КЦФПП: Проект «Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между... уровнями власти - Настоящая Концепция принимается в целях формирования целостного подхода к проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации (федеральными органами власти), органами государственной власти субъектов Российской Федерации (региональными органами власти) и органами местного самоуправления (муниципальными органами власти), обеспечения баланса интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти.

Настоящая Концепция принимается в целях формирования целостного подхода к проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации (федеральными органами власти), органами государственной власти субъектов Российской Федерации (региональными органами власти) и органами местного самоуправления (муниципальными органами власти), обеспечения баланса интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти.

Концепция призвана констатировать состояние проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти и определить основные подходы к ее решению.

Решение названных проблем рассматривается как фундамент для проведения государственной политики, обеспечивающей защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, сочетание интересов центра и субъектов, различных социальных и этнических групп, повышение эффективности экономики, управляемости государственных органов, комплексное развитие как Российской Федерации в целом, так и отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Урегулирование поставленных вопросов рассматривается и в более широком плане – в качестве условия существования России как современного федеративного государства, эффективно участвующего в международных отношениях, занимающего достойную своего потенциала роль в мировой политике.

1. Состояние и проблемы развития федеративных отношений в России

1.1.Конституционные основы построения Российской Федерации

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении реального российского федерализма в качестве одного из основных направлений демократизации государственной власти.

Конституция 1993 г. определила правовой статус Российской Федерации как государства в целом, так и ее субъектов.

В соответствии с действующими конституционными нормами государственное устройство Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти [1]: уровень государственной власти Российской Федерации (федеральный), уровень государственной власти субъектов Российской Федерации (региональный), уровень местного самоуправления (муниципальный).

Все три уровня публичной власти являются относительно самостоятельными формами осуществления власти народа. Взаимодействие и соподчиненность федеральной, региональной и муниципальной властей осуществляется через принятие законов, регламентирующих деятельность органов соответствующего уровня власти, через действие правовых механизмов контроля, а также через закрепленные в Конституции договорные процедуры.

Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования через соответствующие органы власти вправе и обязаны отстаивать собственные интересы, но не вправе произвольно вторгаться в компетенцию иного уровня власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке.

Конституция Российской Федерации заложила основы построения федерации:

Коллизии, которые возникают между центром и субъектами, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Негативное влияние оказывают и объективные трудности становления подлинно федеративных отношений, в частности, процессы овладения федеральных властей механизмами руководства страной в условиях федерализма, укрепления регионов в качестве субъектов Российской Федерации.

Среди причин неэффективного управления государством следует назвать:

1.2. Основные проблемы российского федерализма

Недостаточное законодательное обеспечение российского федерализма и имеющиеся различия в подходах, темпах и качестве развития федерального и регионального законодательства, сложность и противоречивость процессов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения создают определенные трудности в укреплении подлинного федерализма в России.

На современном этапе сохраняются нерешенными следующие проблемы российского федерализма:

1.3. Самостоятельность различных уровней управления в федеративном государстве

Федерализм - один из выработанных человечеством принципов взаимоотношений центральной власти и власти, осуществляемой на отдельных территориях государства. Этот принцип предусматривает, что в государстве наряду с общими интересами признаются и гарантируются интересы субъектов федерации.

Федерализм становится отличительной чертой современной мировой практики. Это не только форма государственного устройства, принцип взаимоотношений центра и регионов, а прежде всего особое мировоззрение, основой которого является умение видеть огромный потенциал саморазвития государства в разнообразии и самостоятельности его регионов. Федералистское мировоззрение проявляется в готовности сторон идти на диалог, на поиск взаимоприемлемых решений, на разделение ответственности. Поэтому федерализм является основой общественно-политической стабильности.

Федерализм - это территориальный каркас демократии, поскольку он основан на уважении и поддержке политического, культурного, национального многообразия общества, способен реально стимулировать процессы самоорганизации многонационального и многоконфессионального российского общества, вовлекая огромные массы населения в управление государством на всех уровнях, это сознательный выбор современных и эффективных технологий управления страной, которые позволяют максимально использовать уникальный потенциал многообразия регионов единого государства.

Федерализм - это поиск равновесия, гармоничного сочетания интеграции и автономии, единства в многообразии, независимости и взаимопомощи.

Он предполагает существование эффективной исполнительной дисциплины по предметам ведения федерального центра. Вместе с тем федерализм немыслим без широкой самостоятельности и ответственности субъектов Федерации в реализации их прав и полномочий.

Самостоятельность власти (и муниципальной, и региональной, и федеральной) предполагает не только право соответствующих органов власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью самостоятельности является ответственность за результаты своей деятельности.

Настоящая концепция призвана выстроить такую систему отношений, когда на каждом уровне управления – федеральном, уровне субъектов и муниципальном - органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. Схему разграничения предметов ведения и полномочий можно условно разделить на три уровня управления:

1. Стратегический - относящийся к федеральным органам управления;

2. Территориальный - относящийся к органам управления субъекта Федерации;

3. Локальный - относящийся к органам местного самоуправления.

