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Hugues DUMONT
Doyen de la Faculté de droit
des Facultés universitaires Saint-Louis
Bruxelles (Belgium)
III. Quatrième session : La situation présente et les perspectives futures du fédéralisme en Belgique
Le système fédéral belge a-t-il atteint un point d’équilibre satisfaisant, ou faut-il s’attendre à de nouveaux changements dans les règles de répartition des compétence entre l’État, les Communautés et les Régions ? C’est évidemment sur ce terrain que les controverses sont les plus vives. On peut identifier cinq controverses significatives. Les trois premières concernent l’adéquation de la répartition actuelle des compétences par rapport aux données culturelles. Les deux autres concernent leur adéquation par rapport aux données économiques.
a.1) Tout d’abord, l’adaptation de la répartition des compétences actuelles ratione loci par rapport aux données culturelles belges est régulièrement contestée au sud et au centre du pays, au nom de la protection des « minorités francophones » de Flandre, et singulièrement, de la périphérie bruxelloise. Le monde politique francophone milite en faveur d’une conception plus personnelle du fédéralisme, au nom de laquelle la Communauté française pourrait par exemple subventionner, en Flandre, les activités culturelles de ces minorités, tandis que le monde néerlandophone met en avant le principe de territorialité, qui s’oppose à pareilles « ingérences » dans sa propre politique culturelle.
a.2) Par ailleurs -deuxième contestation de l’adéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles-, à l’intérieur du monde francophone belge, se joue une discussion relativement marginale, mais persistante, sur le sens et l’avenir de la Communauté française, comme trait d’union culturel entre Wallons et Bruxellois francophones. D’aucuns mettent en doute la pertinence de ce trait d’union, arguant de l’émergence d’une « culture wallonne », propre et distincte, et réclamant pour celle-ci les instruments d’une politique de promotion qui devraient, selon eux, être retranchés des compétences de la Communauté française pour être confiés à la Région wallonne. Les défenseurs des compétences actuelles de la Communauté française répondent que celle-ci doit être en mesure de promouvoir la culture wallonne à l’intérieur de la culture francophone belge. Mais ce débat n’est pas clos.
a.3) Nous venons ainsi d’évoquer les deux contestations que l’on peut entendre du côté francophone en ce qui concerne l’adéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles. Pour compléter ce tableau, je dois signaler une dernière contestation qui concerne encore l’adéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles, mais qui émane cette fois de certaines personnalités bruxelloises francophones et flamandes. Ces personnalités viennent de signer un « Manifeste bruxellois » qui dénonce l’absence d’une politique « biculturelle » bruxelloise qui serait en adéquation avec la réalité de plus en plus multiculturelle de Bruxelles. Ils plaident en faveur de l’attribution de certaines compétences culturelles aux organes bilingues de la Région de Bruxelles-Capitale, ce que la Constitution interdit maintenant. Cette revendication se heurte aux réticences des deux Communautés française et flamande qui exercent en toute autonomie leurs compétences culturelles à Bruxelles, chacune pour ce qui concerne ses « ressortissants » (même si ceux-ci ne sont pas enfermés dans une sous-nationalité). L’avenir dira si les auteurs de ce manifeste réussiront ou non à se faire entendre sur la scène politique. A première vue, ce n’est pas le cas pour le moment.
b) Si l’on veut bien examiner à présent l’adéquation de la répartition des compétences avec les données économiques, le phénomène de l’inversion que l’on vient d’observer par rapport aux tendances qui étaient à l’origine de la métamorphose fédérale se vérifie.
