Сергей Шахрай*

Федерализм: образ действий или образ мыслей?

Тема особенностей правового и институционального становления федерализма в России, а также перспектив его дальнейшего развития по-прежнему остается одной из самых актуальных как в теоретическом, так и в прикладном смысле.

1. Десять лет, прошедшие со дня принятия новой российской конституции, – слишком непродолжительный по историческим меркам срок для становления подлинно федеративных отношений, особенно в стране с вековыми традициями унитаризма. С одной стороны, этого времени оказалось недостаточно для создания полноценной законодательной базы для развития федеративных отношений и внедрения в политическую и административную практику методов и традиций, проникнутых идеологией федерализма, которой свойственно уважение к разнообразию мнений и интересов, стремление к подлинному диалогу различных субъектов политической организации общества, согласованию общенациональных и локальных интересов. С другой, его вполне хватило для того, чтобы накопился критический объем противоречий, разного рода практических ошибок и, как следствие, разочарований в процессе перехода от псевдофедерализма советских времен к новым принципам организации государства и деятельности публичной власти.

2. Переходный период в развитии нашей страны, начавшийся еще в середине 80-х гг. прошлого века, по-прежнему далек от завершения. Как известно, это время является очень сложным и тревожным для любого государства и общества. Недаром китайцы желают недругам жить в эпоху перемен.

В период «транзита» всегда происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп, ломается усвоенная общественная модель социальной справедливости, возникают и исчезают различные переходные формы, траектория общественного развития постоянно проходит через «точки бифуркаций», где происходит – стихийно или сознательно – выбор альтернатив будущего. В результате управление процессами становления демократического, федеративного, правового государства в обществе переходного периода происходит в ситуации нестабильности и кризисов, роста социального напряжения и недоверия к государственным институтам, при общем снижении эффективности социального регулирования.

В таких условиях обязательно нужен некий «впередсмотрящий», который сможет беспристрастно оценивать эффективность продвижения государства и общества к поставленным целям, и корректировать правовыми методами возможные отклонения от взятого курса. Думаю, что таким «впередсмотрящим» может и должна быть наука конституционного права. Поскольку модель, план нашего будущего заложены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Достаточно прочесть ч. 1 ст. 1 Основного закона: «Россия есть демократическое, федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Все это – цель, к которой мы стремимся. А задача ученых – позиционирование сегодняшней ситуации по отношению к заявленным целям.

3. Для того, чтобы конституционное право могло взять на себя социально значимую роль «аудитора эффективности» наших реформ, требуется постоянное качественное совершенствование теоретико-методологического инструментария исследований в области федерализма и конституционного правосудия в соответствии с реальными вызовами переходного периода.

Особый акцент необходимо сделать на решении задачи достижения «минимального понятийного консенсуса» и «деидеологизации» категориального аппарата федеративных исследований, поскольку от согласованности в понимании и без того сложного, полисемиотичного «словаря федерализма», напрямую зависит адекватность правового и институционального воплощения конституционной модели федерализма.

4. Считаю чрезвычайно важным понимать «федерализм» как нормативный, а не описательный термин. Он относится к вопросу многоуровневости власти, сочетающей элементы совместного с центром и местного самоуправления. Он основан на предполагаемой важности достижения, как единства, так и многообразия путем примирения, сохранения, поощрения и поддержки самостоятельности и активности в рамках большого политического объединения[1].

Что касается собственно теоретико-методологических проблем правового исследования федеративных процессов, то главная из них сводится к тому, что федерализм, как будто специально «придуман» для того, чтобы перед глазами ученого не существовало ничего постоянного и стабильного, а имел бы место сплошной, непрерывный переговорный bargaining*, то есть система, ориентированная не на статику, а на динамику политической системы.

Но при всей динамике и изменчивости федеративных процессов в России, важно помнить, что теоретическая модель федерализма, ее основные принципы и критерии, по которым будет оцениваться степень «истинности» ее реальных правовых и институциональных воплощений, закреплена непосредственно в Конституции Российской Федерации.

Вопрос в том, насколько адекватно эта модель претворяется в жизнь, и кто может «поправить» реальность, если она перестает соответствовать конституционным установлениям.

Я считаю, что таким органом был и остается Конституционный суд Российской Федерации. Он является необходимым институтом самонастройки федеративной системы, институтом «истолкования федерализма» – с очень подвижными критериями оценки и интерпретации, зависимыми от конкретного исторического, правового и социально-политического контекста. Однако как мы все знаем, и этот институт «охраны конституционной модели федерализма» в России может давать сбои.

