Рафаэль Яковино*

Обзор концепций канадского федерализма

Введение

Существует несколько конкурирующих концепций канадского федерализма, которые по-разному представляют проблему сохранения единства в многообразии, обусловленном территориальными различиями, а после появления Хартии Прав и Свобод 1982 г. еще и проблему официального признания идентичностей, не имеющих территориальной привязки. Действительно, если говорить о канадском федерализме, можно быть уверенным только в том, что любая концепция политического сообщества всегда вызывает хор несогласных, которые иначе представляют себе принципы построения федеративной системы. Джейн Дженсон так описывает разнообразие подходов к построению политического сообщества в Канаде: «В Канаде всегда заявляли о себе коллективные идентичности на трех уровнях: отдельные личности на общеканадском уровне; региональные и языковые сообщества, выделяемые по территориальному принципу; и различные другие группы, объединенные по принципу класса, пола, этнической принадлежности и т.д. При условии признания всех этих общностей, возникает дальнейший спор о том, где и как они должны быть представлены: в органах федерального правительства и в партийной системе, в учреждениях канадских провинций, или в самих федеральных институтах – Сенате, Верховном Суде и системе межправительственных отношений»[1].

Как отмечает Алан Кэрнс, процесс нахождения действующего равновесия между единством и разнообразием в Канаде характеризовался «жесткими и жестокими компромиссами»[2]. Канадская политика традиционно отличается тем, что ее основные противоречия проистекают от региональных и языковых различий, а в роли конфликтующих сторон выступают Федеральное правительство и правительства провинций. После принятия новой Конституции 1982 г., канадское правительство должно было решить ряд социологических и политических проблем – от территориального национального суверенитета и признания различных нетерриториальных общностей до защиты основных прав человека на общегосударственном уровне. Историки канадского федерализма в основном занимаются изучением относительного распределения полномочий между разными уровнями правительства[3], включая конституционные положения и неконституционные межправительственные отношения. Однако, как справедливо отмечают Франсуа Роше и Мириам Смит, такой подход не может адекватно отразить современные конституционные тенденции, особенно после принятия Конституции 1982 г. Эти исследователи федерализма считают, что исторически сложившиеся правила не применимы к новым политическим реалиям[4]. Так, у истоков канадского федерализма с его проблемами и конфликтами стоят экзистенциальные вопросы, касающиеся статуса отдельных коллективных акторов в федеральных структурах.

На первый взгляд, по своим основным институциональным и юридическим характеристикам канадский федерализм похож на другие федерации. Согласно сравнительному исследованию Рональда Уоттса, самоуправление и совместное управление в федерации осуществляется через распределение полномочий в соответствии с конституцией. Центральное правительство решает вопросы, единые для всех субъектов, а правительства субъектов отвечают за местную автономию. Федеральные системы должны состоять по крайней мере из двух уровней правительства, каждое из которых политически легитимно и имеет независимый источник дохода. Существует конституция и правила внесения поправок в конституцию, а также судебный контроль для разрешения конфликтов, относящихся к разделению полномочий[5]. Однако этот подход дает слабое представление о том, как на деле функционируют федерации – в чем причина конфликтов, насколько необходимо единство и так далее – главным образом потому, что упускает из вида политические процессы и социальные особенности.

Действительно, федеративные системы заметно отличаются по способам решения межправительственных разногласий в случае наложения полномочий. Согласно вышеназванным критериям Канаду можно классифицировать как федерацию, но при этом необходимо подчеркнуть две ее основные особенности. Во-первых, с момента своего образования канадские федеральные структуры одновременно испытывали на себе влияние процессов государственного строительства и интеграции, что привело к институциональной централизации, которой сопротивлялись различные социально-политические силы, как территориальные, так и нетерриториальные. Следовательно, правильное представление о канадском федерализме можно получить только с учетом сути политического процесса. Иначе говоря, основные споры теоретиков федерализма шли вокруг разделения полномочий – кто проводит общественную политику, кто представляет избирателей, как разграничиваются политические субъекты и так далее, наряду с «нормальными» политическими вопросами, основанными на функциональных критериях. Во вторых, централизующие тенденции, исходящие как от конституционных, так и от неконституционных источников, дестабилизировали страну сильнее, чем требования, выдвигаемые различными социальными группами. Начиная с первых споров об институциональной организации разных уровней правительства, центральное государство не смогло дать такую концепцию федерации, которая могла бы оправдать концентрацию власти в Оттаве. Действительно, приход к власти либерального правительства в 1993 г. положил конец конституционной системе правления, и канадский Основной Закон остался незавершенным. Центральные учреждения не могут просто стереть различия между субъектами федерации, и политика по-прежнему определяться состоянием федерализма в условиях Канады.

