Милена Глигич-Золотарева*

Новые тенденции законотворчества в современной России (на примере институтов объединения субъектов Федерации и временной финансовой администрации)

В последнее время с разных трибун все чаще звучат пессимистические мнения относительно перспектив развития федерализма в России. После десяти лет построения реальной федерации, разграничения полномочий и децентрализации власти, сегодня на первый план выдвигаются несколько иные ценности. Насколько это хорошо или плохо – отдельный вопрос. Однако центростремительные тенденции государственного строительства последнего времени – это вполне закономерный результат предыдущих реформ, неизбежная плата за их издержки.

В этом плане сфера федеративного устройства понесла еще не столь ощутимые «потери», как, например, другие подотрасли конституционного права. Модернизация норм и институтов в российских реалиях все чаще оборачивается рецепцией устаревшего советского либо зарубежного опыта, что характерно не только для административной и федеративной реформ, но и для реформы местного самоуправления, и для реформы судебной, политической и избирательной систем. С особой остротой эта тенденция ощущается в сфере реализации конституционного права граждан России на участие в управлении государством, то есть в сфере народовластия. Достаточно вспомнить рассматриваемые сейчас Государственной Думой законопроекты о референдуме, о митингах и демонстрациях, чтобы понять, по каким направлениям в дальнейшем будет происходить постепенный отказ от базовых демократических ценностей, провозглашенных Конституцией Российской Федерации.

Эту тенденцию государственного строительства можно назвать термином «кризис правосознания», «конституционно-правовой нигилизм». На сегодняшний день она распространилась уже на все этажи государственного механизма, на все его ветви и уровни. Феномен этот не нов для России. Во все времена несовершенство законов в нашей стране компенсировалось их массовым и систематическим неисполнением. В советское время декларативные по своей природе предписания многих основополагающих актов просто расходились с действительностью. В 90-х гг. прошлого века эта традиция продолжилась, законы и жизнь сосуществовали как будто в разных плоскостях действительности и редко пересекались. Страна предпочитала жить не по законам, а по понятиям.

После программных заявлений президента России об установлении  диктатуры закона забрезжила надежда на скорое продвижение нашей страны в направлении созидания фундамента правовой государственности. Однако и эта надежда оказалась тщетной. После десяти лет строительства правового государства Россия пришла к тому, что законы используются в основном как инструмент выяснения политических отношений, как средство давления на различные политические группы и даже целые слои зарождающегося гражданского общества. Во властных структурах возобладало формально-юридическое представление о законе как о нормативном правовом акте, реализация положений которого гарантируется государственным принуждением и в котором может быть записано все, что целесообразно с точки зрения его разработчиков, невзирая на динамику реальных процессов, происходящих в стране. Разумеется, такое представление коренным образом расходится с современными воззрениями на право, на его сущность и предназначение, однако, это, похоже, не смущает реформаторов. Рассмотрим поподробнее эти тенденции на примере таких политико-правовых институтов, как укрупнение субъектов Федерации и временная финансовая администрация, в полной мере демонстрирующих нам все минусы главенствующего на сегодняшний день подхода.

19 марта сего года был принят Государственной Думой, 24 марта – одобрен Советом Федерации, а уже 25 марта подписан президентом Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[1] (далее – Закон). Таким образом, укрупнение российских регионов, о необходимости которого так долго говорили ученые и деятели разных оттенков политического спектра, стартовало. Проанализируем его гипотетический алгоритм на примере «первой ласточки» интеграционного процесса – объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Согласно положениям Закона, в составе Российской Федерации образуется новый субъект Федерации в результате объединения двух граничащих между собой регионов – Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (ч. 1 ст. 1). Предполагается, что новый субъект Федерации будет носить название Пермский край и иметь статус края. Образование края датируется первым декабря 2005 г. (ч. 4 ст. 1 и ст. 2 Закона). Соответственно, в этот день прекращается существование Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в качестве субъектов РФ (ч. 1 ст. 4 Закона). Основаниями образования Пермского края являются: совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, направленное президенту РФ, а также результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, проведенных в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе (в соответствии со ст. 10 и 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» – ч. 3 ст. 1 Закона). Согласно положениям Закона Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

Статьей 5 Закона устанавливается переходный период образования Пермского края, начинающийся в день его создания, то есть 1 декабря 2005 года, и заканчивающийся завершением формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 г. Таким образом, по приблизительным подсчетам переходный период может продлиться немногим больше года. Однако это только «официальный» переходный период. Согласно ст. 14 Закона отдельные позиции переходного периода в финансово-бюджетной сфере сохраняются вплоть до 2008 г.