Вся эта структура должна строиться на ясной, однозначно понимаемой системе разграничения предметов ведения и полномочий. При этом каждый уровень должен обладать правом введения и взимания собственных налогов, для чего в федеральном законодательстве (в Налоговом кодексе) следует закрепить такое право за соответствующими органами власти, причем различные уровни власти должны обладать более широкой свободой в решении вопросов налогообложения, нежели та, которой они пользуются в настоящее время. Это обеспечит, с одной стороны, целостность Российской Федерации и эффективность управления, с другой стороны, необходимую степень самостоятельности субъектов РФ, муниципальных образований в решении вопросов, входящих в круг их установленных полномочий. Исключительная важность данного положения обусловлена тем, что налоги и бюджет – это два краеугольных камня всей социально-экономической политики. Как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, наведение порядка в межбюджетных отношениях – задача политического характера. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений – это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти.

Совершенствование федеративных отношений требует создания структур, рациональным образом использующих государственные ресурсы. В конечном счете органы публичной власти всех уровней призваны решать общую задачу - обеспечить достойную жизнь населению, каждому из граждан страны. В условиях современного государственного устройства России эту задачу решают в первую очередь органы власти регионального и муниципального уровней. Власть федеральная не может не опираться на власть региональную, и поэтому недопустимо ни в коем случае ослабление властных полномочий региональной власти. Региональная и муниципальная власть, будучи властью, создаваемой населением из людей, знающих изнутри проблемы своей территории, максимально приближенной к населению и подотчетной непосредственно ему, способны наиболее эффективно решать конкретные проблемы на своей территории. Именно из этой посылки исходят страны Западной Европы, проводя реформы государственных структур, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению (в соответствии с принципом субсидиарности).

Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти должна быть направлена на решение следующих задач:

Развитие федеративных отношений, гармонизация взаимоотношений между различными уровнями власти и договорный процесс – это важный ресурс в руках Президента Российской Федерации, который, согласно ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, федеральный центр и субъекты Федерации объективно заинтересованы в целенаправленном ходе данного процесса.

1.5. Зависимость эффективности региональной политики от последовательного разграничения полномочий

Как показала практика, разграничение полномочий предоставило возможность субъектам федерации проводить экономические реформы с учётом особенностей региона.

Региональная политика нередко понимается исключительно как процесс сглаживания различий в уровнях развития отдельных регионов с помощью трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки. Практика показала, что задача сближения уровней при этом не решается, а заинтересованность регионов в повышении собственных доходов - заметно падает. Следствием этого становится увлечение отдельных регионов федеральными трансфертами, развитие иждивенческих настроений и потребительской психологии. Зная, что Центр обязан поддержать дотационные регионы, некоторые региональные лидеры уповают на федеральные финансовые вливания вместо того, чтобы развивать экономику, активнее внедрять на своих территориях рыночные отношения, содействовать развитию предпринимательства.

Региональная политика не должна сосредотачиваться только на проблемах помощи отдельным, как правило, депрессивным регионам. Она должна охватывать развитие социальной сферы, организацию воспроизводства ресурсов, создание условий для развития предпринимательства, стимулировать использование регионами их сравнительных экономических преимуществ и через это подтягивать «регионы-реципиенты» до уровня самодостаточности. При этом за федеральной властью должна сохраниться функция поддержания на всей территории страны определенных стандартов уровня и качества жизни, снятия с помощью трансфертов наиболее острых проявлений межтерриториальной дифференциации доходов и рентных удорожаний (на транспорте, в энергетике, сельском хозяйстве и др.).

Вместе с тем существует ряд проблем, которые не могут быть эффективно решены усилиями только федерального центра или только субъектов Федерации. Примерами могут служить экологические проблемы, обеспечение экономической, энергетической и продовольственной безопасности, развитие магистральной инфраструктуры. Решение таких проблем требует проведения согласованной экономической политики федерального центра и субъектов Федерации, разработки программ, направленных на развитие экономических связей между регионами, прежде всего в таких отраслях, как энергетика, топливоснабжение, транспорт и связь.

В связи с этим одной из проблем, требующих немедленного разрешения в целях повышения действенности местной власти, является изменение пропорций в распределении доходов между федеральным и территориальными бюджетами. Ее решением могло бы стать установление такого порядка, при котором дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной экономической политики, распределялись бы между федеральным и соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы.

В настоящее время государственное управление на региональном уровне в значительной мере зависит от органов государственной власти федерального уровня, что оказывает отрицательное воздействие на экономическую ситуацию в субъектах Российской Федерации. Внимание центра и субъектов Федерации сейчас должно быть сконцентрировано на решении следующих задач в сфере экономики и управления:

У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. Но без согласованной работы с региональными и местными властями федеральные органы власти ничего не добьются. Власть на местах также должна стать действенной.

Обеспечение благополучия и достойной жизни населения не может быть делом лишь одного из уровней власти. Эта стратегическая цель требует согласованных действий федерального центра, региональных властей, местного самоуправления, бизнес-структур. Необходимую согласованность действий должны обеспечить соответствующие правовые и организационные механизмы по разграничению предметов ведения и полномочий.

