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Forth session. Current state and perspectives of federalism in three federal countries
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/ Conference in May 17-18, 2004 / 18th May / Forth session. Current state and perspectives of federalism in three federal countries / HUGUES DUMONT return to homepage
HUGUES DUMONT
 
 
 
Professor of Laws, Dean of the Law Department of Saint-Louis University (Brussels, Belgium) Presentation in French

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Hugues DUMONT

Doyen de la Faculté de droit

des Facultés universitaires Saint-Louis

Bruxelles (Belgium)

 

III. Quatrième session : La situation présente et les perspectives futures du fédéralisme en Belgique

Le système fédéral belge a-t-il atteint un point déquilibre satisfaisant, ou faut-il sattendre à de nouveaux changements dans les règles de répartition des compétence entre lÉtat, les Communautés et les Régions ? Cest évidemment sur ce terrain que les controverses sont les plus vives. On peut identifier cinq controverses significatives. Les trois premières concernent ladéquation de la répartition actuelle des compétences par rapport aux données culturelles. Les deux autres concernent leur adéquation par rapport aux données économiques.

a.1) Tout dabord, ladaptation de la répartition des compétences actuelles ratione loci par rapport aux données culturelles belges est régulièrement contestée au sud et au centre du pays, au nom de la protection des minorités francophones de Flandre, et singulièrement, de la périphérie bruxelloise. Le monde politique francophone milite en faveur dune conception plus personnelle du fédéralisme, au nom de laquelle la Communauté française pourrait par exemple subventionner, en Flandre, les activités culturelles de ces minorités, tandis que le monde néerlandophone met en avant le principe de territorialité, qui soppose à pareilles ingérences dans sa propre politique culturelle.

a.2) Par ailleurs -deuxième contestation de ladéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles-, à lintérieur du monde francophone belge, se joue une discussion relativement marginale, mais persistante, sur le sens et lavenir de la Communauté française, comme trait dunion culturel entre Wallons et Bruxellois francophones. Daucuns mettent en doute la pertinence de ce trait dunion, arguant de lémergence dune culture wallonne , propre et distincte, et réclamant pour celle-ci les instruments dune politique de promotion qui devraient, selon eux, être retranchés des compétences de la Communauté française pour être confiés à la Région wallonne. Les défenseurs des compétences actuelles de la Communauté française répondent que celle-ci doit être en mesure de promouvoir la culture wallonne à lintérieur de la culture francophone belge. Mais ce débat nest pas clos.

a.3) Nous venons ainsi dévoquer les deux contestations que lon peut entendre du côté francophone en ce qui concerne ladéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles. Pour compléter ce tableau, je dois signaler une dernière contestation qui concerne encore ladéquation de la répartition des compétences avec les données culturelles, mais qui émane cette fois de certaines personnalités bruxelloises francophones et flamandes. Ces personnalités viennent de signer un Manifeste bruxellois qui dénonce labsence dune politique biculturelle bruxelloise qui serait en adéquation avec la réalité de plus en plus multiculturelle de Bruxelles. Ils plaident en faveur de lattribution de certaines compétences culturelles aux organes bilingues de la Région de Bruxelles-Capitale, ce que la Constitution interdit maintenant. Cette revendication se heurte aux réticences des deux Communautés française et flamande qui exercent en toute autonomie leurs compétences culturelles à Bruxelles, chacune pour ce qui concerne ses ressortissants (même si ceux-ci ne sont pas enfermés dans une sous-nationalité). Lavenir dira si les auteurs de ce manifeste réussiront ou non à se faire entendre sur la scène politique. A première vue, ce nest pas le cas pour le moment.

b) Si lon veut bien examiner à présent ladéquation de la répartition des compétences avec les données économiques, le phénomène de linversion que lon vient dobserver par rapport aux tendances qui étaient à lorigine de la métamorphose fédérale se vérifie.

