Давид Пелокэн*

Фискальные отношения в рамках концепции конкурентного федерализма

Введение

Данная работа состоит из трех частей. В первой – затрагиваются основы фискального федерализма (как конституционные, так и неконституционные), в рамках которой рассматривается как «обычная» ситуация для федераций, так и являющаяся конкурентной по существу динамика, которая определяет фискальные (и другие) отношения во всей федерации.

Вторая часть посвящена основным принципам фискального федерализма в самом строгом смысле этого словосочетания, то есть финансовым отношениям, которые связывают различные уровни власти в рамках одной федерации.

В третьей части приводится конкретный пример проблемы фискального выравнивания, особенно остро стоящей в Канаде (как и многих других федеративных государствах), который иллюстрирует проблематику, поднятую в первых двух частях работы.

Для начала несколько предварительных примечаний.

Необходимо отметить, что некоторые представления о федерализме ясны и без слов. Однако зачастую подобные понятия и являются наиболее важными, и их необходимо как можно больше повторять.

Представляется необходимым напомнить, что не существует единого решения проблем федеративных государств. Каждое государство должно принимать такие решения, которые отвечают его потребностям.

В то же время необходимо озвучить тот факт, что решение, принимаемое для разрешения проблем федерации, не является вечным.

Другими словами федеративное государство должно постоянно адаптироваться к меняющимся обстоятельствам в контексте политической динамики.

Финансовые отношения между различными уровнями власти в государстве являются отражением  постоянной политической и экономической напряженности в любом обществе. Каждый уровень власти стремится удержать или увеличить свою легитимность, путем завоевания электората; свой потенциал адекватного реагирования на потребности, а также, стремится снять с себя ответственность за сбор слишком высоких налогов. Из этого вытекает более или менее постоянное равновесие между:

·   «трудностями», решение которых идет в пользу автономии регионов

·   признанием легитимности федеральным центром и населением всей федерации и законности таких притязаний автономных регионов, и

·   потребностью – иногда видимой, иногда нет – в общих усилиях всего государства для достижения определенных целей, которые разделяются всем обществом в целом.

Проще говоря, речь идет о влиянии неизбежной– и часто желанной конкуренции – в отношениях между различными уровнями власти, используемой или в качестве опоры для своих действий.

А. Основы конкурентного фискального федерализма

(1) Формальная и неформальная автономия регионального самоуправления

Любая федерация, в соответствии со своим названием, предоставляет определенную автономию своим административным составляющим – субъектам.

Федеральные и региональные органы управления традиционно несут в себе независящие ни от чего конституционные принципы, то есть:

·    ни одна из двух основополагающих опор государства не зависит друг от друга;

·   каждая их них имеет право на осуществление полномочий, закрепленных в конституции – в особенности законодательных и надзорных полномочий, права на расходование, полномочий взимать налоги и осуществлять займы.

При этом не нужно путать «полномочия» с правом органов управления осуществлять свои конституционные функции и нести ответственность. Кроме того, «исторические инциденты», которые превратили те или иные органы государственной власти в «собственников» налоговой кормушки или пространства некоей конкуренции, не соответствуют необходимому положению в рамках политического или экономического контекста.

К тому же, автономия субъектов в любой федерации не является абсолютной. Всегда можно найти множество механизмов, которые координируют деятельность федеральных и региональных органов власти и играют роль арбитра и примирителя при возникновении между ними конфликтов:

·    в некоторых случаях существует прямое представительство субъектов федерации в федеральных законодательных органах (в немецком Бундесрате, или в России, в случае с Советом Федерации);

·  традиционно во всех федерациях присутствуют конституционные суды для разрешения споров;

·     в некоторых странах существуют также иные виды независимых специальных органов, которые наделены некоторыми полномочиями особой важности (например, Комиссия грантов Содружества (Commonwealth Grants Commission) в Австралии, которая ответственна за пропорциональное распределение налоговых сборов в данном государстве);

·    и, наконец, арбитру последней инстанции в любом демократическом обществе – национальному и региональному электорату – также удается разрешать многочисленные спорные вопросы. В целом можно сказать, что если федеральный центр и субъекты федерации и достигают понимания, то в большинстве случаев это происходит из-за боязни потерять доверие своих избирателей, которые, как правило, стремятся к гармонии.