К сожалению, Закон был принят слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ его положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий его принятия. В результате Закону так и не удалось избежать целого ряда серьезных недостатков концептуального и юридико-технического характера. Рассмотрим основные из них.

Первое. Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а изменения в ст. 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 137 Конституции). Отсюда напрашивается вывод о том, что Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» положениями Конституции РФ не предусмотрен.

Наметившаяся коллизия представляет собой отголосок большой теоретической проблемы, связанной с несовершенством действующей Конституции РФ в части закрепления ею возможных предметов регулирования федеральных конституционных законов. Часть 1 ст. 108 Конституции говорит о том, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Однако до сих пор отсутствует четкое, недвусмысленное толкование этой нормы. Российская законотворческая практика давно уже пошла по пути ее расширительного понимания[2]. Таким образом, хотя принятие федеральных конституционных законов по каждому конкретному случаю образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации Конституцией непосредственно не предусмотрено, такая возможность на практике никем вроде бы не отрицается.

Окончательную точку в данном вопросе вправе поставить только Конституционный Суд РФ путем толкования (в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции) положений ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137 и ч. 1 ст. 108 Конституции РФ. До вынесения его вердикта Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», принятие которого предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», можно считать лишь условно соответствующим Конституции РФ.

Второе. Согласно Конституции РФ регулирование взаимоотношений между законодательным органом государственной власти и должностными лицами субъекта Федерации находится в ведении самих субъектов Федерации (ст. 73 Конституции). Аналогичное регулирование, тем более в отношении только одного либо нескольких субъектов РФ, не может рассматриваться как закрепление общих принципов организации системы власти субъектов РФ, относящееся к предметам совместного ведения (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции). Таким образом, полномочия по данному регулированию не относятся ни к сфере ведения Федерации, ни к сфере совместного ведения. Из этого следует, что регулирование федеральным конституционным законом указанной сферы общественных отношений (ст. 7, 8, 9 Закона) противоречит ст. 76 Конституции, закрепившей, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации осуществляется их собственное нормативное правовое регулирование.

Третье. Часть 2 ст. 7 Закона содержит положение об ограничении полномочий Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа в переходный период. Из ведения указанных представительных органов изымаются полномочия по принятию законов и иных нормативных правовых актов, содержащих требование об отставке губернатора Пермского края, а также губернатора Пермской области, главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц.

В данном случае, как представляется, имеет место явная избыточность в ограничении деятельности представительных органов власти. На каком основании из под мер ответственности выводятся губернатор Пермского края, главы Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа? Согласно Закону указанные должностные лица, а также их «назначенцы», то есть вся система исполнительной власти объединяющихся и вновь образованного субъектов Федерации становится практически неподконтрольной населению своих территорий на переходный период. Необходимость введения в законодательную практику подобной меры ничем не аргументирована.

В том же русле можно рассматривать и отдельные полномочия главы исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономного округа. Согласно ч. 5 и 6 ст. 9 Закона непосредственное руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого округа осуществляется назначаемым губернатором Пермского края должностным лицом, срок полномочий которого ограничивается переходным периодом. Указанное должностное лицо вправе утверждать временную структуру органов исполнительной власти Коми-Пермяцкого округа и назначать подчиненных ему должностных лиц без согласования с Законодательным Собранием округа. Суть данной нормы сводится к уже знакомой схеме, – исполнительная власть округа выводится из под контроля законодательной, чем создается колоссальный дисбаланс в системе разделения властей.