Поэтому, изучая механизмы разрешения конфликтов в федерациях недостаточно знать только формальные конституционные порядки и тип разделения полномочий. Федерализм структурирует и выявляет относительные особенности политических проблем. В данном исследовании используется подход, совместимый с концептуальным различением между федерализмом и федерацией в оценке межправительственных споров в федеративных государствах, проведенный Престоном Кингом[6]. Основное достоинство такого подхода в том, что понятие «федерализм» не сводится только к определенному типу институтов, но учитывает социологическое/идеологическое измерение, и не обязательно принимает заданную форму в определенной федерации. Мы можем говорить о «федеральных обществах»[7] и оценивать политическую динамику, не сосредотачиваясь на институтах, как будто они были «заданы». Федерализм, таким образом, рассматривается как политическое устройство для установления жизнеспособных учреждений и гибкой связующей системы связей, облегчающих межгосударственные отношения (например, разделение полномочий между уровнями правительства), внутригосударственные связи (например, представление субъектов в центре), и межрегиональное сотрудничество (например, соглашения между субъектами, межправительственные отношения и т.д.). Считается, что государственные институты формируются в процессе политических конфликтов и борьбы за власть между экономическими, социальными и политическими акторами. Анализ, таким образом, проводится в двух плоскостях – институциональной и социологической. С институциональной точки зрения рассматриваются отношения между уровнями правительства. С социологической точки зрения рассматриваются вопросы единства и многообразия, территориального суверенитета и политической идентичности – или самоопределения – и реакция групп или сообществ, которые ощущают угрозу своим интересам или видят больший потенциал в альтернативных системах, которые, на их взгляд, лучше отражают интересы группы или региона.

Здесь уместно провести концептуальное различие между «федерализмом» и «федерацией», которое относится к институциональному разделению суверенитета между различными уровнями правительства, потому что федеральные традиции и их влияние на государственную политику не ограничиваются конституционными механизмами. Такой подход позволяет рассматривать «федеративные объекты» как социологические единицы изучения и как «пространственно-временные» структуры, которые находятся в процессе постоянного развития. Если государственные акторы используют инструменты государственной политики для формирования устойчивых сообществ – или идентичностей – то следует вначале рассматривать вопросы их легитимного представительства в проведении государственной политики (на каком уровне правительства?), и только потом переходить к вопросам практического управления. Последний подход ориентирован на результат, подразумевает «решаемость» политики, и, наконец, рассматривает существующие сообщества как объекты, на которые направлена государственная политика. Этот подход, таким образом, методологически сводится к единой политии и не принимает в расчет переменную составляющую федерализма, которую мы рассматриваем в данной статье. Проблемы, которые касаются суверенных прерогатив территориально разграниченных сообществ, реально существуют. Это политические проблемы, и они отражают потенциально несовместимые предпочтения и требования в обществе, а также разные представления о границах политического сообщества[8].

Заслуживает внимания концептуальное различие между «многонациональными» и «территориальными» федерациями, проведенное Уиллом Кимликой[9]. Типология Кимлики дает лучшее социологическое/идеологическое понимание межправительственных отношений и динамики власти «в работе» между объектами федерации, так как ее автор не поддался искушению рассмотреть все федерации как единую родовую категорию, а субъекты федерации как простые административные единицы[10]. Если не проводить такое концептуальное различие, в исследованиях политической юрисдикции в федеративных государствах скорее можно встретить трактовки в пользу федерального центра, поскольку территориальные федерации с большей вероятностью окажутся централизованными. Уоттс также отмечал эту тенденцию, «чем больше степень однородности в обществе, тем большие полномочия передаются федеральному правительству, и чем больше степень разнообразия, тем большие полномочия закрепляются за правительствами субъектов федерации»[11]. Федерация существует из-за необходимости структурировать и институционализировать различия и многообразие. При этом в первую очередь учитывают «обычные» интересы, и зачастую забывают о социально-экономических, культурных и территориальных требованиях. Политические элиты в федеративных государствах, выступая с требованиями конституционных изменений, должны опираться на самые основы государства – так как эта полития основана на идее разделенного суверенитета. При этом возникают объединения, и государство может иногда перейти от нормальных политических разногласий к фундаментальной, конституционной борьбе за политическое сообщество, в которой ставки гораздо выше. Изменение конституции в «федеративном обществе» гораздо сложнее и может привести к разделению государства.

Настоящее эссе содержит краткий обзор нескольких концепций канадского федерализма, которые характерны с исторической точки зрения. Это поможет лучше понять те проблемы, которые связаны с определением характера управления в Канаде. Затем будут рассмотрены тенденции централизации, которые существуют в канадском федерации на конституционных и неконституционных уровнях, как часть всеобъемлющей стратегии государственной интеграции со стороны центрального Правительства. В заключение затрагивается вопрос о том, что регулирование конфликтов в Канаде – продолжающийся процесс, который, в конечном счете, приводит к конституционным дискуссиям, особенно там, где это касается Квебека и самоуправления коренных народов.

Разные концепции федерализма в Канаде

На сегодняшний день не существует согласия по вопросу о принципах основания канадской федеративной системы. Несмотря на то, что разделение полномочий четко зафиксировано, продолжаются споры о принципах, на которых был принят федерализм. Кроме того, события показывают, что не существует согласия в вопросе о великих идеях, составляющих основу легитимности канадского федерализма. Об этом свидетельствуют и существующие напряженные отношения между всеми группами, претендующими на идентичность. В конце концов, федерализм невозможно оценить вне конкретного политического контекста. Франц Ньюман даже пришел к заключению, что бесполезно давать оценку федеративных систем в целом – федерализм может быть хорошим, плохим или нейтральным в зависимости от специфических обстоятельств и позиций основных участников[12]. За время существования федеративной системы в Канаде было дано несколько разных ее интерпретаций[13]. Ниже будет представлен краткий, не исчерпывающий обзор основных концепций канадского федерализма.