Таблица 1 демонстрирует разнообразие автономий в различных федерациях, и, в частности, дает описание (большей частью, несомненно, упрощенное) автономии федерального центра и субъектов, так называемого «англо-саксонского» типа (в основном, Канада и Австралия, и в какой-то степени США), и «европейского» типа федерациям (к которым мы можем отнести ряд федеративных государств в Латинской Америке и другие федерации и квазифедерации в других частях света).

В «англо-саксонских федерациях» относительно мало дублирования закрепленных в нормативных актах полномочий на различных уровнях власти – также как и постоянно возрастающей путаницы. В них достаточно мало формальных принудительных механизмов в осуществлении полномочий по расходованию, сбору налогов и осуществлению займов. В то же время, правительства в таких странах – как федеральный центр, так и администрации субъектов – пользуются поддержкой большинства (сформированного одной партией, либо более или менее постоянной коалицией) в рамках соответствующих законодательных органов.

Таким образом, речь идет о федерациях, в которых наблюдается достаточная автономия всех уровней власти во всех сферах деятельности.

Таблица 1. Сравнение автономии органов региональной власти.

Напротив, в федеративной модели, которую называют «европейской», часто наблюдается намного меньше автономии, как на уровне субъектов федерации, так и на уровне самой федерации. В них чаще встречаются дублирование и путаница в осуществлении и разделении полномочий (здесь чаще превалируют полномочия федерального центра). Иногда, например в Германии, это вытекает в особую разновидность «ловушки принципа совместного принятия решений», что чинит препятствия для претворения в жизнь новых инициатив.

Полномочия, в особенности фискального характера и по осуществлению займа, которые могут осуществляться субъектами федерации, часто ограничиваются важными конституционными нормами и практикой применения. И, наконец, правительства европейских государств обычно формируются из временных коалиций, которые ограничивают рамки для маневрирования своих правительств.

(2) Многонациональный или мультирегиональный характер федерации

Автономия, внедренная в конституционный и институциональный план, является ни чем иным, как одним из факторов, который обеспечивает межправительственную конкуренцию в рамках одной федерации. Многонациональность (мультиэтничность) и многорегиональность страны часто и является первопричиной для характера ее конституции и федеративного государства в целом. То есть, стремление к региональной автономии особенно типично для тех субъектов федерации, в которых доминируют национальные меньшинства – о чем свидетельствуют примеры Бельгии, Канады и России. Таким образом, речь идет об абсолютно нормальном и здоровом феномене.

В то же время, стремление к автономии подпитывается существованием различных идей регионализма, сильных концепций региональной идентичности в сознании национального большинства. Практически неизбежное существование такой идентичности в таких больших государствах как «англоязычная» Канада и русскоязычная Россия должно выражаться в политикe наибольшей приемлемости национальным большинством требований автономии национальными меньшинствами и, таким образом, понижать уровень конфликтности.

Например, чем субъекты федерации многочисленнее (как в случае России, в меньшей степени в случае Канады, и что совсем не относится к Бельгии), тем более текучи, непостоянны коалиции, которые они создают между собой. Так, многочисленность субъектов может причинить множество важных неудобств:

·    Во-первых, многочисленность субъектов означает слабость, что, прежде всего, относится к уровню реальной автономии, которую надеются осуществлять субъекты федерации.

·   При наличии большого количества малых голосов, причем  часто идущих вразнобой, голос федерального центра, за неимением лучшего, часто становится единственным, который в состоянии олицетворять в целом единую картину для общества. 