2. Анализ практики разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти

2.1. Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий

Разделение компетенции между центром и субъектами является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования институциональных механизмов государства. «Обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям», - говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению. Поэтому нужны принципы, которые позволяют по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 ст. 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст. ст. 5, 11, 66 (ч.ч. 4, 5), 67, 76, 77, 78 (ч.ч. 2, 3), 85 (ч.1), 125 (ч.3) Конституции РФ.

порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;

особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации;

принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;

порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Имеется значительный круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти, но имеющих непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления. С учетом вышеизложенного подхода к местному самоуправлению как к одному из предусмотренных в Российской Федерации уровней публичной власти, представляется целесообразным при дальнейшем развитии законодательства о местном самоуправлении, в части вопросов регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, учитывать опыт правового регулирования аналогичных проблем во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

В Конституции Российской Федерации указаны четыре группы предметов ведения и полномочий, являющихся объектами рассматриваемого процесса:

1. Находящиеся в ведении Российской Федерации;

2. Находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3. Находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации;

4. Находящиеся в ведении местного самоуправления.

Соответственно субъектами разграничения являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, муниципальные органы.

2.2. Формы разграничения предметов ведения и полномочий

Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором, применяются следующие формы:

Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции РФ, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. В Послании Президента Федеральному Собранию особо подчеркнуто, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться именно федеральными законами.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, толкуя отдельные статьи Конституции РФ, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений и тем самым осуществляет разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Договоры позволили повысить уровень взаимопонимания центра с субъектами Российской Федерации, стабилизировать в них политическую обстановку и преодолеть в стране угрозу противостояния центра и регионов и, следовательно, укрепить территориальную целостность государства.

Соглашения о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 78 (ч.ч. 2 и 3) Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.

Согласительные процедуры. Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ Президентом Российской Федерации используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти.

2.3. Проблемы определения объема полномочий субъектов Федерации

В Конституции РФ перечислены функции федерального центра, но не прописаны предметы собственного ведения субъектов. Вопросы, прямо не отнесенные к ведению Российской Федерации (ст. 71) и к компетенции Федерации по предметам совместного ведения (ст. 72), относятся к собственному ведению субъектов Федерации (ст. 73), причем в сфере собственных полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Эта констатация означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации.

Объем и виды деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, довольно сложно. Поэтому «остаточный» принцип определения полномочий субъектов является наиболее удобным. В то же время на практике происходит вмешательство центра в правовое поле субъектов. Поэтому фиксирование открытого перечня полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законе представляется на данном этапе становления федеративных отношений оправданным. Такое законодательное регулирование не требует внесения изменений в Конституцию, кроме того, принятие такого закона будет содействовать и урегулированию проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между региональным и муниципальным уровнями публичной власти. Следует отметить, что разработка указанного федерального закона требует серьёзной предварительной работы по анализу и систематизации действующих нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений.

Для удобства анализа перечисленных в статье 72 Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения их можно условно разбить на следующие группы:

2) Политико-административные (пункты б, м, отчасти – о).

Что касается первой группы полномочий, то здесь довольно часто просматривается взаимное вмешательство центра и регионов в компетенцию друг друга. Относительно пятой группы в последнее время наблюдается тенденция отказа федеральных органов от согласования с субъектами Федерации основных кадровых назначений, по сути здесь просматривается отход центра от нормы Конституции Российской Федерации и данные полномочия «явочным порядком» перетекают в собственную компетенцию Федерации. В несколько меньшей степени вмешательство присуще полномочиям из второй и третьей групп, причем для них характерно взаимное стремление сторон перетянуть себе те полномочия, осуществление которых может принести существенную выгоду (международные и внешнеэкономические связи, владение, пользование и распоряжение землей, недрами, природными ресурсами) и отстраниться от «невыгодных» (защита прав национальных меньшинств, осуществление мер по борьбе со стихийными бедствиями и т.д.). Полномочия четвертой группы, как правило, не вызывают конфликтных ситуаций, за исключением тех случаев, когда возникают проблемы с финансированием.

В связи с этим возникает проблема взаимной передачи центром и субъектами части своих полномочий.

В рамках процедур ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу право осуществления части своих полномочий. При этом само полномочие остается в «собственности» федерального центра (субъекта Российской Федерации): передается только право его осуществления - на конкретный срок и под конкретные условия. Реализация данного принципа будет содействовать гармонизации федеративных отношений.

2.4. Принципы и критерии формирования единого правового пространства Российской Федерации

Наличие противоречий между нормами Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством, а также законодательством Российской Федерации и ее субъектов является современной политической реальностью.

Приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ является залогом становления России как правового государства.

Формирование единого правового пространства Российской Федерации должно базироваться на следующих основах:

1) приоритет федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, из которого следует необходимость обеспечения соответствия федеральным законам всех нормативных правовых актов субъектов РФ в указанных сферах;

осуществление «встречного движения» федеральной и региональных властей, то есть решение проблемы через изменения как федеральных, так и региональных норм законодательства;

приоритет законов субъектов Федерации, принятых по предметам ведения, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению субъектов РФ.