Четвертое. Весьма интересно положение, внесенное в проект Закона 16 марта с. г. (т.е. на стадии его рассмотрения Государственной Думой) президентом РФ, о том, что в случае досрочного прекращения губернатором Пермской области и главой администрации Коми-Пермяцкого автономного округа своих полномочий выборы не проводятся, а их обязанности исполняют должностные лица, назначенные президентом (в ч. 2 ст. 6 Закона)[3]. В данном случае федеральный Центр снова вторгся в сферу ведения субъектов Федерации, поскольку указанная поправка противоречит ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, законодательством субъектов РФ, как правило, предусматривается процедура правопреемства в случае досрочного прекращения высшими должностными лицами исполнения своих полномочий.

Пятое. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона Коми-Пермяцкий автономный округ входит в состав Пермского края как «административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации». В данном случае, как представляется, федеральному законодателю следовало бы четче сформулировать положения о будущем статусе округа. Будет ли он являться муниципальным образованием? Либо это совершенно новая для российского государственного строительства категория? Часть 2 ст. 13 Проекта говорит о том, что организация местного самоуправления на территории Пермского края осуществляется в соответствии с законодательством РФ и Пермского края с учетом особого статуса Коми-Пермяцкого округа. Однако указанная норма достаточно туманна, поскольку в законодательстве Российской Федерации об организации публичной власти отсутствует понятие «административно-территориальная единица с особым статусом». Более того, вся система действующего законодательства не допускает подобного статуса, поэтому в случае вступления Закона в силу потребуется ее радикальный пересмотр.

Шестое. Согласно ч. 3 ст. 14 Закона бюджет Пермского края на 2007 г. утверждается совместным решением законодательных собраний Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Однако в случае, если такое решение не будет принято, указанный бюджет утверждается губернатором Пермского края. Данное положение противоречит всей логике государственного строительства, традиционно относящей принятие бюджета к прерогативе представительных органов власти. Их отстранение от участия в формировании бюджета может привести к бесконтрольному перераспределению бюджетных средств. Кроме того, российским законодательством предусмотрены способы урегулирования ситуации непринятия бюджета законодательным органом (здесь может быть использована аналогия с федеральным бюджетом).

Таким образом, хотя объединение субъектов Федерации и является одним из приоритетных направлений модернизации российской государственности, только что принятый Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» уже требует внесения в него изменений и дополнений. К сожалению, это не единичный пример такого рода, а, скорее, негативная тенденция современного законотворчества в России. Ключевые нормативные правовые акты зачастую принимаются в обстановке спешки, без тщательной проработки[4]. Результаты такого подхода налицо, – буксует федеративная реформа, реформа местного самоуправления, с трудом идет реформа административная. Почему-то считается, что нужно, во что бы то ни стало, принять «нужный» закон, в каком бы «сыром» виде он ни был, а потом уже вносить в него поправки по результатам негативного правоприменения.

Представляется, что подобная законотворческая практика – это недопустимая роскошь для нашей страны. Рассматриваемый Закон является по сути модельным для целого ряда гипотетически укрупняемых регионов (Архангельская область и Ненецкий автономный округ, Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа, Иркутская область и Усть-Ордынский автономный округ, Хабаровский край и Еврейская автономная область, город Санкт-Петербург и Ленинградская область, Республика Алтай и Алтайский край и др.). В случае, если указанные процессы укрупнения пойдут по сценарию «Пермского края», существует большая вероятность, что они рано или поздно, но неизбежно зайдут в конституционно-правовой тупик. Нельзя реформировать здание федеративных отношений на дефектном с точки зрения конституции фундаменте.

То же самое можно сказать и об институте временной финансовой администрации (далее – ВФА) как разновидности временного возложения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации на федеральные органы государственной власти, которое, в свою очередь, является одной из форм федерального вмешательства (федеральной интервенции). Указанный институт впервые нашел свое законодательное закрепление в обновленной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ[5] (далее – обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ).

Институт федерального вмешательства закреплен на конституционном и законодательном уровнях большинства федеративных государств, что вполне объяснимо – без такого рода рычагов воздействия федерация становится непрочной и малоуправляемой. Пределы и процедуры федерального вмешательства везде различны, разнится и понимание сущности вмешательства: от политического, карательного инструмента, до экономического, обеспечительного. Однако последние тенденции в этой сфере свидетельствуют о том, что такие чрезвычайные способы решения проблем, как федеральное вмешательство, в частности – ВФА, практически не применяются ввиду их невысокой эффективности в отлаженной системе федеративных отношений. Данный тезис косвенно подтверждается и тем фактом, что наибольшая плотность случаев федерального вмешательства отмечается в странах, характеризующихся политической нестабильностью, таких, как Аргентина и Индия. С повышением темпов экономического развития количество эпизодов вмешательства стремительно идет на убыль[6], хотя, безусловно, было бы преждевременно говорить о его абсолютной непригодности для решения современных внутригосударственных проблем.