·   И, наконец, чем ниже уровень власти, тем ей сложнее достучаться до политической «критической массы», то есть до класса политиков и журналистов, до развитого гражданского общества, которые напрямую влияют на политическую динамику, основываясь на принципах открытости и прозрачности. (Между тем, надо признать, что это не является проблемой в Бельгии, Канаде или России, учитывая значительное количество населения в большинстве субъектов этих федераций). 

(3) Другие преимущества неконституционного характера

Другие факторы в равной степени могут оказывать важное влияние на динамику развития в рамках федерации. Вышеупомянутые «несчастные случаи истории» могут влиять самым особым образом на процесс конкурентной динамики, который окружает фискальный федерализм. К примеру, когда определенные органы регионального управления исторически занимают особую нишу в налогообложении или имеют превалирующие позиции на своей территории (и в определенной мере отказывают в доступе другим органам управления).

Наконец – вновь касаясь темы, поднятой ранее – в зависимости от степени поддержки общественным мнением политики правительства, можно успешно доказать, насколько конституционные правила и федеративные институты являются гибкими, что невозможно узнать при поверхностном изучении учредительных документов.

Б. Ключевые моменты в концепции фискального федерализма

(1) Фискальная и бюджетная децентрализация

Одним из основных измерений фискального федерализма является фискальная и бюджетная децентрализация. Здесь речь не идет об административной децентрализации, когда, к примеру, одно правительство действует от имени и по мандату другого, а о конкретном процессе децентрализации в принятии решений с той целью, чтобы сделать расходы более эффективными, а доходы – собираемыми.

Как и в других аспектах федерализма, в плане децентрализации существует множество вариаций в зависимости от страны, как это показано на графике 1.

В Канаде (так же, как и в Швейцарии), федеральный центр не имеет фискальных полномочий, за исключением права на некоторые правительственные расходы, в то время как в других федеративных государствах (например, в Австралии или Соединенных Штатах), роль федерального центра в распределении расходов  является доминирующей. Так же ситуация обстоит и в области сбора налогов.

График 1. Фискальная и бюджетная децентрализация.

(2) Фискальная и бюджетная асимметрия

Данный график представляет «усредненную» ситуацию во всех рассматриваемых странах. Несомненно, это случай, когда уровень децентрализации является универсальным для всех. То есть, существует некая асимметрия между субъектами федерации в отношении их полномочий, и чаще всего в плане их реальной фискальной способности и бюджетной ответственности. К примеру, самые мелкие из субъектов (и те, которые менее других стремятся к автономии) не всегда наделены той же гаммой полномочий, что более крупные, либо не могут выбирать такие полномочия.

Такая асимметрия может создать сложности для концепции фискального федерализма. Те субъекты, которые осуществляют свои полномочия с целью повышения своего экономического развития, могут порой обвиняться в проведении нечестной конкурентной политики по отношению к другим субъектам, которые не наделены такими же полномочиями. В случае, когда  субъекты обладают правом выбора осуществлять те или иные функции, может сложиться тенденция, при которой преимущество будет отдаваться не проблемным и наиболее популярным сферам деятельности, а менее популярные будут оставляться в распоряжение федеральных властей, к примеру, сбор налогов. Нас такая ситуация возвращает к концепции режимов пропорционального распределения налоговых сборов, являющейся не менее сложной.

(3) Вертикальное фискальное равновесие и автономия в налоговой сфере

При всех равных условиях, децентрализованная федерация, несомненно, предоставляет больше автономии своим составляющим субъектам. Но это лишь в том случае, когда децентрализация касается доходов и расходов. В случае необходимости, субъекты федерации обычно зависят от правительственных трансфертов  (часто условных) для осуществления своей деятельности – часто такой механизм называется «вертикальным фискальным разрывом» (или «вертикальным фискальным неравновесием»).

Как правило, чем больше субъектов федерации переходят на самофинансирование, тем больше они получают автономии в налоговом аспекте. Согласно графику 2, канадские провинции пользуются наибольшей автономией среди рассматриваемых федераций.