Все нормативные правовые акты в Российской Федерации должны соответствовать Конституции России. Это относится и к актам федерального уровня, включая федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, и к актам субъектов РФ, включая конституции и уставы, законы, постановления (указы) глав субъектов Федерации, и к муниципальным нормативным правовым актам. Только на «диктатуре закона» мы должны настаивать, если хотим приблизиться к правовому государству. В настоящее время этому требованию соответствуют далеко не все правовые акты в Российской Федерации.

Данный вопрос исключительно важен, поскольку принцип конституционной защиты интересов субъектов Российской Федерации, предусмотренный частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не допускает произвольного вмешательства Федерации в сферы ведения ее субъектов.

Требует своего уточнения перечень вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты. В наиболее общем виде этот перечень изложен в Конституции Российской Федерации. Но необходима работа по устранению неоднозначного понимания ряда норм. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств отнесены к предметам ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а защита прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств отнесена к предметам совместного ведения, по которым принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, - где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах Российской Федерации, о местном самоуправлении.

При оценке соответствия федеральных законов и законов субъектов Конституции РФ возникают трудности, связанные с выбором «критериев соответствия». Целесообразно использовать следующие общие критерии:

1. Полное отражение принципов конституционного строя:

б) народовластие и участие граждан в управлении государственными делами, гласность,

в) правовое государство, верховенство закона и соблюдение законности,

г) обеспечение устоев федеративного устройства,

д) единство системы государственной власти и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

2. Правильное использование конституционных понятий и терминов в законодательстве и в правоприменительной деятельности, прежде всего таких базовых понятий, как признаки государства (ч.1 ст. 1, ч.1 ст. 7), источник власти (ч.1 и 2 ст. 3), государственная власть (ч. 3 ст. 5, ст. 10, 11), органы исполнительной власти (ч.1 ст. 110, ч.1 ст. 112), формы собственности (ч.2 ст. 8), права и свободы человека и гражданина (ст. 2, ч.1 ст. 17), юридическая сила Конституции, законов (ч.2 ст. 4, ст. 15, 76) и др.

3. Обоснованный выбор предмета законодательного регулирования. Исходными положениями для этого являются:

а) нормы ст. 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов,

б) нормы Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов РФ, законов о компетенции государственных органов и издаваемых ими актах.

4. Принятие закона (правового акта) в надлежащей форме.

В контексте данной проблемы необходимо рассмотреть вопросы:

а) о понятиях правовых актов, в том числе: «закон», «федеральный закон», «федеральный конституционный закон», «закон субъекта Российской Федерации», «Устав субъекта», «законодательство»,

б) о специфике законов в виде «основ законодательства», «общих принципов», о поправках к Конституции РФ, о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

5. Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.

а) соблюдение конституционного порядка ратификации международно-правовых договоров и процедур в соответствии с федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»,

б) приоритетный характер действия одобренных международно-правовых норм в случае их коллизии с положениями закона,

в) возможности участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий, а также процедуры более «жесткого» влияния актов этих объединений на законы и иные правовые акты,

г) специфику структуры и объема международно-правовых норм, содержащих либо принципы, либо «укрупненные» нормы.

6. Обеспечение соответствия содержания норм Конституции и норм законов. Для этого необходимо:

а) сопоставлять конституционные и законодательные нормы по объему и характеру регулирования, по возможностям их «совмещенного» действия, по отдельным элементам,

б) учитывать неодинаковые структурные способы выражения норм.

7. Соблюдение процедуры принятия и вступления закона в силу. Рекомендуется учитывать:

а) этапы подготовки, согласования, принятия, подписания и вступления закона в силу, закрепленные в Конституции Российской Федерации, в конституциях и уставах субъектов РФ, в регламентах законодательных органов,

б) процедуры и последовательность действий участников законодательной деятельности.

При приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным нужно основываться на критерии наиболее благоприятного правового режима для участников правоотношений. Если региональный закон улучшает правовой статус участников правоотношений, то следует вносить изменения в федеральный закон, а не наоборот.

Задача обеспечения единства правого пространства России не может и не должна быть сведена к кампании по приведению одних законов в соответствие с другими. Необходимо создание действенного механизма принятия правовых актов всех уровней власти, укрепляющих единое правовое пространство, обеспечивающих укрепление Российского государства, развитие федеративных отношений. В Послании Президента Федеральному Собранию отмечено, что «работа в режиме аврала, чем бы она ни оправдывалась, не может считаться нормальным делом. Поэтому контроль за соблюдением федеральных законов необходимо переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры, судами.

При этом нам необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов. Это – очень важный тезис, и я абсолютно согласен здесь с региональными лидерами».

3. Концептуальные основы разграничения предметов ведения и полномочий

3.1. Общие подходы к разграничению предметов ведения и полномочий

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных и известных управленческих проблем.

