоры принадлежит исключительно исполнительной власти. И, как правило, на этой стадии не требуется вмешательства законодательной власти.

Вестминстерский статут 1931 г., по которому Канаде дарована независимость, подразумевает также передачу ей исключительного права на заключение международных договоров. Отсюда и вытекает первая неясность: Вестминстерский статут не определяет нового или новых обладателей такого права внутри канадского государства. Так как конституция Канады основывается на «тех же принципах, что и конституционное право Соединенного Королевства» (Конституция 1867 г., п. 2), правом заключать договоры наделяется исполнительная власть Канады. Однако в отличие от Соединенного Королевства, Канада является федерацией, и ее исполнительная власть разделена между Федеральным центром и правительствами провинций. Таким образом, возникает вопрос о том, какая или какие из этих исполнительных властей унаследовали право на заключение международных договоров.

Необходимо напомнить, что Судебный комитет Тайного совета четко установил принцип делимости полномочий в Канаде между Федеральным центром и провинциями[1], таким образом, что прямая связь между Британской короной и правительствами провинций не была нарушена принятием Конституции 1867 г. Поэтому с первых лет существования Конфедерации был закреплен некий принцип равенства между различными ветвями исполнительной власти Канады.

Правительственная практика

Государственная практика сложилась таким образом, что право заключать договоры принадлежит Федеральному правительству. Необходимо отметить, что речь здесь идет об одной из практик, а не о норме позитивного конституционного права. Одним из политических заявлений 1968 г., специально посвященных этой проблеме, Федеральное правительство заложило основы, на базе которых, согласно правительству, и развилась эта практика[2]. Не будем забывать о том, что в это время в Квебеке в самом разгаре была «тихая революция», и что таким образом, эта провинция пыталась выйти из изоляции, открывшись миру посредством установления связей с франкоязычными странами Европы, среди которых Франция и Бельгия, и c франкоязычными государствами Африки.

Согласно политическому заявлению Федерального правительства, из принципов международного права, конституций федеративных единиц и самой конституции Канады, вытекает тот факт, что право заключать договоры принадлежит исключительно самому Федеральному правительству.

·  Первый аргумент: Федеральное правительство напоминает, что Комиссия ООН по международному праву выразила мнение о том, что право федеративных единиц на заключение договоров зависит от конституции той федерации, чьими членами они являются.

·  Второй аргумент: проанализировав конституции федеративных государств того времени, канадское Федеральное правительство пришло к такому выводу: ни одна из этих конституций не наделяет федеративные единицы правом свободно и независимо заключать международные договоры (не будем забывать, что это происходило в 1968 г.). Хотя канадское правительство и отмечает, что некоторые федерации (Советский Союз, Федеративная Республика Германии и США) в некоторой степени признают за своими федеративными единицами такое право, оно обращает внимание на то, что это право может использоваться только под контролем Федерального центра или его полномочного представителя. Канадское правительство также констатировало тот факт, что это право используется все реже (в 1968 г.).

·  Третий аргумент: что касается канадской конституции, Федеральный центр согласен с тем, что она не содержит ясности по этому вопросу, и, следовательно, Правительство может лишь предполагать о таком праве. Согласно заявлениям Правительства, предположение о том, что единственной наследницей права на заключение договоров является исполнительная власть Федерального центра, основано на содержании Свидетельства 1947 г. об ответственности генерал-губернатора Канады. Статья 2 Свидетельства 1947 г. указывает на то, что английский монарх, начиная с этого момента, позволяет генерал-губернатору пользоваться всеми правами и прерогативами, которыми по законам был наделен король в отношении Канады. Таким образом, Федеральное правительство пришло к выводу о том, что только оно имеет право заключать договоры без участия или согласия провинций, даже если договор содержит положения, касающиеся их компетенций. Самое большее, что Федеральное правительство обязано сделать, – провести неформальную консультацию с провинцией по вопросу, затрагиваемому договором.

Позиция Квебека

Современная практика такова, что только Федеральное правительство заключает договоры. Однако Квебек непрестанно напоминает Правительству о том, что оно обязано заручиться предварительным согласием провинции на заключение договора, если он затрагивает компетенции провинции в области законодательства.

В том же направлении идут и поправки, внесенные недавно правительством Квебека в Закон о Министерстве иностранных дел. Новая статья 22.1, п. 3 гласит: «…[для] заключения международного договора, относящегося к конституционным компетенциям Квебека, и для одобрения подписания договора Канадой, правительство Квебека должно принять декрет по этому вопросу». Нововведенная процедура предусматривает и то, что «любое важное международное обязательство» может быть одобрено правительством Квебека только после одобрения его Национальной Ассамблеей.

Тот же смысл содержит и ст. 7 «Закона об использовании народом Квебека и провинцией Квебек основных прав и прерогатив» (далее Закон об основных правах Квебека), принятого 7 декабря 2000 г и содержащего следующее положение: «...[в] сферах, относящихся к компетенции провинции Квебек, ни один договор, конвенция, или союз, не могут […] накладывать обязательств на провинцию [Квебек] без ее официального согласия, с одобрения Национальной Ассамблеи или правительства провинции, в зависимости от положений закона».

Однако в законодательстве Квебека не акцентируется внимание на том, что предварительное согласие Квебека необходимо для того, чтобы Канада выполняла обязательства по международным договорам. Но практика такова, что Федеральное правительство не может обязать Квебек выполнять международные обязательства без его согласия. По этому вопросу премьер-министр Квебека Жан Шаре проявил настойчивость в одном из недавних выступлений[3]: «То, к чему мы стремимся – это быть за столом переговоров вместе с Федеральным правительством, если тема дискуссии затрагивает компетенции Квебека. Я больше не хочу, чтобы Федеральное правительство связывало Квебек, не давая ему, таким образом, права на свое мнение».