График 2. Вертикальное фискальное равновесие и автономия в налоговой сфере.

Другим измерением фискальной автономии, дополняющим вертикальный фискальный разрыв, является налоговый контроль, который осуществляется субъектом федерации над формой фискального режима. Например, в случае, когда субъект федерации может независимо устанавливать как подоходный налог, на основе которого ведется сбор налогов, так и процент от федеральных налогов – как в случае Канады – его автономия очевидна. Субъект федерации пользуется меньшей автономией, когда не имеет полномочий самому устанавливать уровень процента от федерального налога, автономия субъекта же совсем незначительна, когда у него нет возможности влиять как на уровень процента от федерального налога, так и на уровень подоходного налога.

(4) Фискальная гармонизация

Автономия в налоговой сфере подразумевает под собой также и ответственность, в частности в плане фискальной гармонизации в целях избежания феномена, который обычно называют «налоговыми джунглями», то есть наличия множества правил и механизмов взимания налогов. Как правило, налогоплательщики обладают чистым преимуществом в рамках обычного налогового режима, согласно которому вводится минимальное административное бремя – да и экономика в целом лучше себя чувствует при отсутствии «нечестной» налоговой конкуренции.

В данном контексте представляется разумным сравнить (как это сделано в таблице 2) два разных типа принятия вызова фискальной гармонизации:

·    соглашения по сбору налогов – по канадской модели – которые имеют целью закрепить гармонизацию с минимумом ущерба для автономии в налоговой сфере, и

·     формальное распределение доходов в качестве альтернативы (чаще всего встречается в европейских и латиноамериканских федеративных государствах), когда доходы, полученные в результате сбора какого-либо налога, распределятся между федеральным центром и субъектами федерации согласно формуле, которая должна стать результатом переговоров между ними (или которая напрямую диктуется федеральными властями).

Таблица 2. Альтернативные решения для обеспечения фискальной гармонизации.

Соглашения в налоговой сфере устанавливают минимальный потолок для административных сборов путем определения только одного уровня власти, ответственного за сбор налогов, который действует от имени, как федерального центра, так и субъектов федерации. В случае формального распределения, преследуется та же цель, когда одна из администраций обеспечивает сбор налогов и распределение доходов вместе с другими администрациями согласно заранее зафиксированным долям.

Соглашения в налоговой сфере позволяют (и даже поощряют) гармонизацию – без особой настойчивости, как это делается в рамках формального распределения доходов на основании необходимости единого подоходного налога и процента от федерального налога.

В случае согласованных налоговых сборов, они также могут обладать определенным уровнем конкуренции фискального характера между правительствами субъектов, а именно в отношении процента от федерального налога и уровня его роста – избегая, тем самым, «нечестной» конкуренции, и в частности не позволяя правительству того или иного субъекта федерации давать налоговые послабления предприятиям, находящимся на их территории (например, путем отказа от исключительных налогов рассматриваемых предприятий).

Таким образом, соглашения в налоговой сфере являются наиболее значимой автономией в налоговой сфере всех субъектов федерации. В связи с тем, что правительства субъектов всегда держат контроль над наиболее важными налогами (процентом от федерального налога), именно они несут ответственность перед налогоплательщиками. Формальные же объединения, созданные специально для распределения доходов, часто бывают более жесткими в этом отношении. К тому же, в том случае, если они являются результатом переговоров (а не решением федерального центра), могут возникнуть трудности при попытках внести изменения, создавая при этом пространство для использования «принципа совместного решения», который ограничивает рамки для маневрирования в фискальной и бюджетной сфере во всех субъектах федерации.

(5) Горизонтальное неравновесие в налоговой сфере

Преимущество наличия фискальной и бюджетной конкуренции особенно очевидно при условии равной борьбы. Все же, существуют разного рода неравноправия, часто присущие субъектам федерации в различных федеративных государствах – в особенности в том, что касается их способности представлять услуги, в значительной степени сравнимые с уровнем по всей стране, посредством фискальных действий, которые, в свою очередь, также являются конкурентоспособными. Такой феномен называется «горизонтальное неравновесие в налоговой сфере».