Следует установить общие подходы к разграничению полномочий и предметов ведения, в частности:

все политические и правовые документы, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Конституцией к основам конституционного строя;

при распределении полномочий учитывать этническое, конфессиональное, экономическое и географическое многообразие страны;

полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её субъектов; результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

При установлении правового механизма разграничения компетенции необходимо определить,

Ответы на поставленные вопросы нуждаются в законодательном закреплении.

Общее значение термина «полномочия» можно сформулировать как право и (или) обязанность власти на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения).

Под предметом ведения обычно понимаются сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов), внутри которых органы власти и управления осуществляют те или иные полномочия.

Компетенция федерации, ее субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия.

Нередко применяется термин «совместная компетенция». По существу речь идет о том, что для федерации и ее субъектов являются совместными предметы ведения, т.е. они осуществляют деятельность в рамках одних и тех же сфер государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Однако каждая сторона имеет при этом собственные полномочия, пользуясь которыми она управляет соответствующей сферой и осуществляет в ней нормативно-правовое регулирование. Таким образом применение термина «совместная компетенция» следует признать некорректным.

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации.

Целесообразно также дать следующие определения другим основным терминам:

Правовые основы = основы правового регулирования = общие принципы – основные, первичные, первостепенные руководящие начала (идеи), которыми руководствуется законодатель в процессе нормотворческой деятельности. По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы. В них должны определяться основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающие достаточные возможности дальнейшего правового регулирования субъектами Российской Федерации.

Общие вопросы – вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Координация – составная часть процесса управления, состоящая в согласовании, упорядочении действий разных частей управляемой системы (в данном случае системы органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления).

При распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать «наверху». Этот принцип распространяется на построение взаимоотношений между Федерацией и субъектами Федерации, между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, между центральными органами власти соответствующего уровня и их территориальными подразделениями. Применение данного принципа требует при распределении полномочий брать в расчет, прежде всего, способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией.

3.3. Предметы совместного ведения: проблемы взаимодействия

Проблема разграничения полномочий на современном этапе прежде всего актуальна для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, прямо перечисленных в статье 72 Конституции Российской Федерации.

В русле мировых тенденций развития федерализма находится сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения. Аналогичная посылка содержится и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: «сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения является наиболее коллизионным с правовой точки зрения.

Статьей 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, наряду с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, отнесены: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация вопросов здравоохранения, защита семьи; социальная защита; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.

Все перечисленные вопросы в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации должны регулироваться федеральными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Существующая практика такова, что зачастую в федеральных законах по предметам совместного ведения содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного регулирования. Это не соответствует нормам Конституции России об её федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования.

Распространены случаи, когда законопроекты, рассматриваемые в Государственной Думе, поступают в субъекты Федерации за несколько дней или даже после истечения срока представления предложений по законопроекту. Значительное число внесенных субъектами Федерации законопроектов в Государственной Думе не рассматриваются. Таким образом, даже формально существующие механизмы участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе на практике нередко оказываются не более, чем декларациями.

Уточнение полномочий органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также обеспечение взаимного учета мнений в ходе разработки законов - субъектов Федерации в отношении проектов федеральных законов и Федерации - в отношении проектов региональных законов снимет напряжение в отношениях центра с регионами и стабилизирует общую обстановку в стране.

Полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить на более конкретные полномочия, отнесенные к компетенции только органов государственной власти Федерации или только ее субъектов. Результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.

3.4. Совершенствование процедуры принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Применение принципов разграничения полномочий при оптимизации структуры органов исполнительной власти

Существующая практика принятия федеральных законов не вполне соответствует сущности федеративного государства и потому нуждается в совершенствовании. Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, которая должна определить: за что отвечает федеральный центр и за что отвечает субъект Федерации. В процедуру принятия такого федерального закона целесообразно в перспективе включать получение предварительного согласия более половины субъектов Федерации.

Также целесообразно ввести процедуру, предусматривающую обязательное рассмотрение Федеральным Собранием позиции Государственного совета Российской Федерации по соответствующему проекту закона.

Необходимо отказаться от мелочного детального фиксирования в законодательстве значительного перечня конкретных полномочий органов власти различных уровней, выделив крупные блоки полномочий.

Для того, чтобы учитывать в полной мере права национальностей, необходимо ввести специальные процедуры принятия Федеральным Собранием законопроектов, касающихся круга вопросов, непосредственно затрагивающих национальные интересы (язык, культура, традиции, сохранение малочисленных народов и т.д.).[2] К процессу разграничения полномочий, равно как и к реорганизации системы органов государственной власти, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, то есть изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике. Недопустимо бездумно ломать сложившуюся систему из конъюнктурных соображений. Здесь важно прислушиваться к мнению субъектов Федерации, особенно если речь идет о реформировании органов исполнительной власти «двойного подчинения», осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.