5. Решая задачу поиска «работоспособного» определения федерации, исследователи обычно выбирают один из двух путей: либо пытаются сконструировать собственное определение, либо выделяют некий набор необходимых признаков федерализма. Оба пути имеют свои достоинства и очевидные недостатки: в первом случае множится и без того огромное количество дефиниций, разной степени научности и корректности, во втором – есть опасность впасть в субъективизм либо в описание бесконечно разнообразной эмпирики.

В любом случае, представляется важным различать федерализм как процесс и федерацию, федеративное устройство как определенную структуру.

Федерализм ассоциируется с идеей, системой ценностей, мировоззрением, с процессом договорного сотрудничества по отдельным вопросам и программам.

Федерация – институциональная, реальная категория, указывающая на конкретное выражение федерализма, точнее – на возможные институциональные механизмы подчинения автономных единиц центральной власти при соблюдении определенных конституционных условий.

Главные категории (понятия), используемые в изучении и описании федерации – суверенитет, автономия, участие и разделение полномочий, равноправие, субсидиарность и др.[2]

Собственно, к похожему выводу пришли в свое время и коллеги, работавшие по совместному проекту с Институтом Европейского Политики Католического Университета г. Лейвена (известная книга – «Основы теории и практики федерализма»).

6. Считаю, что в условиях переходного периода, когда федерализм в современной России насчитывает не века и даже не десятилетия, а с исторической точки зрения – делает первые шаги, более инструментальным будет поиск минимального набора необходимых и достаточных признаков федерализма, с помощью которых можно точнее позиционировать реальные воплощения федеративного строительства по отношению к заложенной в Конституции Российской Федерации «нормативной модели».

Теория федерализма действительно позволяет выделить набор необходимых и достаточных признаков этого явления, которые способны помочь в позиционировании реальной модели российского федерализма по отношению как к классическим образцам зарубежных федераций, так и к собственному национальному идеалу, установленному в прескриптивной форме нормами действующей Конституции.

Обобщенный компендиум существующих вариантов перечней признаков «типичной» федерации выглядит примерно так:

·  федерация – это единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных частей (государств, государствоподобных образований);

·  каждое государственное образование в составе федерации (субъект федерации) наряду с федеральным, имеет собственное административно-территориальное деление; свои собственные органы государственной власти; собственное конституционное и текущее законодательство[3].

При этом основополагающими принципами образования и функционирования федерации считаются:

·  добровольность объединения субъектов;

· равноправие субъектов, независимо от величины их территории, численности населения, величины экономического потенциала;

· плюрализм и демократия во взаимоотношениях между собой и гражданами;

· принципы законности и конституционности – строгое и неуклонное соблюдение федерацией, ее субъектами обычных и конституционных законов.

7. В качестве методологического инструмента для конституционно-правового исследования современных федеративных систем и перспектив их развития можно дополнить минимальный традиционный набор необходимых и достаточных признаков «типичной» федерации некоторыми индикаторами, наличие или отсутствие которых позволяет судить о степени формальности или реальности конкретной изучаемой федерации.

В качестве признаков, наличие которых необходимо и достаточно для вывода о том, что данное конкретное государство является федерацией, можно указать следующие принципы федерализма:

· принцип единства федерации – выражается в отсутствии права субъектов федерации на сецессию, в верховенстве федеральной конституции и федеральных законов на всей территории федерации, в праве федерации на федеральную интервенцию, в наличии процедур ответственности за нарушение федеральной конституции;

· принцип институциональной самостоятельности[4] частей федерации – выражается, в частности, в наличии сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации, а также в обладании ими всей полнотой государственной власти вне предметов ведения и полномочий федерации;

·  принцип участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне – выражается в формах институциональных (вторая палата парламента, представительство субъектов федерации в федеральных органах исполнительной власти и т.п.) и процедурных (например, законодательное определение принципов и порядка участия субъектов федерации в законодательной и исполнительной деятельности на федеральном уровне);

· принцип субсидиарности – означает, что вмешательство более высоких уровней власти в дела регионов и местных сообществ допускается только тогда, когда этого требует характер разрешаемой проблемы, и она, очевидно, не может быть решена на местном уровне. При этом федеральная власть, даже в сфере своей исключительной компетенции, обязана учитывать интересы субъектов федерации и не допускать произвольного сужения их правовых возможностей;

·  принцип равенства прав субъектов федерации – означает, что субъекты федерации имеют одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным центром. (Правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития.)