I-Концепции Децентрализации

i-Теория «Договора»

Это понятие относится к классической теории федерализма и подразумевает что Канада, как государство, была создана провинциями. Теоретически это подразумевает, что каждая провинция была суверенна в своей юрисдикции. Иначе говоря, само существование федеративного режима считалось результатом договора между ранее существовавшими государствами. Согласно этой концепции федерализма, первый уровень представительства граждан – правительства провинций. Одним из первых эту концепцию истолковал судья Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования Конфедерации в 1867 г.[14] Взгляды судьи Лоранжера были изложены в докладе Королевской Комиссии по коренным народам в 1993 г. В основном они сводятся к следующему:

1. Конфедерация британских провинций стала результатом заключения договора между провинциями и Великобританией.

2. После образования федеративного союза провинции сохранили свою корпоративную идентичность, прежние конституции и все законодательные полномочия без изменения. Часть этих полномочий была передана федеральному парламенту, чтобы он осуществлял их в общих интересах всех областей. Полномочия, которые не были переданы, остались за провинциальными законодательными органами, которые продолжали действовать в пределах своей юрисдикции и согласно своим конституциям, в несколько измененных формах согласно федеративному договору.

3. Полномочия провинций вовсе не были переданы им Федеральным правительством, но представляли собой оставшуюся часть их прежних колониальных полномочий. Федеральное правительство было создано провинциями и явилось результатом их объединения и заключенного ими договора[15].

Рассматривая период от момента образования Конфедерации до 1921 г., Рамсей Кук утверждает, что теория договора в ее самой ранней и устойчивой формулировке, всегда включала две версии: версию договора между двумя культурными группами и версию договора между провинциями[16]. В Квебеке осознали важность проведения такого различия намного позже, так как в «момент рождения» федерализма это была одна из сторон, заключающих соглашение, независимо от ее определения как провинции или культурной группы. Такой подход предполагал, что никакие изменения в распределении полномочий между центром и провинциями не могут производиться без согласия провинций.

Франко-канадская интеллигенция уже тогда начинала рассматривать автономию провинций и определение культурной группы в качестве движущих сил федерализма. Идея федерализма заслуживала доверия, так как не нарушала провинциальную и культурную автономию. Квебек придерживается такой позиции до сегодняшнего дня – некоторые изменения касаются только степени автономии, которую разные представители квебекской элиты требуют от центрального правительства. Все квебекские правительства, независимо от своего партийного состава, всегда считали первоначальное распределение полномочий минимальным условием своего членства в федеративной структуре. Сторонников провинциальной автономии поддерживал Судебный Комитет Тайного Совета (СКТС) Великобритании, который толковал общее положение «Закона о мире, порядке и хорошем управлении в Канаде» Британского Североамериканского Акта 1867 г. как чрезвычайные полномочия центрального правительства, решал споры о собственности и гражданских правах в основном в пользу провинций и предложил ограничить компетенцию Федерального правительства в сфере торговли и коммерции. Как отмечает Стевенсон СКТС: «…Существенно изменил характер федеративной конституции Канады. Он поддержал довод о том, что цель Конфедерации состояла в защите и продвижении интересов провинций, а не в создании новой нации, и сделал это сразу после того, как поколение 1867 г. сошло со сцены. С тех пор идеологическая поддержка британских властей была на стороне тех, кто стоял за провинциальную автономию...[17]»

Только после второй мировой войны сторонники децентрализации в Канаде начали расходиться в своем понимании основополагающего договора. Как следствие послевоенного экономического бума и увеличения доходов центрального правительства, англо-говорящая Канада стала обнаруживать все более сильное центральное присутствие в тех областях политики, которые ранее считались прерогативой провинций. Квебек, однако, не изменил своих позиций в отношении федеративных принципов. В 1956 г. был опубликован доклад Королевской Комиссии по расследованию конституционных проблем, который приводил доводы в пользу сохранения изначального разделения полномочий. Основным аргументом было наличие отличающихся «культурных» сообществ, от которых канадский федерализм получил свои полномочия. Эти сторонники децентрализации не считали Оттаву национальным правительством – для франко-говорящих канадцев основным правительством остался Квебек. Этот доклад отражает принципиальную позицию Квебека и толкует теорию договора по принципу «двух народов-основателей», в отличие от теории провинций. Действительно, к моменту «тихой революции» в Квебеке отказались от теории «договора провинций», так как эта теория позволила бы другим провинциям оспаривать право Квебека на большую автономию в отношениях с Оттавой. В остальной части Канады ряды сторонников теории договора уменьшались. Она вновь возникла позднее и в несколько иной формулировке, как следствие квебекской концепции канадского федерализма, с одной стороны, и как результат понимания того, что канадский федерализм не учитывает в полной мере интересы западных провинций, с другой.