Структура и деятельность органов исполнительной власти должна соответствовать установленной схеме разграничения полномочий. При этом целесообразно, следуя принципу субсидиарности, передавать возможно большее количество функций на исполнение нижестоящим структурам. В целях законодательного регулирования данного процесса следует принять федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

3.5. Использование законов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне

Субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения в опережающем порядке в случае отсутствия федерального закона. Это право было подтверждено в ряде решений Конституционного Суда, а также в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». После издания соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения должны приводиться в соответствие с ним.

Субъект, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместной компетенции, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе. Сама возможность такой ситуации будет сдерживать инициативу регионов и фактически сводит на нет принцип совместных полномочий.

Поэтому необходимо рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе. Возможны следующие пути решения этой проблемы:

наиболее удачные законы субъектов Российской Федерации, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы федеральными органами государственной власти в качестве «модельных» для других субъектов федерации;

Федеральное Собрание РФ, приняв специальный закон, может распространить действие отдельных норм закона субъекта Российской Федерации на всю территорию страны впредь до принятия подробного федерального закона по соответствующему вопросу;

закон субъекта Российской Федерации может быть принят Государственной Думой в качестве концепции соответствующего федерального закона.

Использование на федеральном уровне законов субъектов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения, позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшит качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт регионов.

3.6. Значение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий

Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти являются эффективным инструментом в рамках сферы применения, средством развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов федерации и ее субъектов.

Договоры носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов. Они базируются непосредственно на Конституции Российской Федерации и исходят от нее.

Принципы и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако есть веские основания ставить вопрос о несоответствии данного Закона Конституции России, поскольку он значительно сужает круг вопросов, подлежащих договорному регулированию, по сравнению с нормами Конституции Российской Федерации.

Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения регулируется также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Регламентом Правительства Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370 (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г. № 1593), действующим в части, не противоречащей вышеназванному Федеральному закону.

Договорной порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Однако в настоящее время договорный процесс фактически прекратился. Образованная Указом Президента Российской Федерации Комиссия не собиралась с 1998 года.

Для единства, целостности России самое главное - найти общие интересы субъектов и Центра. Общий интерес выражается в договорах, которые должны рассматриваться как фактор стабильности. Если же начинается процесс расторжения договоров, следует ожидать роста напряженности.

Договорный процесс между органами государственной власти не следует упрощенно рассматривать как трансформацию федеративных отношений из конституционной в договорно-нормативную плоскость. Определяемое договорами правовое регулирование осуществляется либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного урегулирования.

- достичь решения сложнейших задач в области государственного строительства;

- установить контроль за правовым регулированием субъектами Федерации вопросов, связанных с реализацией ими полномочий по предметам совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;

- реализовать конституционное право субъектов Федерации передавать предметы своего собственного ведения в совместное в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельно осуществлять полномочия в данных сферах общественных отношений;

- определять приоритеты в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливают и «дополнительные», индивидуальные для каждого региона предметы совместного ведения и полномочия. Такое положение не следует рассматривать как несоответствие ст. 5 Конституции, устанавливающей равноправие всех субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Ст. 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, они вправе ставить и решать вопросы о совместном регулировании предметов собственного ведения в случае отсутствия у них возможности осуществлять его самостоятельно.

Конституционное положение о равноправии субъектов Федерации (ст. 5) не может быть интерпретировано как исключающее возможность любых отличий между ними. В первую очередь это противоречит Конституции России (ст. ст. 5, 66, 68, 70), содержащей нормы, имеющие отношение лишь к части субъектов Российской Федерации.

Равноправие субъектов Российской Федерации основано на:

- установлении равенства их потенциальных возможностей обладания всеми правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации;

- возложении на каждого из них обязанностей для решения определенного минимума вопросов, подлежащих разрешению в соответствии с конституционными нормами исключительно на региональном уровне.

Таким образом, равенство субъектов Российской Федерации - это равные «стартовые условия» для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией РФ. Иное толкование будет идти вразрез с вопросами эффективности, в том числе хозяйственной, и не будет учитывать различный уровень социально-экономического развития регионов.

При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов Федерации необходимо иметь в виду, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие регионов и положительный опыт социально-экономического развития отдельных субъектов Федерации следует использовать для отработки различных подходов к решению экономических проблем. Уникальное разнообразие регионов – потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами.

Федеральные и региональные органы власти могут использовать практику соглашений для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В сильных регионах государство может отрабатывать различные экономические модели, инициативы, новшества, а удачные решения распространять на всю страну.

Перспективные сферы применения договорной практики:

Договоры стали инструментом оптимального разграничения предметов ведения и полномочий, работают на укрепление федеративного государства.

Найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут фиксироваться в федеральных законах.

3.7. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя наряду с институтом государственной власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Конституции.

Перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления порождает весьма серьезную проблему, связанную с «отстранением» муниципалитетов от системы государственных органов. Местное самоуправление нельзя полностью исключать из системы государственно-властных отношений, так как городские и сельские поселения являются основой общества и государства и обеспечение жизнедеятельности населения нуждается в государственной поддержке. Эти вопросы не могут и не должны исчерпывающе решаться сверху, с федерального центра, а должны входить в компетенцию субъектов Российской Федерации и населения, проживающего на данной территории.