В качестве индикаторов, по которым можно судить о полноте воплощения принципов федерализма в общественную и политическую практику, а также о необратимости федеративных изменений в конкретном государстве, предлагается использовать данные о степени развитости:

· правового и институционального механизмов обеспечения процесса согласования интересов федерации и ее субъектов;

· процедур и правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;

·  конституционно-правовой культуры, философии федерализма и сотрудничества, как необходимых условий для воплощения конституционных принципов федеративного государственного устройства.

На последний индикатор я хотел бы обратить особое внимание, поскольку твердо уверен, что федерализм – это не просто образ действий, но и, в первую очередь, образ мыслей, идеология общества и государства.

В обществе где установление диалога, согласование интересов, учет мнения меньшинства не являются доминирующими ценностями, попытки «внедрить федерализм» могут закончиться строительством неких декораций, за которыми будет скрываться обычный унитаризм.

8. Безусловно, предлагаемый набор принципов и индикаторов является дискуссионным. Но, в любом случае, он инструментален. Используя его при конституционно-правовом анализе федеративных систем, можно с высокой долей вероятности оценить «подлинность» конкретной федерации и степень необратимости федеративных изменений в конкретном государстве. В данном случае – в Российской Федерации.

При анализе федеративных процессов важно не просто констатировать наличие или отсутствие конкретных признаков, но уметь анализировать динамику их становления и развития: оценивать объем и качество воплощения различных аспектов федеративной модели, видеть стадиальность в развитии федерации, преемственность и преходящий характер различных институциональных и правовых форм и т.д. Только в этом случае можно избежать опасностей «негативной установки», когда исследователь видит в реальной жизни не рождение новых творческих форм, а только лишь отступления от некоей абстрактно-правильной модели федерализма.

9. Какая модель федерализма заложена Конституцией Российской Федерации и как она реализуется на практике?

Системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства, показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции Российской Федерации, по сути, является кооперативной. Эту точку зрения разделяют не только сторонники концепции конституционной природы Российской Федерации, но и ее оппоненты[5].

Сущность кооперативного федерализма, как известно, состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный суд Российской Федерации согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.

Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создание института представителей субъектов Федерации при президенте и Правительстве РФ, в создании различного рода координационных структур, совместное законотворчество.

Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х гг. – расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов, законодатель стремился «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.

Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Российской Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально «видеть» себя в федерации – тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов Федерации, по мнению исследователей российского федерализма, «открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости». С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации[6].

Уверен, что именно кооперация, активное и постоянное цивилизованное взаимодействие Федерации и субъектов в решении вопросов совместного ведения, способствовала и будет способствовать укреплению единства Российского государства.

Считаю чрезвычайно вредными любые сомнения в «целесообразности» ст. 72 Конституции. Закрепление в Конституции обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку это означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия Федерации и ее субъектов. Осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, Федерация и субъекты проходят практическое обучения принципам и технологиям федерализма.

Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны, порой, очень серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использовать их энергетику. Идеи снизить объем конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов видится непродуктивным и даже опасным для внутреннего единства государства. Конфликт – это, прежде всего, полезный сигнал для федерального центра, позволяющий своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно стабильной экономикой кооперативный федерализм является инструментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для России практическая реализация концепции кооперации Федерации и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта происходит главным образом в сознании людей.

Но, к сожалению, перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарование в ценностях федеративного выбора.

10. «Привычка к революциям», отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма, ведут к тому, что, во-первых, у общества и у власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать «тратить время на уговоры».

В итоге возникает идея, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения[7]. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде государственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций – не помеху, а источник развития. Поэтому, как упоминалось выше, все чаще звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, «поделив их» между Федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает самим основам федерализма.

Очевидно, что федеральному Центру и регионам, государству и обществу нужно еще долго учиться по-настоящему слышать друг друга, учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог – это очень эффективная, современная технология управления, которая позволяет не только согласовать действия всех участников процесса, но и разделить ответственность за их результат. Что бы ни говорили сторонники унитарного мышления, но выбор кооперативной модели федерализма, где федеральный центр находится в постоянном взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными регионами – это признак силы, а не слабости федерации, поскольку цивилизованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше мудрости и терпения, чем силовые решения.

11. Анализ соотношения конституционного «плана» с реальными формами правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма, а также исследование общего политического «вмещающего ландшафта», в котором происходит становление федеративных отношений, показывает, что главной причиной накопления негативного опыта «федерализации» и замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с начала 90-х гг. ХХ в. и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей российского федерализма.