Жесткое федеральное вмешательство – это своего рода «реликт» нестабильности федеративных отношений, присущий всем федерациям на определенном этапе их развития, это «лакмусовая бумажка» нерешенных проблем и противоречий, имеющих место в самой структуре федерации. При этом данные структурные проблемы отнюдь не решаются, подчас даже не могут быть решены посредством применения мер федерального вмешательства в любой его ипостаси (силовой, финансовой и пр.), поскольку такими мерами их преодоление только откладывается «до лучших времен», а подчас и усугубляется, давая метастазы по всему государственному организму.

Отечественный опыт внедрения в политико-правовую практику ВФА, как всегда, грозится стать достаточно экзотическим, с ощутимым латиноамериканским колоритом. Согласно пп. «б» п. 1 ст. 26-9 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов его бюджета. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (п. 1, 3 ст. 26-9 Закона). В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта Федерации принимается Правительством РФ (п. 1, 4 ст. 26-9 Закона).

Поскольку обновленная редакция Федерального закона №184-ФЗ начала действовать не так давно, а отдельные его положения (в частности, пп. «б» п. 1 и п. 3 ст. 26-9, касающиеся ВФА) вступают в силу только с 1 января 2007 г.[7], говорить о правоприменительной практике в данной сфере пока не приходится. Проанализируем возможные коллизии, которые неизбежно возникнут вследствие практической реализации института ВФА.

1. Проблема несоответствия конституции. ВФА подразумевает изъятие у органов власти субъектов Федерации их бюджетных полномочий в пользу федеральных органов, что на практике неизбежно обернется их фактическим отстранением от власти, ибо без возможности распоряжения бюджетом последняя превращается в фикцию. Законодательный механизм ВФА допускает возможность возникновения следующей ситуации: президент (губернатор), правительство (администрация) субъекта Федерации продолжают оставаться на своих постах без права распоряжения бюджетом, в то время как ВФА, неподконтрольная населению региона, обладает всеми правомочиями в отношении его финансовых средств. Очевидно, что подобная схема не соответствует ни букве, ни духу Конституции РФ. В частности, она противоречит ч. 2 ст. 11 Конституции, согласно которой «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», поскольку ВФА – это фактически есть ни что иное, как отлучение, пусть даже и временное, органов государственной власти субъектов Федерации от осуществления государственной власти. Отлучение это проявляется также в неконституционном изъятии у региональных властей вопросов их ведения в рамках как ст. 72, так и ст. 73 Конституции РФ. Иными словами, институт ВФА в его нынешнем виде – это без малого отмена федеративных отношений на территории отдельно взятого региона.

2. Проблема несовершенства законодательного регулирования. Федеральный закон № 184-ФЗ принят в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Конституционными нормами установлены и пределы его правового регулирования (пресловутые «общие принципы»). Однако содержание обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, в том числе в части закрепления института ВФА, давно уже вышло за рамки его названия, что повлекло также расхождение норм Закона с конституционными установлениями. Указанный Федеральный закон содержит в высшей степени детальное нормативное правовое регулирование, далеко выходящее за рамки «общих принципов». По сути своей, это закон о статусе субъекта Российской Федерации, характеризующийся гораздо более широким предметом правового регулирования, в силу чего и конституционные требования к его принятию должны быть совершенно иными. Данный вопрос необходимо выводить на более высокий, конституционно-правовой уровень регулирования.