b.1) En effet, les contestations de cette adéquation se font surtout entendre du côté flamand. Les revendications en faveur dune plus grande autonomie économique (au sens large) sont aujourdhui davantage le fait du nord du pays, qui, économiquement plus prospère, souhaite acquérir une meilleure maîtrise des richesses quil produit. Les dernières revendications flamandes qui ont été exprimées le 3 mars 1999 dans des résolutions du Parlement flamand et qui demeurent dactualité, sont très claires à cet égard. Elles portent notamment sur une nouvelle extension de l'autonomie fiscale de la Région flamande, sur une diminution des transferts financiers entre les régions jugés trop favorables au sud du pays, ainsi que sur lattribution de nouvelles compétences aux régions ou aux Communautés en matière de politique économique, de politique de l'emploi, de certaines branches de la sécurité sociale et dans le domaine des chemins de fer. Les arguments utilisés à lappui de ces revendications font régulièrement appel au principe de subsidiarité, à l'idéal de l'homogénéité des blocs de compétences et aux leçons -mais existent-elles ?- du droit public comparé. Cest certainement la revendication dune défédéralisation dune partie de la sécurité sociale qui est politiquement la plus explosive. Elle se heurte pour le moment à une fin de non-recevoir absolue du côté francophone.

Ces tendances centrifuges qui sobservent actuellement dans le débat sur la répartition des compétences économiques et sociales entre lÉtat et les Régions doivent néanmoins composer avec le caractère intrinsèquement étroit et fortement intégré de léconomie belge tant sur le plan des faits quen droit, compte tenu des règles du droit communautaire européen. Ces contingences de fait et ces impératifs de droit que lon regroupe sous le label d Union économique et monétaire - nimposent pas nécessairement une centralisation des compétences économiques entre les seules mains de lÉtat fédéral, mais induisent fatalement la nécessité dune harmonisation et dune coopération dans la manière dont ces compétences pourraient être exercées par les collectivités fédérées.

b.2) Enfin, toujours en ce qui concerne ladéquation de la répartition des compétences avec les données économiques, je dois encore évoquer une dernière contestation, mais elle émane cette fois du côté francophone. Elle porte sur la rationalité économique de la délimitation actuelle de la Région bruxelloise. Les francophones qui sont majoritaires à Bruxelles rêvent encore régulièrement dun élargissement des limites géographiques de cette région pour faire davantage correspondre lentité politique fédérée bruxelloise à la réalité du pôle économique bruxellois. Mais ils se heurtent à une fin de non-recevoir sans aucune discussion possible du côté flamand, en raison de la crainte que cet élargissement irait fatalement de pair avec une francisation de lactuelle province du Brabant flamand qui appartient à la Région flamande. Au fond, ici, dans ce dernier débat, les données culturelles et économiques jouent en sens opposé.

Quoi quil en soit, une seule chose est sûre : la Région bruxelloise est victime d'un sous-financement structurel parce que son mode de financement ne tient pas assez compte de létroitesse de ses frontières, des charges qui lui incombent en tant que capitale du Royaume et de la présence massive dans ses murs de travailleurs qui ny sont pas domiciliés et qui ny paient donc pas leurs impôts. Par ailleurs, une grande partie du monde politique flamand regrette davoir concédé à Bruxelles, en 1988, le statut dune région à part entière (à quelques réserves symboliques près).

Ainsi, Bruxelles qui est à la fois notre pomme de discorde et notre enfant commun, est économiquement le maillon faible des dernières réformes institutionnelles.

Bruxelles présente aussi des faiblesses sur le plan institutionnel. En effet, la gestion de cette région repose en pratique, et même à bien des égards en droit, sur le consensus des deux groupes linguistiques du Conseil régional et de son gouvernement. Or, il nest pas impossible quun parti politique flamand dextrême droite qui na jamais caché son intention de tout faire pour bloquer le fonctionnement des institutions bruxelloises, conquière la majorité des sièges au sein du groupe linguistique néerlandais aux prochaines élections du 13 juin de cette année.

Il ne faut donc pas être prophète pour prévoir que le sort de cette Région jouera tôt ou tard un rôle décisif dans les prochaines négociations institutionnelles. Car celles-ci auront lieu : nous connaitrons à coup sûr dautres réformes, tant il est vrai que notre fédéralisme nest pas encore voué à la stabilité.