Наряду с моделью кооперативного федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей российского контекста) изложены в новой Конституцией Российской Федерации сосуществуют модель так называемого «параллельного федерализма» (главный признак которого – стремление к предельному сокращению (в идеале – ликвидации) сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти) и модель «унитарного федерализма» (концептуально близкая к модели, описанной Г. Еллинеком).

Если модель «параллельного федерализма» в российской действительности пытались и пытаются реализовывать главным образом субъекты Федерации, которые усматривали в ней возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности, повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством, то модель «унитарного федерализма» досталась федеральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже говорилось ранее, характерно стремление к централизации и даже унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.

В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей федерализма не только в теории, но и в практической деятельности различных субъектов политической жизни страны, можно привести, например, позиции регионов в известном деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации[8] (ярко проявилось мнение ряда представителей региональных властей о предметах совместного ведения как о некоей материальной ценности подлежащей разделу).

Или взять, к примеру, некогда широко распространенную точку зрения федеральных госчиновников принципиально негативно относящихся к договорной практике разграничения полномочий с субъектами Российской Федерации. Предложения провести «раз и навсегда» разграничение полномочий Федерации и ее субъектов по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, является ничем иным, как манифестацией идей «параллельного федерализма», тогда как разговоры о необходимости отказа от выборности губернаторов краев и областей и президентов республик – фактически ренессанс старых командно-административных методов «унитарного федерализма».

12. Именно наличие конкурирующих концепций федерализма в России является причиной хронической незавершенности ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее принципиальных позиций в оценках содержания федеративного перехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма.

Споры о конституционной или договорной природе федерации; асимметричности или симметричности ее устройства; делимости или неделимости государственного суверенитета; о якобы имеющем место нарушении договорами о разграничении предметов ведения и полномочий принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможности передачи предметов исключительного ведения субъектов Федерации в совместное ведение являются отражением того факта, что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной и политической культуры еще не пришло к осознанию императивности конституционной то есть кооперативной модели федерализма и опасности ее искажения на практике.

13. Однако простая констатация факта наличия практической конкуренции трех моделей федерализма не снимает необходимости дать ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного устройства неполным воплощением одной из трех моделей российского федерализма, либо речь должна идти о некоей гибридной форме? В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности или химеричности этой формы, которая может стать темой дальнейших исследований.

Сегодня ясно одно: страна еще не прошла «точку возврата» в своем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в действительности.

Несмотря на то, что сегодня в федеральном центре в определенной степени возобладала психология централизма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей начала 90-х гг. «явочным порядком» присвоить некоторые полномочия федерального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные идеи «параллельного» федерализма сегодня перенимает центр, а субъекты Российской Федерации, столкнувшись с попытками федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма «кооперативного».

14. Однако если судить в целом, то анализ административных и юридических новелл последнего времени (вроде новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» или Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», изменения в порядке формирования Совета Федерации, введение принципа «обратных трансфертов» и т.п.) заставляет прийти к выводу, что модель «кооперативного» федерализма, запланированная Конституцией Российской Федерации постепенно сдает свои позиции перед натиском идей «унитаризма» и «параллелизма».

Даже Конституционный суд Российской Федерации, который на протяжении ряда лет своими решениями содействовал воплощению в жизнь конституционной модели кооперативного федерализма, время от времени отдает дань модным «унитарным веяниям», что не может не привести к определенным «повреждениям» в реализации конституционных принципов на практике.

15. В качестве примера можно привести такой необходимый и достаточный признак федерализма, как принцип институциональной самостоятельности частей федерации.

Как известно, подтверждая конституционное право субъектов на обладание всей полнотой государственной власти вне предметов ведения и полномочий Федерации, Конституционный суд, тем не менее, «отменил» идею ограниченного суверенитета[9].

А ведь позиция, исключающая наличие какого-либо суверенитета (распределенного, разделенного, ограниченного) у членов федерации, восходит к началу ХХ в. – к теории Г. Елиннека о так называемом «унитарном федерализме». Она была вызвана к жизни конкретно-историческими условиями, когда крупные империи и многонациональные государства рушились под напором национально-освободительной борьбы народов, требующих реализации права на самоопределение.