Согласно графику 3 существует огромное количество федераций, которым присущ уровень горизонтального неравенства, как со стороны доходов, так и с точки зрения распределения расходов.

Это и необходимо, чтобы исправить положение, когда большинство федеративных государств само определяет режим распределения доходов, полученных от налоговых поступлений.

График 3. Фискальное неравенство по горизонтали.

Уровень горизонтального фискального неравновесия в различных федеративных государствах

Сравнительный график налоговых различий (средний уровень), в долларах США на душу населения согласно паритету покупательной способности (ППС)

В. Режимы пропорционального распределения доходов, полученных в результате налоговых сборов

(1) Сравнение режимов распределения доходов в Канаде и Австралии

Для того чтобы показать, какие связи существуют между режимами распределения налоговых доходов и в других ключевых сферах фискального федерализма, необходимо сравнить режимы пропорционального распределения налоговых поступлений двух очень разных, в плане горизонтального неравновесия (а так же и с других точек зрения) федеративных государств, к примеру, таких как Канада и Австралия.

В Канаде уровень горизонтального неравновесия в отношении доходов является высоким не только из-за того, что некоторые наши провинции, наиболее уязвимые с экономической точки зрения (в частности те, что находятся на Атлантическом побережье), давно уже характеризуются уровнем фискальной автономии выше среднего, но и по причине высокой концентрации доходов, получаемых от природных ресурсов (в частности нефть и природный газ) в провинции Альберта. (График 4).

График 4. Частичное распределение в Канаде.

Неравенство в отношении доходов в Канаде

Ситуация обстоит совсем иначе в Австралии, где существует достаточное количество небольших неравенств между субъектами австралийской федерации – в особенности, в отношении налоговых поступлений, что в принципе, в равной степени, относится к расходной части бюджета[1].

Принципиальным исключением из этого правила является Северная территория (Northern Territory), которая, как и северные регионы в Канаде и России, является малонаселенной и удаленной от основных центров, где сосредоточена большая часть населения. (График 5).

Таким образом, придя к выводу, что федеральный центр в Австралии разыгрывает вертикальную фискальную карту в свою пользу, что позволяет ему получать значительные суммы в результате распределения[2], мы можем отметить, что эта страна находится в такой ситуации, которая не наблюдается больше ни в одном другом федеративном государстве, которые я изучал. Австралийский федеральный центр  располагает всеми средствами для осуществления полного распределения между всеми субъектами федерации, как в отношении доходов, так и доходов.

График 5. Менее острое неравенство в Австралии, позволяющее осуществить полное распределение.

Горизонтальное неравновесие в Австралии – перед распределением

(2) Условия и принципы действия режимов распределения

Bажно отметить, что различные режимы пропорционального распределения налоговых сборов, которые можно обнаружить в федеративных государствах, также демонстрируют существующие между ними различия, в отношении преференций, в связи с чем и родился термин «фискальная справедливость», то есть важность обеспечить доступ к уровню услуг заметно близких друг к другу, также как и одинаковый уровeнь налогообложения на территории всей страны[3].

Как видно из сравнения Канады и Австралии, ширина горизонтального неравновесия и разрыв в вертикальной налоговой системе в рамках одной федерации также являются важнейшими факторами: в случае концентрации налоговых сборов (или полномочий в сфере налогообложения) в определенных федеративных государствах возможно возникновение сложностей для достижения полного распределения, если только не существует значительный разрыв в вертикальной налоговой системе.