3. Проблема обеспечения прямого действия закона. Общим недостатком российской модели конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц является большая степень отсылочности норм. Это проявляется в том, что законы, особенно там, где они касаются данного типа ответственности, зачастую не содержат прямых норм, ограничиваясь отсылками, порой весьма абстрактного характера. Решение конкретных вопросов применения мер ответственности, как правило, передается на уровень органов исполнительной и судебной власти. Согласно п. 4 ст. 26-9 обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ, решение о начале процедуры временного осуществления принимается Правительством РФ в порядке, определенном актами Президента и (или) Правительства РФ[8]. Несовершенен в этом плане и п. 3 ст. 26-9 Закона, который также содержит указания на несуществующие в настоящее время нормы Бюджетного Кодекса.

Как представляется, российскому законодателю следует строже стоять на защите точности формулировок законов, стараться создавать единую систему норм и санкций, обеспечивать прямое действие законов, не оставляя при этом решение ключевых вопросов государственного строительства на усмотрение органов исполнительной власти. Нормы об ответственности органов власти и должностных лиц субъектов Федерации не могут, не должны закрепляться на уровне нормативных правовых актов президента и Правительства, что уже привело к эрозии законодательных стандартов. Указанные нормы должны содержаться, прежде всего, в законе. Если это затруднительно сделать в рамках Федерального закона № 184-ФЗ, то целесообразно законодательное закрепление данного института в отдельном законодательном акте.

4. Проблема ресурсного обеспечения. «Несущая конструкция» конституционно-правовой ответственности предполагает наделение любого субъекта правоотношения триадой институциональных характеристик, среди которых: компетенция (полномочия и предметы ведения), ее финансовое и иное ресурсное наполнение, и только после этого – конкретные санкции за надлежащее осуществление полномочий. Отсутствие у субъекта правоотношений хотя бы одной характеристики из приведенной выше триады делает привлечение его к ответственности безосновательным, не носящим характера общей и частной превенции. С этой точки зрения передача субъектам Федерации значительного объема компетенции и усиление их ответственности за надлежащее ее осуществление (в том числе посредством ВФА) не принесет желаемых результатов без соответствующего материального наполнения, которое пока не предусмотрено ни Бюджетным, ни Налоговым кодексами[9]. Нельзя спускать «вниз» полномочия и ответственность, при этом уводя «наверх» финансы. Подобная схема противоречит всей логике государственного строительства.

5. Проблема асимметричности. Вся система власти, начиная от федерального уровня и заканчивая местным, должна быть симметричной. Все органы публичной власти, все ее ветви и этажи должны обладать таким комплексом прав, обязанностей и ответственности, который обеспечивает равновесие всей системы. Установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ – это только один из элементов системы, который не будет эффективен без установления аналогичной ответственности в первую очередь на федеральном уровне. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается совершенно иной баланс ответственности: жесткие санкции действуют на муниципальном и региональном уровнях публичной власти, в то время как на федеральном уровне применение санкций становится делом все более сложным, а подчас и вообще неосуществимым. Подобную ситуацию нельзя назвать нормальной, в связи с чем положения, регулирующие институт ВФА, необходимо принимать в пакете с аналогичными положениями об ответственности в отношении федерального уровня власти.

6. Проблема обеспечения судебного механизма. По части определения судебных органов, уполномоченных рассматривать дела о временном осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ, обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ характеризуется туманностью. Судебным органам отводится в этом процессе решающая роль, однако, при указании на судебные органы Закон ограничивается термином «соответствующий суд» либо просто «суд». Только в одном месте упоминается Высший Арбитражный Суд РФ. Этого явно недостаточно для определения конкретного суда, уполномоченного выносить столь важные решения. Судебная практика показывает, что в вопросе о том, какой суд (общей юрисдикции либо арбитражный) уполномочен выносить решения по каждому конкретному случаю применения мер ответственности, до сих пор отсутствует ясность[10].

Поскольку данные вопросы относятся к деятельности судебной власти в целом, целесообразно урегулировать их отдельным законом, а учитывая тот факт, что российская судебная система мало приспособлена для решения такого рода дел, представляется своевременным принятие федерального конституционного закона об административных судах[11]. Сегодняшняя правовая неурегулированность судебных аспектов временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ в состоянии полностью исказить его смысл.