Однако сегодня – в начале XXI в. – представление о наличии у субъектов современных федеративных систем ограниченного суверенитета является чрезвычайно распространенным и едва ли не доминирующим. И это вполне понятно, поскольку нормальное функционирование любой федерации предполагает наличие относительно независимых друг от друга уровней власти, обладающих собственными полномочиями в пределах круга своей компетенции.

И не только зарубежные исследователи (особенно в США), но и ряд отечественных экспертов считает, что в современных условиях суверенитет государства не абсолютен и среди прочего он ограничен общепризнанными правами и свободами человека, а также федеративной организацией власти.

Следовательно, признание по смыслу ст. 73, а также частей 1 и 2 ст. 3, частей 2 и 3 ст. 5, частей 2 и 3 ст. 11, статей 67, 71, 72, 76 и 77 Конституции РФ наличия у субъектов Федерации ограниченного суверенитета, понимаемого как вся полнота государственной власти, не означает умаления или разделения суверенитета РФ, а является необходимым признаком федеративного государства и федеративной организации государственной власти.

Кстати, будучи непосредственным участником процесса разработки проекта новой Конституции России, считаю возможным утверждать, что категория «всей полноты государственной власти» субъектов Федерации вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации была сформулирована как синонимичная замена понятию «суверенитет», в связи с тем, что в начале 90-х гг. ХХ в. этот термин стал чрезмерно политизированным. Употребление понятия «суверенитет» применительно к регионам немедленно вызывало в обществе ассоциации с непродолжительным, но опасным периодом «парада суверенитетов» российских автономий, когда одна за другой автономные республики принимали декларации о государственном суверенитете и требовали прав, равных с союзными республиками. В связи с этим в 1993 г. термин «суверенитет» (даже ограниченный) не только общественностью, но и учеными-правоведами воспринимался как констатация ослабления федеральной власти и угроза территориальному единству и политической целостности страны. То есть в общественном сознании произошло смешение понятий «суверенитет» и «сепаратизм», тогда как в чисто научном плане понятие «ограниченный (распределенный) суверенитет» и понятие «вся полнота государственной власти субъекта вне предметов ведения и полномочий федерации» следует признать практически тождественными.

16. Другой пример – отношение к договорной практике и сфере совместной компетенции.

С одной стороны, начиная с 1999 г. активизировалась кампания за отмену договоров и соглашений, конкретизирующих права и обязанности федеральных и региональных властей по предметам совместного ведения. С другой, идея разграничения полномочий между всеми уровнями власти, как по горизонтали, так и по вертикали, стала чуть ли не философской основой для реформ, проводимых федеральным Центром в последнее время.

Собственно, даже административная реформа базируется на принципе тотального разграничения полномочий – «один окоп – один боец».

Но, как уже говорилось выше, принцип федерализма, взятый отдельно от идеологии федерализма, обращается в свою противоположность. «Полное и окончательное» разграничение полномочий означает, как уже говорилось выше, разрушение внутренних связей, ликвидацию предметов для диалога, для совместной деятельности.

Кроме того, ряд законодательных новелл в федеративном законодательстве, фактически свидетельствует об укреплении унитарных тенденций. Например, в новой редакции закона об общих принципах организации органов власти в субъектах Федерации, заложена конструкция, согласно которой регионам передаются такие полномочия, которые заведомо невозможно выполнить без поддержки центра. А в случае, если регион не может выполнить поставленные задачи, Федерация вводит внешнее управление.

Аналогичная ситуация – с местным самоуправлением. Согласно новому закону, у местных органов власти заметно снижаются объемы собственных доходов, а вот уровень ответственности серьезно возрастает. Например, предлагается обязать местные власти решать проблему обеспечения населения жильем. В случае если они не справляются – вводится, опять-таки, «внешнее управление» субъекта Федерации.

При этом слишком успешными местным властям также быть невыгодно: в случае, если по результатам их деятельности некая средняя норма «бюджетной обеспеченности» будет превышена, разницу необходимо отдать в распоряжение региона.

17. Возвращаясь к названию моего доклада, хотел бы еще раз подчеркнуть, что федерализм как образ мыслей, как мировоззрение является первичным. Он служит базой для федерализма как образа действий и федерации как формы государственного устройства.

Многие текущие проблемы в федеративной сфере связаны с тем, что в России процесс строительства федерации шел гораздо быстрее, чем процесс освоения обществом и государством идей и ценностей федерализма. Например, федеральный Центр постоянно демонстрирует явную «усталость» от необходимости учитывать и согласовывать интересы всех 89 субъектов Федерации. Взять хотя бы тот факт, что, начиная с 2000 г. в практике Конституционного суда Российской Федерации наметилось отступление от принципа индивидуального рассмотрения «дел» о конституционности Основных законов и уставов субъектов Федерации. Решения Конституционного суда распространяются по аналогии сразу на целую группу субъектов Федерации без исследования и анализа конкретных норм.