Dira-t-on qu'une structure fédérale est instable par définition ? Qu'elle est vouée à d'incessants ajustements qui sont autant de manières de réguler les conflits entre ses composantes, conflits qu'il ne faut pas voir négativement tant il est vrai qu'ils alimentent son dynamisme interne, comme le prouve l'histoire de tous les Etats fédéraux ? C'est exact, mais d'innombrables indices donnent à penser que le cas de la Belgique est assez différent. Il illustre une forme d'instabilité bien plus profonde et structurelle qu'ailleurs. Celle-ci tient dans la combinaison d'un mouvement politique et d'un état du droit.

Il ne semble pas, tout dabord, que ses réformes successives aient, pour linstant, permis à la structure fédérale belge de conférer à certaines collectivités fédérées le degré dautonomie quelles revendiquent. Si, du côté francophone, se manifestent essentiellement, sous la seule réserve des points évoqués ci-avant, une relative satisfaction par rapport au degré dautonomie atteint et une volonté de ne pas entrer dans une discussion qui remettrait en cause les grands équilibres mis en place, du côté néérlandophone en revanche, se font entendre des voix bien plus énergiques réclamant de nouvelles avancées. Si les partis politiques flamands dans leur ensemble souhaitent davantage dautonomie en faveur de leur communauté, certains concentrent leurs revendications sur de nouveaux transferts de compétence, tandis que dautres vont plus loin, nhésitant pas à appeler de leurs vœux un confédéralisme . Ces revendications ont fait lobjet de larges discussions au sein du Parlement flamand, et ont débouché sur ladoption des résolutions du 3 mars 1999 que nous avons déjà citées. Il faut souligner que ces résolutions demeurent dactualité dans la mesure où seule une partie dentre elles ont été satisfaites par la dernière réforme de 2001. Au-delà des revendications portant sur la répartition des compétences, il faut savoir aussi quil en est dautres contenues dans les mêmes résolutions qui rompent avec les bases du schéma institutionnel en vigueur aujourdhui. Elles consistent à préconiser une vision d'ensemble de la Belgique qui n'est plus, comme le prescrit la Constitution, un Etat fédéral composé de Communautés et de Régions, mais une Belgique reposant sur deux Etats fédérés, un flamand et un francophone, flanqués de deux entités, Bruxelles et la Communauté germanophone, qui ne seraient pas de même nature. Les partis politiques francophones développent une autre vision, envisageant certes des ajustements, des améliorations du système, mais non la refonte de celui-ci. De nouvelles tensions communautaires sont donc assurément prévisibles. En toute hypothèse, lautonomie des Communautés et des Régions en Belgique est appelée à croître encore.

L'état du droit incite également à linstabilité. Faits de compromis difficiles, les textes qui organisent la répartition des compétence en Belgique présentent des failles ou des zones dombres, qui, presque inévitablement, appellent de nouvelles discussions. Dans le contexte politique dun désaccord sur les perspectives ultimes, la seule logique politique qui transcende la succession des réformes, au-delà des crises qui en déclenchent la négociation, est celle de la pelote de laine ou du grignotage progressif : chaque transfert partiel de compétence de l'Etat vers les Communautés ou les Régions appelle une revendication ultérieure visant à un transfert plus poussé.

Il est dès lors particulièrement difficile de se hasarder à des pronostics sur la figure que pourrait adopter la Belgique à long terme. Si lon devait néanmoins sy risquer, les tendances actuelles donnent à penser que lavenir le plus probable de lEtat belge, ce qui ne veut pas dire le plus souhaitable, semble résider dans sa transformation en une structure aussi inédite que légère, empruntant moins déléments au modèle fédéral que dautres au modèle confédéral. Cette structure ne serait pas loin de réduire le dit Etat à une carte de visite (ou une façade) et à un système normatif propre à articuler des autonomies, sans trancher le nœud gordien bruxellois, et propre aussi à justifier lunicité du siège dont tout Etat membre de lUnion européenne est tenu de se contenter à la table du Conseil des ministres.


 
In this section
  • MICHEL FREDERICK
  • ROGER BILODEAU
  • HUGUES DUMONT
  • Federalism: way of action or way of thinking?
  • Centripetal tendencies of the state construction in the contemporary Russia (on the example of enlargement of subjects of Federation and temporary financial administration)
  • SHAKIR YAGUDIN
  • SVETLANA BASTANZHIEVA
  • VLADIMIR LYSENKO
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