7. Проблема адекватности мер ответственности. Мировой опыт показывает, что основанием для применения мер ответственности к субъектам федерации, их должностным лицам является, как правило, попытка сецессии, то есть нарушения территориальной целостности федеративного государства. Россия в очередной раз пошла «другим путем» по направлению федеральной интервенции не только по политическим, но и по экономическим основаниям. Российскую модель по этим параметрам можно сравнить с бразильской, что не внушает особого оптимизма. На наш взгляд, экономические основания для отстранения глав регионов от власти на сегодняшний момент излишни. Введение ВФА – это восстановительная по своей сути мера, однако, в Законе она прописана как «карающий меч» ответственности.

8. Проблема финансирования. В современных российских реалиях, где более половины субъектов Федерации относится к перманентным или временным реципиентам, где многие регионы имеют непогашенную задолженность по займам, ведение ВФА может стать не чрезвычайной, разовой, а вполне рядовой мерой. Может сложиться такая ситуация, при которой вводить ВФА придется в половине субъектов страны, причем не только в бедных, депрессивных регионах, но и в достаточно богатых регионах-донорах. Нет нужды говорить об экономических, социальных и политических последствиях курса на массовое банкротство субъектов Федерации.

Налицо борьба за финансовые потоки, и появление института ВФА является отражением этих «тектонических» процессов. В стране сегодня полным ходом идет централизация власти и финансов, причем 57% налогов уже сосредоточено в федеральном бюджете[12]. Происходит «вымывание» финансовых ресурсов из регионов (а также муниципалитетов) и навязывание им дополнительных расходных полномочий. О какой ответственности руководителей регионов можно вести речь в этих условиях? Модель безресурсной ответственности абсолютно несостоятельна, поскольку полномочия – это прежде всего их финансирование. Без решения главного вопроса, – будет ли адекватное финансирование под те или иные полномочия, – бессмысленно идти дальше и говорить о санкциях.

Изложенное прямо свидетельствует в пользу вывода о том, что вопросы законодательного закрепления ВФА носят комплексный характер. В этой связи нельзя говорить только об одном федеральном законе. Нужно заниматься совершенствованием всей системы осуществления публичной власти, провести наконец грамотное разграничение компетенции (а это уже около трехсот отраслевых законов), распределить финансовые ресурсы под каждое полномочие (ожидаемые поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы) и создать всеобъемлющую систему ответственности органов публичной власти всех уровней (это может быть Федеральный конституционный закон «О конституционно-правовой ответственности»), подкрепленную действенным судебным механизмом (Федеральный конституционный закон «Об административных судах в Российской Федерации»).

В сентябре 2003 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона о поправках в Бюджетный кодекс, где содержится более детальная регламентация института ВФА[13] (далее – Проект). Указанным Проектом предусмотрена инкорпорация в текст Бюджетного кодекса новой Главы 19-1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации», специально регулирующей процессуальные аспекты ВФА. В ст. 168-1 Проекта дается ее понятие как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ, оказывать содействие федеральным органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а также осуществлять и контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ.

В целом, конструкция ВФА носит ярко выраженный карательный оттенок. Многие нормы Проекта туманны и отсылочны. Развитие в них получают гражданско-правовые конструкции без глубокого научного анализа их подчас несовместимости с публично-правовыми отношениями. Порядок назначения (освобождения от должности) главы ВФА, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения ее деятельности устанавливается Правительством РФ, – здесь перед нами «классическая» отсылочная норма. Согласно ст. 168-3 Проекта ВФА осуществляет весьма обширный перечень полномочий, однако, о ее ответственности речь в Проекте почему-то не заходит. Глава ВФА руководит ее деятельностью, осуществляет большой объем полномочий и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее полномочий. Как и в предыдущем случае, о мерах ответственности главы ВФА в Проекте опять ничего не сказано. 

Согласно ст. 168-5 Проекта в течение 15 дней со дня утверждения судом плана восстановления платежеспособности ВФА разрабатывает проект закона о поправках в закон о бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год в целях его приведения в соответствие с планом восстановления платежеспособности и представляет его в законодательный орган субъекта РФ, который рассматривает его во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня представления. При этом внесение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ проекта закона субъекта РФ о бюджете, рассмотрение, принятие и введение в действие указанного закона с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ и до принятия Высшим Арбитражным Судом РФ решения об отказе введения ВФА либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности не допускается. Аналогично дело обстоит и с проектом закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

При рассмотрении проекта закона о внесении поправок в закон о бюджете на текущий либо очередной финансовый год законодательный орган субъекта РФ не вправе принимать поправки без положительного заключения главы ВФА. В случае, если указанные законы не приняты законодательным органом в течение установленного срока, а также в случае нарушений при их утверждении ВФА представляет соответствующий проект бюджета в Правительство РФ для внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о бюджете субъекта РФ. Таким образом, федеральными законами регулируются вопросы ведения субъектов РФ по ст. 73 Конституции РФ, что явно противоречит конституционным нормам.