Можно приводить множество других примеров, но ясно одно – по-прежнему существует опасность превращения реальных федеративных форм в декоративные, лишенные «духа федерализма», что в нашей истории уже имело место. Однако я уверен, что эти довольно пессимистические наблюдения все-таки не означают «конца федерализма», а тем более – окончания исследований в этой области. Изучение проблем федерализма и конституционного правосудия является настолько же динамичной и неисчерпаемой задачей, насколько динамичным и неисчерпаемым является сам процесс федеративного и конституционного строительства.

18. В качестве заключения, хотел бы сказать следующее.

Проблема уточнения понятийного аппарата федерализма, поиска терминологического и содержательного консенсуса является не скучным академическим упражнением, а самой что ни на есть актуальной политической и практической задачей.

В недавнем прошлом и, особенно, в настоящее время «федералистский словарь» зачастую становится для политиков эзоповым языком, с равным успехом пригодным как для прикрытия сепаратистских устремлений территорий, так и для мотивации унитарных настроений федеральных властей. Само понятие «федерализм» разительно меняется в конкретном историко-политическом и национально-культурном контексте.

Поэтому тем, кто остался верен подлинному федерализму и намерен продолжать реально участвовать в развитии федеративных отношений, необходимо с одной стороны понять, что на самом деле скрывается за «псевдо-федеративным новоязом». А, с другой, воспользоваться этим знанием, чтобы «перевести» идеологию истинного федерализма на язык, понятный как обществу, так и людям, принимающим решения.

Если федеративный импульс, полученный Россией в начале 90-х гг., будет растрачен впустую, если мы не примем федерализм как мировоззрение, мы не сможем справиться с теми вызовами, которые возникают перед нашим государством в условиях глобализации.

Два процесса – глобализация и ее неизменный спутник – локализация, объективно ограничивают, размывают монополию государства на власть. С одной стороны, властные полномочия государств «уходят» на наднациональный – межгосударственный – уровень (правительственные и неправительственные международные организации, транснациональные корпорации и пр.). С другой, локализация, которая активизирует участие широких слоев населения в политической жизни, в принятии решений, вынуждает государства передавать часть своих полномочий на субнациональный уровень. Таким образом, известный в России тезис об «ослаблении государства» на современном этапе обосновывается не только развитием глобальной системы коммуникаций и децентрализацией власти, но и усилением значения межличностной кооперации.

Очевидно, что размывание традиционной роли и привычной компетенции национального государства, происходящее сразу с двух сторон – извне и изнутри, может восприниматься не просто как вызов, но как угроза – угроза самостоятельности, независимости, целостности страны. Поэтому задача усиления роли государства перед лицом глобальных вызовов современности является, безусловно, актуальной. Но, на мой взгляд, ее решение не может сводиться к реализации стратегии «симметричного ответа», когда начинают преобладать тенденции к централизации вплоть до унитаризма во внутренней политике и тенденции к закрытости, отказу от сотрудничества на международной арене.

Напротив, в сложившейся ситуации государство должно научиться получать для себя «двойные» конкурентные преимущества: с одной стороны, от новых глобальных технологий, с другой, – от уникального потенциала, который создает внутреннее региональное разнообразие.

В таком контексте тезис о необходимости усиления государства означает не попытки возвращения центральным органам государства монополии на власть и насилие в прежнем объеме, а концептуальное изменение стратегии действий: повышение интеллектуальности («наукоемкости») управления; системный подход и технологии «политической акупунктуры»; политика, базирующаяся на мировоззренческих принципах федерализма.

Почему принятие государством федерализма как образа действий и как идеологии означает его усиление? Да потому, что именно федерализм дает государству множество эффективных инструментов управления, образно говоря, позволяет сочетать «силу льва» и «мудрость лисы» в своей политике. Федерализм, как мировоззрение, требует плюрализма, свободы и демократии, множественности партий, многообразия культур и регионов, то есть, – неоднородной общественной материи. Поэтому, в отличие от унификации и централизации, вектор которых направлен в конечном итоге на сокращение разнообразия, федерализм (при правильном «употреблении») дает любому государству заметно большую внутреннюю энергетику, потенциал саморазвития, а следовательно – шанс на исторический успех.