Конституция Российской Федерации (ст. 130) установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Таким образом, проблема обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является концептуальным требованием, в значительной мере выражающим суть этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь.

Процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. В Послании Президента Федеральному Собранию отмечалось, что «важнейшей частью бюджетной системы страны являются бюджеты муниципальных образований. Именно здесь, и в первую очередь на уровне административных единиц, органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. Это по факту – так. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. В основном это – конфликты бюджетов, в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого же проистекают многие проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России».

Статьями 12, 130, 132 Конституции определено, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах решения законодательно определенных вопросов местного значения, в связи с чем существует проблема определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Принимая во внимание, что муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, кадровым и иным позициям, объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. Учет местной специфики в этом случае обязателен.

Поэтому проблема разграничения полномочий должна решаться главным образом законодательством субъектов Российской Федерации на основе общих принципов, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется насущной необходимостью скорейшее принятие региональных законов о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Было бы целесообразно конкретизировать в этих законах декларированное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право органов местного самоуправления отказаться от выполнения отдельных государственных полномочий в случае их недостаточного финансирования из бюджетов соответствующих уровней.

Требует внимания проблема договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, прямо предписывающие такие взаимоотношения, однако законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о принципиальной допустимости договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии взаимного желания. Практика договоров между органами региональной и муниципальной власти уже существует в ряде регионов России. Следует отметить, что в решении Конституционного Суда от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области указано: «не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципального образования».

Другой стороной данной проблемы является то, что в настоящее время органы местного самоуправления при отсутствии нормативно-правовой базы продолжают осуществлять весь комплекс государственных полномочий, которые они осуществляли ранее, будучи еще местными Советами, то есть органами государственной власти: регистрацию актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальных действий, управление социально-культурными учреждениями и так далее. Легитимность указанных действий может быть поставлена под сомнение в любое время, что повлечет за собой целый ряд непредсказуемых последствий.

В этой связи представляется актуальным рассмотрение варианта организации власти в субъекте Российской Федерации, предусматривающего существование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъектов РФ. Принципиальную возможность их создания подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверки конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В данном Постановлении Конституционный Суд указал и на некоторые обязательные принципы организации государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Федерации: избрание представительных органов и глав административно-территориальных единиц населением соответствующих территорий, разделение властей, недопустимость вторжения в компетенцию местного самоуправления.

Вместе с тем необходимо отметить, что реализация данной возможности нуждается в дополнительном правовом обеспечении, в частности, требуют урегулирования вопросы, связанные с возникновением третьего уровня государственных бюджетов, с фактическим возникновением государственной собственности административно-территориальных единиц, с прохождением государственной службы в органах государственной власти административно-территориальных единиц. Правовые позиции Конституционного Суда об организации государственной власти в административно-территориальных единицах субъектов Российской Федерации целесообразно оформить и развить в федеральных законах.

Представляется также необходимым в целях решения проблемы управляемости в субъектах Российской Федерации усилить государственное влияние на деятельность местного самоуправления. Необходимо совершенствование федерального законодательства о местном самоуправлении, в частности, уточнение перечня вопросов местного значения (изложен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В Послании Президента Федеральному Собранию поставлена цель «навести порядок в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто нелогично. К этой работе должны быть привлечены практики и эксперты местного самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющие богатый теоретический и практический опыт».

Целесообразно также предоставить субъектам Российской Федерации право:

- определять территориальный уровень, на котором осуществляется местное самоуправление, с учетом административно-территориального устройства, сложившейся социально-экономической ситуации, исторических и национальных традиций;

- устанавливать предельную численность представительных органов местного самоуправления, в частности, в целях обеспечения доступности органов местного самоуправления населению;

- устанавливать формы контроля со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения ими законности, а также исполнения ими переданных государственных полномочий, возможно, в том числе и в форме приостановления органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации;

- участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом пределы государственного регулирования таких вопросов.

В свою очередь, поскольку центр тяжести правового регулирования деятельности местного самоуправления все более будет смещаться на уровень субъектов Российской Федерации, особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

В целях совершенствования федеративных отношений и процесса разграничения предметов ведения и полномочий целесообразно:

- практиковать предварительное рассмотрение Государственным советом Российской Федерации наиболее важных законопроектов, вносимых в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. При необходимости возможен внеочередной созыв президиума Государственного совета для выработки рекомендаций Президенту по вопросу подписания или отклонения отдельных законов, в особенности принятых путем преодоления вето Совета Федерации;

- принять федеральный закон по проблемам реализации статьи 72 Конституции Российской Федерации;

- внести изменения и дополнения в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части более четкого разграничения, конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместных полномочий;

- провести экспертизу федеральных нормативных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, провести анализ всех федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в целях выявления случаев вмешательства федерального центра в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также неправомерной, излишней детализации, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам, и составить план работы по внесению в них необходимых изменений и дополнений. Президенту Российской Федерации, Правительству, депутатам Государственной Думы необходимо выйти с законодательной инициативой по приведению федеральных законов в соответствии с Конституцией РФ и по устранению внутренних противоречий в федеральных законах и коллизий между законами;