Согласно Роше и Смиту, теория договора заключает в себе гораздо большее, чем просто принцип суверенитета провинций и концепцию федеративной системы, состоящей из «изолированных отсеков». Она также допускает некоторое присутствие Федерального центра в областях совместной юрисдикции, однако с точки зрения динамики федерация-провинции рассматривает все провинции как отличающиеся друг от друга суверенные образования, которые равны в отношениях с Федеральным правительством. С такой «равновесной» формулировкой, отношения федерация-провинции представляют собой игру «с нулевой суммой» – если одна провинция получает особый статус, или большую юрисдикцию по отношению к федеральному правительству – остальные провинции проигрывают. Таким образом, эта теория подразумевает, что федерализм должен быть симметричным и «особый» статус для одной провинции, противоречит первоначальному договору, в котором провинции несут одинаковую ответственность за распределение полномочий в их отношениях с центральным правительством и друг с другом. Любые изменения в отношениях центр-провинции должны касаться всех провинций в равной степени. Роше и Смит придают важное значение «равенству провинций» и эта концепция канадского политического сообщества глубоко укоренилась в сознании граждан – провинции должны обладать равными полномочиями, чтобы гарантировать деятельность в пределах своей компетенции. Другими словами, ни одной из провинций не отводится более важное место в качестве учредительной единицы канадского федерализма[18].

Те, кто пытался учитывать многообразие интересов провинций, не рассматривая канадский федерализм как договор между двумя народами или как политическое сообщество, зависящее от межправительственных сделок, придерживались концепции, которая напрямую затрагивала центральные институты. На самом деле, призывы к внутригосударственному федерализму, особенно в 1970-е гг., были направлены на то, чтобы более адекватно представить интересы провинций на федеральном уровне. При этом государство не рассматривалось как свободная конфедерация правительств провинций. Постоянный межправительственный конфликт, согласно этой концепции, можно было бы решить, если бы провинциальные правительства имели одинаковое представительство в центре – в некоей постоянной структуре, которая позволила бы выражать интересы провинций, не обращаясь к сделкам на исполнительном уровне. Так, территориальные интересы были бы представлены не только в правительствах провинций. Кэрнс так резюмирует эту концепцию канадского федерализма: «Учитывая неспособность Федерального правительства эффективно объединять и представлять исходные социологические реалии Канады… такое правительство считали не имеющим твердого обоснования. Соответственно, считалось, что провинции имеют больше легитимности, чем юрисдикции, а Федеральное правительство – больше юрисдикции, чем легитимности… Так как низкую легитимность Оттавы приписывали неспособности учесть интересы и нужды провинций, решение заключалось в том, чтобы включить провинции в работу Центра, процесс, часто называемый федерализацией институтов центрального правительства…[19]»

Кэрнс обращает внимание на то, что эта концепция может быть далее разделена на провинциалистскую и централистскую. Согласно первой, главным реформируемым органом был бы обновляемый Сенат, члены которого назначались и отчитывались бы перед правительствами провинций, который мог бы наложить вето на федеральное законодательство, если бы посчитал его несовместимым с интересами провинций. Реформаторы считали неэффективной традиционную роль Сената, заключающуюся в пересмотре законодательной деятельности Палаты общин[20], и предлагали заменить его постоянным органом, который управлял бы сложными межправительственными взаимоотношениями. Централисты, наоборот, хотели реформировать институты центрального правительства, чтобы защитить федеральное правительство от активного вмешательства в его деятельность представителей провинций. Вкратце, этот подход состоял в том, чтобы Федеральное правительство могло управлять в своей юрисдикции, на общеканадском уровне. Кэрнс видит слабость обоих концепций в том, что они не пытаются решить фундаментальную проблему создания такой структуры, которая обеспечила бы баланс между единством и многообразием. Другими словами, любая концепция страдает тем, что тому или другому уровню власти изначально отдается предпочтение. Внутригосударственный федерализм оказывается децентрализующим, так как изначально не признает существования в Канаде единого национального сообщества. Все провинции равны и легитимность федерации базируется непосредственно на идентичностях и сообществах провинций. Правительства провинций с этим не согласились, утверждая, что Канада это не просто группа провинций.

ii-Отношения нация-нация: от бинационализма к мультинационализму

«Борьба Квебека за признание и укрепление своего особого положения, и стремление Федерального правительства действовать как общенациональное правительство определяли большую часть истории Канады»[21].

Квебек был горячим сторонником доктрины прав провинций в период от образования Конфедерации до середин 50-х гг. XX в., однако, после «тихой революции» появилась тенденция считать статус Квебека в пределах федерации особым, отличающимся от других провинций. Согласно позиции Квебека, его правительство представляло учредительную единицу канадского федерализма – один из двух «народов-основателей». Кеннет Макробертс утверждает, что такой подход позволял принять асимметричные меры, согласно которым каждая нация могла бы развиваться согласно ее специфическим потребностям[22]. Постепенно Квебек стал рассматривать федерацию как договор между двумя нациями, представленными квебекским правительством, с одной стороны, и всей остальной частью Канады, с другой. Согласно более умеренным версиям этого подхода, статус Провинции Квебек позволял считать ее отдельным обществом, которое строго придерживалось разделения полномочий, закрепленного в первоначальном договоре, и не допускало вторжения Федерального правительства в его юрисдикцию. Сторонники более жесткой версии, особенно при правительстве Партии Квебека (ПК), считали, что следует пересмотреть первоначальный договор и признать две суверенные нации, отношения которых строятся по схеме конфедерации. Так, жители Квебека управляли бы своей страной как территориальное большинство, а не как постоянное меньшинство, компонент большего канадского политического сообщества. Рене Левеск выразил это, заявив, что Канада состоит из двух разных наций «скрытых за фикцией десяти областей»[23].