b.1) En effet, les contestations de cette adéquation se font surtout entendre du côté flamand. Les revendications en faveur d’une plus grande autonomie économique (au sens large) sont aujourd’hui davantage le fait du nord du pays, qui, économiquement plus prospère, souhaite acquérir une meilleure maîtrise des richesses qu’il produit. Les dernières revendications flamandes qui ont été exprimées le 3 mars 1999 dans des résolutions du Parlement flamand et qui demeurent d’actualité, sont très claires à cet égard. Elles portent notamment sur une nouvelle extension de l'autonomie fiscale de la Région flamande, sur une diminution des transferts financiers entre les régions jugés trop favorables au sud du pays, ainsi que sur l’attribution de nouvelles compétences aux régions ou aux Communautés en matière de politique économique, de politique de l'emploi, de certaines branches de la sécurité sociale et dans le domaine des chemins de fer. Les arguments utilisés à l’appui de ces revendications font régulièrement appel au principe de subsidiarité, à l'idéal de l'homogénéité des blocs de compétences et aux « leçons » -mais existent-elles ?- du droit public comparé. C’est certainement la revendication d’une « défédéralisation » d’une partie de la sécurité sociale qui est politiquement la plus explosive. Elle se heurte pour le moment à une fin de non-recevoir absolue du côté francophone.
Ces tendances centrifuges qui s’observent actuellement dans le débat sur la répartition des compétences économiques et sociales entre l’État et les Régions doivent néanmoins composer avec le caractère intrinsèquement « étroit » et fortement « intégré » de l’économie belge tant sur le plan des faits qu’en droit, compte tenu des règles du droit communautaire européen. Ces contingences de fait et ces impératifs de droit – que l’on regroupe sous le label d’ « Union économique et monétaire » - n’imposent pas nécessairement une centralisation des compétences économiques entre les seules mains de l’État fédéral, mais induisent fatalement la nécessité d’une harmonisation et d’une coopération dans la manière dont ces compétences pourraient être exercées par les collectivités fédérées.
b.2) Enfin, toujours en ce qui concerne l’adéquation de la répartition des compétences avec les données économiques, je dois encore évoquer une dernière contestation, mais elle émane cette fois du côté francophone. Elle porte sur la rationalité économique de la délimitation actuelle de la Région bruxelloise. Les francophones qui sont majoritaires à Bruxelles rêvent encore régulièrement d’un élargissement des limites géographiques de cette région pour faire davantage correspondre l’entité politique fédérée bruxelloise à la réalité du pôle économique bruxellois. Mais ils se heurtent à une fin de non-recevoir sans aucune discussion possible du côté flamand, en raison de la crainte que cet élargissement irait fatalement de pair avec une « francisation » de l’actuelle province du Brabant flamand qui appartient à la Région flamande. Au fond, ici, dans ce dernier débat, les données culturelles et économiques jouent en sens opposé.
Quoi qu’il en soit, une seule chose est sûre : la Région bruxelloise est victime d'un sous-financement structurel parce que son mode de financement ne tient pas assez compte de l’étroitesse de ses frontières, des charges qui lui incombent en tant que capitale du Royaume et de la présence massive dans ses murs de travailleurs qui n’y sont pas domiciliés et qui n’y paient donc pas leurs impôts. Par ailleurs, une grande partie du monde politique flamand regrette d’avoir concédé à Bruxelles, en 1988, le statut d’une région à part entière (à quelques réserves symboliques près).
Ainsi, Bruxelles qui est à la fois notre pomme de discorde et notre enfant commun, est économiquement le maillon faible des dernières réformes institutionnelles.
Bruxelles présente aussi des faiblesses sur le plan institutionnel. En effet, la gestion de cette région repose en pratique, et même à bien des égards en droit, sur le consensus des deux groupes linguistiques du Conseil régional et de son gouvernement. Or, il n’est pas impossible qu’un parti politique flamand d’extrême droite qui n’a jamais caché son intention de tout faire pour bloquer le fonctionnement des institutions bruxelloises, conquière la majorité des sièges au sein du groupe linguistique néerlandais aux prochaines élections du 13 juin de cette année.
Il ne faut donc pas être prophète pour prévoir que le sort de cette Région jouera tôt ou tard un rôle décisif dans les prochaines négociations institutionnelles. Car celles-ci auront lieu : nous connaitrons à coup sûr d’autres réformes, tant il est vrai que notre fédéralisme n’est pas encore voué à la stabilité.