Кроме того, согласно ст. 168-6 Проекта ВФА осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта РФ. К компетенции главы ВФА относится дача согласия на реализацию руководителем финансового органа субъекта РФ значительного объема его полномочий[14]. Кроме того, глава ВФА имеет право: запретить главным распорядителям средств бюджета субъекта РФ изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы; назначить в органы исполнительной власти субъекта РФ и бюджетные учреждения, финансируемые из его бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств; осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ, а также применять иные меры принуждения.

В случае создания руководителем финансового органа субъекта РФ препятствий при исполнении ВФА ее полномочий, а также в случае совершения им действий, нарушающих права и интересы субъекта РФ и его кредиторов, бюджетное законодательство РФ, план восстановления платежеспособности, глава ВФА вправе ходатайствовать перед судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта РФ от должности и возложении его полномочий на себя. Указанные выше положения Бюджетного кодекса планируются ко введению в действие с 1 января 2007 г.[15]

Напрашивается вывод о том, что институт ВФА в его нынешнем виде является не столько средством обеспечения нормального функционирования власти на определенной территории, сколько мерой ответственности субъектов РФ и их должностных лиц. Политическая составляющая данного института в нашей стране в значительной мере поглощает его правовой и экономический аспекты, в связи с чем возникают вполне обоснованные возражения против его введения в российскую правоприменительную практику, вызванные опасением, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности в регионах он может превратиться в средство сведения политических счетов с неугодными региональными лидерами. В этой связи рассмотрение данного института в рамках общей тенденции к централизации государственного механизма, главенствующей сегодня в России, представляется вполне оправданным.

Таким образом, наметилось несколько характерных особенностей современного стиля законотворчества, позволяющих вести речь о кризисе правосознания как об одной из главных тенденций современного этапа государственного строительства. Среди этих особенностей:

принятие политически и экономически конъюнктурных законов, актуальных только в небольшой период времени, часто на ограниченной территории и предназначенных для решения исключительно узких, подчас частных задач; по истечении весьма короткого времени такие законы имеют обыкновение устаревать и тормозить развитие общественных отношений в регулируемых ими сферах;

концептуальное представление о стратегии реформирования того или иного института в данном случае отсутствует (при таком подходе оно обычно и не требуется);

принятие законодательных актов в режиме нон-стоп, сразу в трех чтениях, без комплексного анализа их положений и возможных последствий их реализации; порой такие законы принимаются с процессуальными нарушениями, без широкого общественного обсуждения;

результатом такой технологии законотворчества становится принятие целого массива противоречивых и несовершенных законодательных актов, порой выходящих за рамки «конституционного поля», что усиливает и без того значительную эрозию правового пространства и понижает авторитет закона; поправки в такие законы необходимо вносить практически сразу же после их принятия;

для большинства принятых таким образом законов характерно «перетекание» власти по трем направлениям, – от законодательных органов к исполнительным, от органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления – к федеральным органам власти, от конституционных органов – к органам слабо либо вообще не конституированным.

Указанные факторы катализируют кризис правосознания, превращающийся едва ли не в главную тенденцию современного законотворчества в России. Нет нужды в очередной раз говорить о последствиях такого рода кризисов. Достаточно упомянуть, что масштабный кризис правосознания в свое время предшествовал развалу Союза ССР, хотя он являлся не столько его причиной, сколько сопутствующим фактором. Современная Россия, к сожалению, характеризуется многими аналогичными показателями, главным из которых по-прежнему остается усугубляющееся политическое отчуждение народа от государства, в чем и заключается основная негативная тенденция нынешнего этапа государственного строительства.