Вместе с вопросом о праве Федерального правительства заключать договоры – с согласием провинций или без него, если договор затрагивает их компетенции – возникает и вопрос о том, могут ли провинции сами заключать договоры. Квебек заявляет о таком своем праве со времен «тихой революции». Доктрина Жерэн-Ляжуа говорит в пользу «внешнего расширения внутренних компетенций» Квебека, и с момента ее возникновения Квебек заключил много «международных союзов» с иностранными государствами[4]. В частности, ст. 7 Закона об основных правах Квебека гласит: «Квебек также может, в областях, касающихся его компетенций, устанавливать и продолжать отношения с иностранными государствами и международными организациями, и обеспечивать свое представительство за пределами Квебека».

Федеральное правительство всегда отрицало право Квебека на заключение договоров, а также отказывалось признавать инструментом международного публичного права союзы, заключенные Квебеком с другими государствами. В 1969 г. во время подготовительных работ по принятию Венской конвенции о праве договоров, Канада успешно противостояла внесению положения, по которому признавалось бы право федеративных единиц заключать договоры в той мере, которую допускают конституции федеративных государств, в чей состав они входят. Проект этой статьи гласил: «Член федерации может обладать правом заключать договоры, если такое право признается конституцией федерации, и не выходит за рамки ее положений»[5]. Тем не менее, Канада должна была признать, что отказ от этого положения не означает, что в международных обычаях отсутствует такая норма. В целом, для Федерального правительства камнем преткновения на пути к признанию права провинции на заключение договоров является конституция Канады.

II. Право применения договоров

Однако договор, заключенный исполнительной властью Канады, не может иметь юридической силы во внутреннем праве без одобрения законодательной власти. Это объясняется тем фактом, что Канада, по примеру Соединенного Королевства, придерживается дуалистической традиции: международное право и внутреннее право являются двумя различными и независимыми друг от друга юридическими сферами или системами. Если для выполнения обязательств, содержащихся в международном договоре, необходимы законодательные меры, только парламенты уполномочены принять их. Поэтому говорят, что ратификация договоров и надзорные функции за ними в Канаде являются прерогативой парламентов.

В связи с тем, что Канада является федеративным государством, отличающимся разделением законодательной власти между Федеральным центром и федеративными единицами, возникает вопрос о том, какой из парламентов имеет полномочия по внутренним процедурам выполнения договора. До обретения Канадой независимости ответом на этот вопрос служила ст. 132 Конституции 1867 г.: только Федеральный парламент имел компетенцию по выполнению договоров Империи в Канаде, несмотря на разделение законодательных компетенций. В действительности, это единственное положение конституции Канады, в котором говорится о договорном праве. Таким образом, исполнение договоров Империи являлось законодательной компетенцией, и было исключительной прерогативой Федерального парламента: «Парламент и правительство Канады, как часть Британской империи, имеют все необходимые полномочия по выполнению обязательств Канады или любой из ее провинций, вытекающих из договоров, заключенных между Империей и другими государствами».

После обретения Канадой независимости в 1931 г. ст. 132 потеряла силу, и сразу возник вопрос о том, наделяет ли по аналогии эта статья, и в большей степени Конституция 1867 г., Федеральный парламент исключительными компетенциями по выполнению договоров, заключенных Канадой по собственной инициативе.

Судебный комитет Тайного совета в своем знаменитом Мнении о трудовых соглашениях[6], пользующимся авторитетом в конституционном праве Канады, постановил, что выполнение международных договоров должно осуществляться компетентным парламентом, в соответствии с разделением законодательных компетенций, согласно теме, затрагиваемой договором. Таким образом, выполнение международных договоров в Канаде является дополнением к каждой из разделенных между федеральным и провинциальными парламентами компетенций, а не отдельной законодательной компетенцией: «Для целей изложенных в ст.ст. 91 и 92, то есть для распределения законодательных компетенций между доминионом и провинциями, не существует понятия договорного законодательства. Распределение основывается по сферам; для выполнения договора, касающегося определенного вида вопросов, назначается определенная законодательная власть».

Мнение о трудовых соглашениях, разрешившее проблему, способствует сохранению законодательных компетенций провинций и побуждает (но не обязывает) Федеральное правительство получить согласие провинций перед ратификацией международного договора, требующего законодательного выполнения. Отметим, что, к сожалению, Тайный совет отказался высказать свое мнение по вопросу о том, может ли Федеральное правительство заключать договоры, затрагивающие сферы, относящиеся к законодательным компетенциям провинций, без их предварительного согласия. Такое мнение Тайного совета не было необходимо для разрешения спора. Однако если бы Тайный совет высказался по этому вопросу, договорное право Канады было бы более точным.

Вывод

Квебек является одним из пионеров в том, что касается действий на международной арене не суверенных государств. Он поддерживает прямые двусторонние отношения с Францией, проявляет свою способность самостоятельно принимать международные обязательства в сферах своих компетенций, обладает развитой международной сетью представительств и агентств, задействован в институтах Международной Франкофонии от своего имени в качестве правительства-участника, и, наконец, интересуется многочисленными международными форумами, темы которых касаются компетенций Квебека. В целом, Квебек ведет самостоятельную международную политику, составляющую один из способов продвижения интересов его жителей.

Быстрое развитие международной активности Квебека часто рассматривается как одно из мощных проявлений его самоутверждения в современном мире. Одна из основ политики Квебека, доктрина Жерэн-Ляжуа, подтверждает конституционный принцип внутреннего применения провинциями обязательств, в том, что касается их компетенций. Кроме этого, доктрина наделяет Квебек правом самостоятельно действовать на международной арене, продолжая свои внутренние компетенции, что подразумевает заключение международных договоров.