Dira-t-on qu'une structure fédérale est instable par définition ? Qu'elle est vouée à d'incessants ajustements qui sont autant de manières de réguler les conflits entre ses composantes, conflits qu'il ne faut pas voir négativement tant il est vrai qu'ils alimentent son dynamisme interne, comme le prouve l'histoire de tous les Etats fédéraux ? C'est exact, mais d'innombrables indices donnent à penser que le cas de la Belgique est assez différent. Il illustre une forme d'instabilité bien plus profonde et structurelle qu'ailleurs. Celle-ci tient dans la combinaison d'un mouvement politique et d'un état du droit.
Il ne semble pas, tout d’abord, que ses réformes successives aient, pour l’instant, permis à la structure fédérale belge de conférer à certaines collectivités fédérées le degré d’autonomie qu’elles revendiquent. Si, du côté francophone, se manifestent essentiellement, sous la seule réserve des points évoqués ci-avant, une relative satisfaction par rapport au degré d’autonomie atteint et une volonté de ne pas entrer dans une discussion qui remettrait en cause les grands équilibres mis en place, du côté néérlandophone en revanche, se font entendre des voix bien plus énergiques réclamant de nouvelles avancées. Si les partis politiques flamands dans leur ensemble souhaitent davantage d’autonomie en faveur de leur communauté, certains concentrent leurs revendications sur de nouveaux transferts de compétence, tandis que d’autres vont plus loin, n’hésitant pas à appeler de leurs vœux un « confédéralisme ». Ces revendications ont fait l’objet de larges discussions au sein du Parlement flamand, et ont débouché sur l’adoption des résolutions du 3 mars 1999 que nous avons déjà citées. Il faut souligner que ces résolutions demeurent d’actualité dans la mesure où seule une partie d’entre elles ont été satisfaites par la dernière réforme de 2001. Au-delà des revendications portant sur la répartition des compétences, il faut savoir aussi qu’il en est d’autres contenues dans les mêmes résolutions qui rompent avec les bases du schéma institutionnel en vigueur aujourd’hui. Elles consistent à préconiser une vision d'ensemble de la Belgique qui n'est plus, comme le prescrit la Constitution, un Etat fédéral composé de Communautés et de Régions, mais une Belgique reposant sur deux Etats fédérés, un flamand et un francophone, flanqués de deux entités, Bruxelles et la Communauté germanophone, qui ne seraient pas de même nature. Les partis politiques francophones développent une autre vision, envisageant certes des ajustements, des améliorations du système, mais non la refonte de celui-ci. De nouvelles tensions communautaires sont donc assurément prévisibles. En toute hypothèse, l’autonomie des Communautés et des Régions en Belgique est appelée à croître encore.
L'état du droit incite également à l’instabilité. Faits de compromis difficiles, les textes qui organisent la répartition des compétence en Belgique présentent des failles ou des zones d’ombres, qui, presque inévitablement, appellent de nouvelles discussions. Dans le contexte politique d’un désaccord sur les perspectives ultimes, la seule logique politique qui transcende la succession des réformes, au-delà des crises qui en déclenchent la négociation, est celle de la pelote de laine ou du grignotage progressif : chaque transfert partiel de compétence de l'Etat vers les Communautés ou les Régions appelle une revendication ultérieure visant à un transfert plus poussé.
Il est dès lors particulièrement difficile de se hasarder à des pronostics sur la figure que pourrait adopter la Belgique à long terme. Si l’on devait néanmoins s’y risquer, les tendances actuelles donnent à penser que l’avenir le plus probable de l’Etat belge, ce qui ne veut pas dire le plus souhaitable, semble résider dans sa transformation en une structure aussi inédite que légère, empruntant moins d’éléments au modèle fédéral que d’autres au modèle confédéral. Cette structure ne serait pas loin de réduire le dit « Etat » à une carte de visite (ou une façade) et à un système normatif propre à articuler des autonomies, sans trancher le nœud gordien bruxellois, et propre aussi à justifier l’unicité du siège dont tout Etat membre de l’Union européenne est tenu de se contenter à la table du Conseil des ministres.