- отработать организационные схемы согласительных процедур по устранению несоответствий в законодательстве, как региональном, так и федеральном; отработать схемы и механизмы судебных процедур по устранению таких несоответствий;

- необходимо активизировать работу федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по рассмотрению вопросов по реализации пункта 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, а также воссоздать на федеральном уровне орган, аналогичный Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что таким органом могла бы стать специальная межведомственная комиссия Государственного совета Российской Федерации;

- осуществлять постоянное совершенствование договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью уточнения либо расширения полномочий последних, при этом они не должны сужать полномочия субъектов либо лишать их отдельных полномочий, уже осуществляемых в соответствии с законодательством; приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений; закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившихся в ходе реализации конкретных соглашений; уточнить ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, включая компенсацию вызванных этими обстоятельствами финансовых потерь; уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.

Разработать и принять концепцию распределения налоговых поступлений и бюджетного регулирования между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. При этом главной идеей данной концепции должна стать необходимость создания общегосударственной методики формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей гарантированное выполнение конституционных полномочий властными структурами всех уровней по социально-экономическому развитию территорий и выполнение государственных гарантий всем гражданам на уровне социальных стандартов и финансовых нормативов; решить вопрос о критериях (нормативах) определения объемов финансовых затрат для исчисления расходных полномочий бюджетов всех уровней на основе установления государственных минимальных социальных стандартов. Уточнить принципы, критерии и механизм распределения бюджетного Фонда развития регионов. Закрепить законодательно новую методику выделения трансфертов и, соответственно, пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки с тем, чтобы выработать прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов.

Система органов государственной власти в Российской Федерации также должна быть адекватна основным принципам разграничения полномочий между уровнями власти.

При этом в рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, исключив какое-либо дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур органов власти разных уровней.

Обеспечить правовое закрепление участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти, а также учет их замечаний и предложений.

С учетом статуса Государственного совета Российской Федерации как органа, призванного обеспечить гармоничное сочетание интересов Центра и регионов, представляется целесообразным законодательно возложить на Государственный совет функции по общей координации выработки государственной политики в сфере федеративных отношений, а также наделить Государственный совет определенными контрольными функциями в отношении реализации государственной политики в сфере федеративных отношений.

Для воплощения настоящей Концепции в жизнь необходима разработка и утверждение на федеральном уровне плана реализации Концепции, с указанием перечня конкретных мероприятий, сроков их проведения и определением ответственных исполнителей. Концепция может быть реализована лишь при условии согласованного взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов публичной власти всех уровней.

Основными итогами четкого разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней должны стать:

* Проект «Концепции» разрабатывался группой экспертов во главе с М.Шаймиевым при Государственном Совете Российской Федерации. «Концепция» вызвала противоречивые отклики и не была принята.- От редакции.

[1] Под публичной властью в настоящем документе понимается форма народовластия, осуществляемая через предусмотренные Конституцией Российской Федерации институты государственной власти и местного самоуправления. Термин «публичная власть» не используется в Конституции Российской Федерации, тем не менее, неоднократно применялся Конституционным Судом Российской Федерации в качестве родового понятия, охватывающего государственную власть и местное самоуправление.

[2] Возможным вариантом решения проблемы может быть использование специальных процедур голосования в Государственной Думе и Совете Федерации по законопроектам. В Совете Федерации можно было применять «принцип консенсуса», или подсчет голосов отдельно членов палаты от республик и автономных образований и, отдельно, членов палаты от иных субъектов Российской Федерации, или правило «отлагательного вето», согласно которому несогласие хотя бы одного представителя республики или автономного образования повлечет повторное рассмотрение законопроекта на заседании палаты. В Государственной Думе для принятия законопроектов по таким вопросам можно было бы установить требование о необходимости поддержки соответствующего проекта большинством в 4/5 голосов от общего числа депутатов.

До внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации, указанный подход может быть реализован по инициативе Президента России на основе политического согласия палат Федерального Собрания в виде обычая.

1. Состояние и проблемы развития федеративных отношений в России

2. Анализ практики разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти

2.4. Принципы и критерии формирования единого правового пространства Российской Федерации

Приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ является залогом становления России как правового государства.

3. Концептуальные основы разграничения предметов ведения и полномочий

3.3. Предметы совместного ведения: проблемы взаимодействия

3.5. Использование законов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне

3.7. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления


		Новости \| Проекты \| Публикации \| Сотрудники \| Форум \| Мероприятия \| Помощь исследователю \| Книги и статьи о современном федерализме © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru

1. Состояние и проблемы развития федеративных отношений в России

2. Анализ практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти

2.4. Принципы и критерии формирования единого правового пространства Российской Федерации

Приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ является залогом становления России как правового государства.

3. Концептуальные основы разграничения предметов ведения и полномочий

3.3. Предметы совместного ведения: проблемы взаимодействия

3.5. Использование законов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне

3.7. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

2. Анализ практики разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти