Виктор Черепанов*

Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения

Российская федеративная государственность с момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 г. находится в состоянии перманентного реформирования. Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

На первоначальном этапе становления российского федерализма (1990-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти, закрепленная Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 в качестве важнейшего направления региональной политики в Российской Федерации. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию – дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

Федеративная реформа, как принято считать, началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента РФ, хотя данный институт в субъектах РФ существовал и ранее. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Усилен федеральный контроль за региональной властью, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена жесткая политическая акция по расторжению таких договоров. В результате действие большинства из них прекращено, оставшиеся восемь фактически не действуют.

Однако административных мер для укрепления федеративной государственности оказалось недостаточно. Возникла необходимость в четком разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотре на этой основе федерального законодательства. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте Российской Федерации под руководством Д.Н. Козака, поэтапно приняты законы, закрепившие концепцию федеративной реформы:

- Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»;

- Федеральные законы от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;

- Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака[1], «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий (в количестве 41 полномочия) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определены основные принципы разделения компетенции между центром и регионами. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на этой основе осуществлено упорядочение и пересмотр российского законодательства. Внесены изменения и дополнения в 152 федеральных закона, 112 федеральных законов признаны утратившими силу полностью или частично.

Тем самым усилена ответственность субъектов РФ за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения регионов, сделана попытка предупредить нецелевое использование средств региональных бюджетов.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Вместе с тем, федеральные законы, направленные на реформирование федеративных отношений, содержат и спорные положения, не все из них соответствуют конституционным нормам.

Первое. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти субъектов РФ затрагивают только часть предметов совместного ведения. Тем самым ограничивается компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, т.е. их правовая свобода, гарантированная Основным Законом страны. Вопреки Конституции РФ многие полномочия по предметам совместного ведения фактически переданы в ведение Российской Федерации и соответственно уменьшены права регионов в этой сфере. Происходит дальнейшая централизация государственной власти в стране.

По мнению Т.Я. Хабриевой, представляется возможным толковать эти нормы таким образом, что «субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения»[2]. Такой вывод не убеждает, ибо в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ четко закреплены следующие положения:

- перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет их бюджетов, который закреплен настоящим законом, не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений или в порядке опережающего правового регулирования субъектов РФ в случае и в пределах пробелов федерального правового регулирования по предметам совместного ведения (пункты 4 и 5 ст. 26.3), которых, как известно, федеральный законодатель старается не допустить и не оставить субъектам РФ места для регионального законотворчества в сфере совместной компетенции;

- полномочия государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные настоящим законом и установленные другими федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3).

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ не включены в компетенцию субъектов РФ следующие сферы общественных отношений, отнесенные ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов:

- обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции – далее указываются только пункты части первой ст. 72);

- защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (пункт «б»);

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»);

- разграничение государственной собственности (пункт «г»);

- административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды (пункт «к»);

- кадры судебных и правоохранительных органов (пункт «л»).

Достаточно остановиться на защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении законности, правопорядка, общественной безопасности (пункт «б»). Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ субъекты РФ не могут заниматься финансированием общественной безопасности, вопросами предотвращения террористических актов на территории субъектов, организацией охраны общественного порядка на улицах населенных пунктов и профилактики правонарушений несовершеннолетних и т.п. Вряд ли федеральные структуры в сложившейся ситуации, когда Российскому государству объявлена террористическая война, смогут в одиночку без региональных властей решить проблему общественной безопасности.

Большинство федеральных законов в сфере совместного ведения подверглись изменению, расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ максимально приведены в соответствие с исчерпывающим перечнем, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. В результате сведена к минимуму, или полностью исключена компетенция регионов по многим предметам совместного ведения.

Особенно острыми являются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Именно под лозунгами «природное богатство принадлежит народу республики» развертывался «парад суверенитетов» в начале девяностых. Данное положение было одним из основных в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и выступало важным аргументом при отделении России из Советского Союза.

Однако компетенция субъектов РФ в сфере недропользования сведена к минимуму и распространяется теперь лишь на месторождения общераспространенных полезных ископаемых. Остальные участки недр фактически переданы Российской Федерации. Еще хуже обстоит дело с лесными и водными ресурсами. Они объявлены исключительной федеральной собственностью, полномочия органов государственной власти субъектов РФ исключены из Лесного и Водного кодексов (ст.ст. 13, 59, 83 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Согласно Заключению Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам и природопользованию такая реформа противоречит Конституции РФ, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов РФ.

Второе. Усилена ответственность органов государственной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных полномочий вплоть до создания (федеральной) временной финансовой администрации. Образование подобного федерального органа вместо законно избранных главы (президента) и законодательного (представительного) органа субъекта РФ противоречит ст.ст. 73 и 77 Конституции РФ и вполне может быть истолковано как присвоение властных полномочий региональных органов государственной власти, которое недопустимо и преследуется по закону в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Третье. Усиление централизации проявляется и в регулировании договорной практики. Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ она допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями и «в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, утверждается федеральным законом и имеет силу федерального закона. Такое противоречие между договором и федеральным законом превращает договор в «мертвый» источник конституционного права. Порождаются юридические коллизии, возникает вопрос о сравнительной юридической силе федерального закона и договора.

Конституция России закрепляет право субъектов на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма относится к Основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором – правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания – федеральный закон. Тем самым из Основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации.

В результате федеративной реформы (наряду с ее несомненными и отмеченными выше позитивными моментами) осуществлен пересмотр предметов совместного ведения Российской Федерации, установленных ст. 72 Конституции РФ, нарушен конституционный баланс федеральной и региональных властей. Происходит неизбежное развертывание и обострение противоречия между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу единства и разделения государственной власти в Российской Федерации. Данное противоречие составляет важнейшую государственную и научную проблему, требующую своего решения.

Необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве. Ибо она может привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов РФ, и, в конечном счете – к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе. Взвешенная и согласованная государственная политика, проводимая в отношении «возвращения» Чеченской Республики в единое правовое пространство и ее последовательная интеграция в составе Российской Федерации, является тому подтверждением.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Автором статьи сформулированы десять базовых принципов разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, направленных на обеспечение оптимального баланса и организацию эффективного взаимодействия между федеральной и региональными властями в едином Российском государстве: субсидиарности; взаимного делегирования полномочий; территориального верховенства субъектов РФ; достаточной необходимости федерального правового регулирования по предметам совместного ведения; рамочного законодательного регулирования по предметам совместного ведения; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов; позитивного обязывания; взаимной ответственности; надлежащего правового регулирования; сравнительной юридической силы[3].

Совокупность предложенных принципов может стать основой, своеобразной «сердцевиной» перспективной модели российского федерализма и должна быть закреплена в адекватной правовой форме. Возникают серьезные сомнения в конституционной возможности принятия Федерального закона, регулирующего принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ установлено, что «Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очевидно, что при этом идет речь о возможности законодательного регулирования по конкретным предметам совместного ведения, разграничении конкретных полномочий и компетенции по этим предметам. Возможность правового регулирования принципов такого разграничения за федеральным законом не закреплена. Статьями 72 и 76 Конституции подобная возможность не предусмотрена.

Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть нормативно урегулированы либо самой Конституцией, либо Федеративным Договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Федеративный Договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права (большинство его норм либо были инкорпорированы в текст Конституции 1993 г., либо перестали действовать в связи с несоответствием ее положениям, либо закреплены законодательно). Возможности же Федеративного Договора как формы регулирования федеративных отношений, предусмотренной Основами конституционного строя Российской Федерации, достаточно широки. Назрела необходимость в заключении нового Федеративного договора, который сформирует и закрепит общее согласие Федерации и образующих ее субъектов по основам разделения и взаимосвязи государственной власти в стране. И тем самым позволит уравновесить тенденцию к централизации путем нахождения общественного согласия внутри федеративной системы. Новый Федеративный договор в предлагаемой концепции не является союзным договором, не обладает учредительным характером и по этой причине не изменяет конституционную природу Российской Федерации на договорную или конституционно-договорную.

Именно таким путем, как представляется, можно достичь консолидации общества и общенационального единства. Эта задача обозначена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию 2003 г. как одна из важнейших в государственной политике на современном этапе[4].