В общем, чем больше доходы администрации превосходят ее ответственность в отношении прямых расходов, тем больше ее ответственность за пропорциональное распределение налогов:

-  в большей части случаев (как в Канаде и Австралии), речь идет о федеральном центре, который берет на себя ответственность выделения трансфертов в рамках пропорционального распределения налоговых доходов в наименее обеспеченные субъекты федерации;

-  однако все же существуют федерации, где именно субъекты лучше всего осуществляют пропорциональное распределение налоговых сборов, или, по крайней мере, где такая ответственность разделена с федеральным правительством. В Швейцарии, например, федеративные единицы (наиболее обеспеченные из них) переносят часть своих «избыточных» доходов в федеральный бюджет. Есть и такие случаи (как в Германии), когда выплаты в рамках пропорционального распределения осуществляются между  органами власти на том же уровне, где наиболее обеспеченные федеративные единицы производят распределение налоговых поступлений в пользу менее обеспеченных из них.

Какой бы ни была иерархия государственных ведомств, которые ответственны за осуществление трансфертов по пропорциональному распределению налоговых сборов, любой режим такого распределения должен, тем не менее, соответствовать некоторыми принципам:

- по возможности, органы власти в субъектах федерации должны нести ответственность перед своим электоратом в сфере налоговых и бюджетных решений;

- таким образом, система пропорционального распределения доходов не должна оказывать влияние на их выбор в данных сферах, и такой выбор должен, прежде всего, оправдывать увеличение региональных налогов по сравнению со средним федеральным уровнем, в случае если они хотят оказывать услуги, которые по уровню также превышают средний. Таким образом, пропорциональная система распределения налогов должна базироваться на мерах налоговой способности или потребности, на которые не могут оказывать влияние действия органов власти того или иного субъекта федерации, суть которых заключается в постепенной модификации проводимой ими же политики (т.е. принцип «нейтралитета»)[4];

-  преимущественно система пропорционального распределения налогов функционирует лучше когда федеративные единицы наделяются фискальной ответственностью перед их электоратом («вменяемость в вину»). Однако, все же в некоторых случаях, может быть необходимо настаивать на ответственности федеративных единиц перед федеральным центром (например, когда недостает «критической массы» для подтверждения эффективности проводимой политики).

Механизмы пропорционального налогообложения (и их модификация) также должны быть максимально прозрачными. Таким образом, необходим минимум роли ответственного уровня власти (обычно это федеральное правительство), когда речь идет об определении и распределении сумм, расходуемых на пропорциональный раздел.

Необходимо также избегать заключения двусторонних соглашений между федеральным центром и многочисленными субъектами, которые могут предоставить последним привилегированное положение.

В частности эти цели могут быть достигнуты[5]:

-   путем использования формулы пропорционального распределения налоговых поступлений, закрепленной в законе (или в Конституции);

-   путем наделения независимого государственного органа ответственностью за управление пропорциональным распределением налоговых поступлений;

-   путем просьбы, направленной в этот государственный орган, принять в расчет все источники финансирования федеративных единиц, в том числе все многосторонние или двусторонние трансферты, переводимые от федерального правительства, с учетом прав пропорционального распределения налогов.

(3) Сводная таблица

Таблица 3 резюмирует ключевые элементы пропорциональной системы распределения  налоговых сборов, сравнивая различные режимы (а именно Канады, Швейцарии и Австралии).

Во всех федерациях, где официально действует система пропорционального распределения налогов, соблюдается степень пропорционального налогообложения доходов. Можно предположить, что такая ситуация соответствует реальности, так как в общем, различия в отношении доходов доминируют (кроме того это облегчает исследование), хотя существуют и исключения, а именно, Австралия. Между тем, за исключением Австралии, наблюдается тенденция частичного пропорционального распределения расходов.

Таблица 3. Сравнение режимов пропорционального распределения налоговых поступлений.

К тому же, чем больше различия в отношении доходов и чем больше децентрализация доходов в субъектах (в Канаде и Швейцарии), тем сложнее достичь полного пропорционального распределения налоговых сборов.

Иногда (как в случае Швейцарии), навязываемая децентрализация может сопровождаться принятием (возможно частичным) других механизмов пропорционального налогообложения, отличных от системы трансфертов от федерального центра к региональным органам власти.