Мы не сможем подробно рассмотреть здесь всевозможные концепции канадского федерализма, исходящие от квебекских националистических сил, и историю возникновения и развития квебекского национализма. Однако существовало несколько концепций федеративной системы, которые принимались почти всеми квебекскими правительствами. Для Квебека, в отличие от Федерального правительства, федерализм, как институциональный принцип, не означает единое политическое сообщество. Приверженность Квебека принципу дуализма как фундаментальной характеристике федерализма зародилась в момент споров о Конфедерации. Джон А. Макдоналд, один из отцов-основателей, первоначально предложил образовать законодательный союз, подобный британо-ирландскому. Однако он признал, что федерализм является оптимальным выбором для удовлетворения интересов франкоязычных канадцев: «Мы решили, что такая система [законодательный союз] была бы неосуществима. Во-первых, это не встретило бы понимания жителей Нижней Канады, потому что они чувствовали себя в особом положении – меньшинства, со своим языком, национальностью и религией, и в случае объединения с другими провинциями, их институты и законы были бы ущемлены[24]»

Джордж-Этьен Картье, основной выразитель позиции французской Канады во время обсуждения, сформулировал свое видении дуализма еще жестче: «Такова… значимость этой конституции, которая признает франко-канадскую нацию. Как отличная, отдельная нация, мы формируем Государство в пределах Государства, полностью используя наши права и формальное признание нашей национальной независимости[25].»

Особое значение в первоначальном соглашении, по крайней мере, учитывая специфику Квебека, имеют положения, которые признают особую юридическую традицию Квебека (гражданское право, в отличие от общего права во всей остальной Канаде), и автономию провинции в области образования и социальных вопросах, включая языковые положения, касающиеся использования французского языка в Квебеке.

Как молчаливое признание этой концепции, в 60-е гг. XX в. Королевская Комиссия по билингвизму и бикультурализму (Комиссия ББ) получила от Центрального правительства полномочия на рассмотрение федеративной системы с точки зрения принципа равенства двух народов-основателей. Комиссия ББ ознаменовала эпоху пересмотра основ канадского федерализма и первоначального договора. Эти инициативы были в значительной степени реакцией на события, связанные с «тихой революцией». Квебекскую автономию стали рассматривать не как проблему защиты прав провинций, а как политический, экономический и социальный проект, направленный на признание государством национальной специфики Квебека. Дэниел Джонсон, премьер-министр Квебека в 1966 г., выразил это так: «Стремясь действовать как нация, Квебек хочет сам принимать решения по вопросам, которые связаны с развитием его граждан (то есть по образованию, социальному обеспечению и здоровью во всех формах), с их экономическим положением (имеется в виду возможность установления экономических и финансовых рычагов, которые они сочтут необходимыми), с их культурным развитием (не только искусство и литература, но и язык) и с расширением квебекского сообщества (то есть отношения с некоторыми странами и международными организациями)[26].»

Основная предпосылка этого рассуждения заключается в том, что правительство Квебека – единственное правительство в Северной Америке, где франкофоны составляют большинство. Поэтому первый принцип (канадского – прим. ред.) федерализма – обеспечить сохранение квебекской идентичности.

Все приверженцы национальной идеи в Квебеке поддерживают одну из двух доминирующих концепций. Первые считают, что асимметричный федерализм помог бы сохранить стабильность и единство в Канаде, не ставя под угрозу национальное многообразие[27]. Сторонники этой концепции считают, что асимметрия лучше отражает социальные и исторические факты. Кроме того, здесь существует определенная степень гибкости, которая могла бы положить конец квебекскому восприятию федерализма как застывшей, централизующей и инструментальной структуры – другими словами, сторонники этой концепции выразили готовность «принять» Канаду как легитимное политическое сообщество способное сохранить многообразие в масштабе всей страны. Вот «минимальные условия», выдвинутые лидером Либеральной Партии Квебека (ЛПК), Робертом Бурасса при подготовке к переговорам на озере Мич по вопросу пересмотра Конституции в конце 80-х гг., которые служат своего рода кульминацией этой концепции:

1. открытое признание Квебека (в преамбуле Конституции) как отдельного общества;

2. расширенные полномочия Квебека в области иммиграции: привлечения, администрирования и интеграции вновь прибывших иммигрантов;

3. участие Квебека в назначении трех судей Верховного Суда с компетенцией в вопросах квебекского гражданского права;

4. ограничение федеральных расходных полномочий;

5. признание за Квебеком права накладывать вето на любую конституционную поправку, которая затрагивает его интересы[28].

Эти требования в целом отражают представление о том, что политическое будущее Квебека в Канаде может быть обеспечено при условии принятия решительных мер, которые идут вразрез с первоначальным договором. Сторонники асимметричного федерализма считали такие меры необходимыми для компенсации повысившейся степени участия Федерального правительства в делах провинций в результате постепенного стирания разделения полномочий. Симметрия больше не подходила для определения канадского политического сообщества, так как граждане и правительства других провинций стали рассматривать Федеральное правительство как общенациональное правительство и основной инструмент своего развития, а Квебек придерживался другой позиции.

Вторая концепция националистов заключается в том, что федеральный эксперимент потерпел неудачу и взаимный компромисс невозможен. Белая Книга Правительства Квебека 1979 г. точно отражает это чувство. Согласно этой позиции, Квебек мог достичь своих целей только путем отделения от Канады и заключения нового соглашения с Канадой вне рамок федеративной структуры. Основная предпосылка этой концепции описывается в заявлении правительства Квебека «Квебек-Канада: Новое Соглашение»: «Самое основание политической проблемы Квебек-Канада заключается в том, что в рамках существующей федеративной структуры Квебек не может стать нацией»[29]. Решение заключалось в определении понятия «ассоциация суверенитетов», которое способствовало продвижению идеи нового политического союза между двумя отдельными, суверенными государствами при сохранении существующих экономических связей. Через десять лет после неудачи, постигшей Договор на озере Мич, который укрепил бы асимметрию, Комиссия по политическому и конституционному будущему Квебека (Комиссия Беланжера-Кампо) пришла к похожему заключению. Роше и Смит отмечают, что принципы построения канадского политического сообщества не отвечали идее идентичности Квебека по нескольким причинам. Были даны три измерения этой новой канадской идентичности: равенство всех граждан, которое не позволяло признать особый конституционный статус квебекского сообщества; равенство культур в Канаде, которое подорвало бы приверженность Квебека к французскому языку и культуре; и равенство провинций, которое сделало бы невозможным предоставление Квебеку особого статуса[30].

Квебек в значительной степени поддерживал дуалистическую концепцию Канады. Однако группы коренного населения заявляли, что концепция бинационализма в Канаде является социологически неверной и отвлекает внимание от их исконных прав на самоуправление. Асимметрия, которой добивалось коренное население, составила бы третий уровень правительства в Канаде, вразрез с концепцией о том, что канадский федерализм основан исключительно на разделении полномочий между федеральным парламентом и законодательными органами провинций. Федерализм, в рамках которого появилась концепция бинационализма, нужно было расширить до принятия новых институтов, нового разделения полномочий и финансовой схемы. Хотя детали будущих отношений не сформулированы, так как в существующей конституции просто содержится ссылка на право самоуправления для первых наций, позиция коренного населения ясна – Федеральное правительство должно отказаться от патернализма в отношениях с коренными народами и начать длинную дорогу к построению отношений на основе нация-нация. Эти группы стремятся к признанию их суверенитета по отношению к территориям и ресурсам, от которых они зависят[31]. Кьера Ладнер считает, что «договорной федерализм» нужно рассматривать как принцип основания канадского федерализма в целом, в отличие от более распространенного представления о том, что коренные народы получили официальный статус в федеративной структуре Канады после их признания в Хартии Прав и Свобод[32]. Королевская Комиссия по коренным народам дает убедительное резюме этой новой концепции канадского федерализма: «С течением времени и разными путями коренные народы стали частью канадской федерации, при этом сохраняя права на свои законы, земли, политические структуры и внутреннюю автономию в части канадского общего права… действующая конституция Канады была создана частично на основе первоначальных соглашений и других отношений, которые первые народы поддерживали с английским престолом, и прав, полученных на основе этих отношений. Для основной части конституции и многих коренных народов соглашения являются тем же, что и Конституционный Акт 1867 г. для провинций. Предпосылки канадской федерации находятся не только в формальных конституционных документах, охватывающих отношения между Федеральными правительством и правительствами провинций, но и в соглашениях, устанавливающих основы отношений между коренными народами и английским престолом[33].» Хотя эта концепция остается на периферии споров о канадском федерализме, требования коренных народов привлекают к себе все большее внимание.

II-Концепции централизации

По мнению отцов-основателей доминион мог быть образован только при помощи сильного и энергичного Центрального правительства. Подразумевалось, что федеральные власти возьмут на себя лидерство в этом вопросе и народы проявят преданность, в первую очередь, по отношению к доминиону, а не к его составным частям[34].

Согласно Роджеру Гиббинсу, с точки зрения Центрального правительства, на пути определения основных принципов, согласно которым была образована Канада, все время повторяется тема необходимости единого политического сообщества, инструментом которого является федерализм. Ученые-институционалисты не смогли разглядеть парадокс такого подхода – и действительно, концепция централизации во многом отразила стремление к национальной интеграции в противоположность федерализму в его классическом смысле. Гиббинс считал, что теория договора и дуалистский подход Квебека отрицали саму мысль о канадском сообществе или нации, не давая возможность строить самосознание страны на этих принципах[35]. Действительно, как было показано выше, общим моментом во всех нецентралистских концепциях канадского федерализма было то, что они явились реакцией на обратную концепцию, которая стремилась сотворить большую политическую идентичность в проекте национализации. Это видение будущего канадского политического сообщества также зародилось в момент споров о его основании.

i-Концепция национализации «отцов-основателей»

Как отмечено выше, Джон А. Макдональд, основной автор Квебекской Резолюции, которая послужила основой для Британского Североамериканского Акта, поддерживал идею союза законодателей и сильной централизованной федерации, что, по его мнению, позволило бы избежать недостатков американской конституции: «…Конфликт может… возникнуть между доминионом и народами провинций. Мы должны постараться сделать все, чтобы найти его решение. Действуя твердо, в то же время терпеливо, доминион, в конце концов, должен победить. Полномочия Центрального правительства в отношениях с местными органами власти настолько превышают аналогичные полномочия в Соединенных Штатах, что Центр должен одержать победу[36].»

На первом этапе федеральной практики, Британский Североамериканский Акт давал Центральному правительству неограниченные полномочия в области налогообложения и расходов, в то время как провинции были в этом ограничены. Кроме того, Федеральное правительство назначило в каждую провинцию лейтенант-губернаторов, которые могли отзывать провинциальные законодательные акты сроком на год, после чего эти акты могли быть отклонены Федеральным правительством. Кроме того, все остаточные полномочия передавались Федеральному правительству. Неудивительно, что Центральное правительство предприняло попытку создания единой нации.

Действительно, в то время как СКТС продолжал сопротивляться реализации этой концепции канадского федерализма, настаивая на целостности юрисдикции провинций, проект национализации привлек к себе внимание в связи с большой депрессией 1930-х гг. Попытки сконцентрировать власть в руках центрального правительства были, таким образом, прямым ответом на необходимость обеспечить экономический подъем. В отличие от концепции Макдональда, который оправдывал вмешательство Федерального центра в дела провинций необходимостью развития народного хозяйства и обеспечения национальной интеграции, эти новые «централисты» призывали к увеличению полномочий Центрального правительства в социально-экономическом планировании, в тех областях, которые ранее находились строго в юрисдикции провинций. Эта концепция, которую поддержала в основном социал-демократическая интеллигенция, таким образом, рассматривала федерализм как ненужное препятствие на пути строительства современного государства всеобщего благоденствия. Ограничивая рычаги вмешательства Центрального правительства, федерализм не давал возможности «положительному правительству» уравнять положение граждан на всей территории Канады. Сторонники этой концепции считали, что в этом смысле канадский федерализм консервативен и препятствует созданию сплоченного политического сообщества, основанного на уравнивании социально-экономических условий. Поэтому они добивались нового распределения полномочий в целях осуществления прогрессивной политики. Федерализм просто препятствовал действиям Центрального правительства, налагая законные ограничения на их полномочия. К 1960-м гг. страна была вовлечена в новый виток всеобщей переоценки самосознания, и федерализм снова стал центром всеобщего внимания.

ii-Концепция Трюдо: права личности и федерализм

В ответ на подъем квебекского национализма и победы Партии Квебека на выборах 1976 г., либеральное правительство во главе с Пьером Трюдо постаралось раз и навсегда разрешить проблему несовпадающих идентичностей, провозгласив идею национальной интеграции, которая должна была стать превыше местных интересов и лечь в основу канадского гражданства. Это, несомненно, была самая мощная централистская концепция, когда-либо сформулированная в Канаде. Основной заслугой Трюдо в усилении единства нации была Хартия Прав и Свобод, которая гарантировала равноправие гражданам Канады независимо от их местоположения. Кроме того, и вопреки основным рекомендациям Комиссии ББ, Трюдо назвал Канаду «мультикультурной страной с двуязычной структурой» – ни одна из провинций Канады не может представлять интересы особой этнической или культурной группы. Хотя Трюдо признал, что Канада является дуалистическим государством в социологическом смысле, он не считал это основанием для передачи полномочий провинциям или наделения Квебека асимметричными институтами. Действительно, двойственность позиции Федерального правительства представлена в Докладе Особой Комиссии по Единству Канады:

Канада, с точки зрения Федерального правительства, является лингвистически двойственным федеративным государством, состоящим из двух обществ – франкоязычного и англоязычного, которые географически не привязаны к границам провинций. Поэтому Федеральное правительство полагает, что эта лингвистическая дуальность должна быть более полно отражена в центральных политических институтах Канады, федеральной политике и программах[37].

По сути, поддерживая концепцию федерализма, основанную на главенстве прав личности, мультикультурализме и пан-канадском билингвизме (с точки зрения доступности Федерального правительства и образовательных прав языкового меньшинства), Трюдо стремился усилить гражданский компонент канадской идентичности, ограничивая возможность неодинакового отношения к гражданам разных провинций. Так, в основе этой концепции канадского федерализма лежали принципы универсальности либерального индивидуализма. Как показывают Карти и Ворд, в то или иное время большинство провинций представляло нацию как совокупность ее провинций или регионов. Но все такие заявления, основанные на том, что нации состоят из культур, регионов или провинций, отрицали основополагающий принцип либеральной демократии: все граждане в отдельности и на равных составляют политическое сообщество[38].

Хартия Прав формально признавала нетерриториальные группы, такие как женщины, разные культурные группы и инвалиды, но определяла Канаду как политическое сообщество для всех канадцев с Центральным правительством, которое было бы гарантом равенства всех граждан. Компромисс, согласно которому Канада представляла собой договор между территориальными группами, был отвергнут – канадское гражданство должно было стать превыше территориальных привязанностей. Трюдо даже выступил с предложением одностороннего конституционного пересмотра без согласия провинций, обращаясь непосредственно к людям на референдуме. В ответ на заявления Квебека о том, что Центральное правительство отказывается от изначального положения, согласно которому для конституционного изменения необходимо согласие провинций, Трюдо подчеркнул символическую национальную роль Федерального правительства, утверждая, что федеральные члены парламента в полной мере представляют интересы Квебека. Критики этого подхода, особенно в Квебеке, считают, что общеканадская Хартия противоречит основам федерализма с его вниманием к разнообразию. Так ограничивается возможность Квебека в определении своей собственной языковой политики, основного компонента его национальных устремлений. Развитие в этом направлении означает отказ от основных федеративных положений о том, что субъекты федерации имеют полную свободу действий в своей юрисдикции. Действительно, Квебек не согласился с концепцией Трюдо и до сих пор не подписал конституцию 1982 г.[39]

Концепция Трюдо была подкреплена представлением о Канаде, в которой права личности стоят на первом месте. Канадский федерализм сегодня содержит элемент нетерриториальной политической идентичности, которая является прямым результатом инициатив Трюдо. Это своего рода «водораздел» в канадском федерализме: государство все чаще характеризуется как совокупность групп и личностей, права которых защищают центральные институты, в отличие от вышеизложенных традиционных концепций дуализма и договора провинций. Хартия предполагает, что дальнейшие изменения канадского федерализма должны происходить с учетом того, что любое ущемление «равноправия» на всей территории Канады подрывает основы ее самосознания как политического сообщества. Эту тенденцию описал Алан Кэрнс. Оценивая роль Хартии Прав и Свобод в построении единого канадского сообщества, он утверждает, что она «усиливает национальное единство, уменьшает значение разногласий между центром и провинциями, и определяет федерализм не с позиций территориализма, а с позиции прав личности»[40].

iii-Неконституционное обновление

В условиях консолидации канадского политического сообщества при помощи вышеописанных инструментов и принимая во внимание неудачу двух попыток конституционного обновления конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого века, концепция централизации появилось под видом «неконституционного» обновления. Самый яркий пример этого подхода – Соглашение о Социальном Союзе, подписанное в 1999 г. всеми провинциями, кроме Квебека. Подразумевалось, что в Соглашении заложена схема управления социальной политикой, которая поможет избежать ошибок, как результата конкуренции между правительствами провинций. Межправительственные отношения во всех областях социальной политики должны были управляться в соответствии с этим Соглашением. Ключевым централизующим моментом Соглашения стало установление «национальных стандартов» в социальных программах, а также признание расходных полномочий Федерального правительства в областях юрисдикции провинций. Кроме того, Соглашение позволяет Федеральному правительству проводить единую общенациональную программу в областях компетенции провинций, если большинство провинций согласно на это. Вопросы, которые когда-то считались фундаментальными для определения легитимности федерации в Канаде, теперь рассматриваются просто как административные вопросы.

Централизующий характер Соглашения также проявился в его формулировках. Под заголовком «Удовлетворяя потребности всех канадцев» принимается политика, проводимая по всей территории Канады. Цитата: «Работать в сотрудничестве с гражданами, семьями, общинами, добровольческими организациями, представителями деловых кругов и трудовых союзов и гарантировать каждому жителю Канады возможность участвовать в социальной политике и программах»[41].

Утверждается, что политика является продуктом консультаций с широким кругом заинтересованных групп – от провинций до местных и международных неправительственных организаций. Скрытый смысл такого подхода заключается в том, что так можно регулировать деятельность сил, которые потенциально могут встать на пути Центрального правительства в изменяющейся ситуации. Социальная политика от территориальных общин переместилась в третью плоскость во имя «вовлечения граждан» и большей эффективности Центрального правительства. Алан Гэгнон так описывает централизующий характер Соглашения с позиций Квебека: «Центральное правительство закладывает краеугольные камни социального союза так, как оно это понимает, продвигая несколько нефедеративных принципов, включая единообразие программ, неучастие провинций в разработке социальных проектов и прямое сотрудничество с социальными партнерам (граждане, семьи, общины, добровольческие организации, деловые круги, трудовые союзы, и т.д.), и не принимает во внимание юрисдикцию провинций… Оттава надеется расширить понятие социального партнерства так, чтобы оно подразумевало партнеров, с которыми легче иметь дело, потому что они не отвечают перед гражданами, в отличие от избранных правительств провинций»[42].

Заключение

Общая панорама отличающихся концепций канадского федерализма определяется продолжающимися культурно-идеологическими разногласиями относительно специфики Квебека, осознанием территориальной идентичности коренных народов, общенациональной идентичности Канады, за исключением Квебека, и региональными разногласиями относительно представительских институтов Центрального правительства. Кроме того, сохраняется напряженность, связанная с разделением полномочий, особенно в связи с вмешательством Федерального правительства в полномочия провинций. Действительно, действующее правительство Поля Мартина поставило на повестку дня прямое федеральное вмешательство в дела муниципальных правительств, что обещает еще одно столкновение со сторонниками децентрализации в Канаде. Остается очень многое сделать для федерализации федерации – устойчивое существование конкурирующих концепций показывает, что основы канадского политического сообщества еще только предстоит определить. Действительно, необходимость подтверждения различных концепций «политического пространства» в Канаде становится очевидной, когда мы констатируем, что это одно из редких либеральных демократических государств, где все еще возможно сохранять представительство и требовать ответственности от политических акторов.

Существование разных концепций федерализма в Канаде вовсе не является угрозой для страны, но отдает должное самой идее федерализма. Федерализм есть нечто большее, чем институциональная структура. Это понятие нельзя свести к политическим решениям, которые могут приниматься любым правительством, или главенствующей идее политического сообщества. Канадский опыт федерализма нужно рассматривать не с позиций политических конфликтов, порожденных разными концепциями, но как результат переговоров между сторонниками разных концепций на протяжении длительного периода времени. В этом суть федерализма. В интересах федерализма, Канада должна охватить все разнообразие концепций политического сообщества и признать, что эта система, подобно политике в широком понимании, не может иметь единого решения. Цель состоит в том, чтобы признать это фундаментальное и постоянное условие существования Канады.