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Hugues DUMONT

Doyen de la Faculté de droit

des Facultés universitaires Saint-Louis

Bruxelles (Belgium)

II. Première session – La répartition des compétences en Belgique dans les matières culturelles et plus particulièrement en ce qui concerne l’enseignement, les langues et les médias

Selon la terminologie en vigueur dans le droit public belge, les Communautés se sont vues confiées 1° les matières culturelles au sens large — lesquelles comprennent essentiellement la défense et l’illustration de la langue (c’est-à-dire la linguistique, l’orthographe, la diffusion de la littérature), les beaux-arts, en ce compris le cinéma, le patrimoine culturel (c’est-à-dire les musées et les institutions scientifiques culturelles, mais pas les monuments et les sites qui relèvent eux des Régions), les bibliothèques, la radiodiffusion et la télévision, le soutien à la presse écrite, la politique de la jeunesse, l’éducation permanente et l’animation culturelle, les sports, les loisirs et le tourisme—, 2° l’enseignement (sauf trois exceptions qui demeurent de la compétence de l’Etat fédéral : la fixation du début et de la fin de l’obligation scolaire, les conditions minimales pour la délivrance des diplômes et le régime des pensions de retraite des enseignants), 3° l’emploi des langues (dans les matières administratives, dans l’enseignement et dans les relations sociales entre employeurs et travailleurs), et 4° les matières dites « personnalisables », qui impliquent « un rapport de personne à personne », comme par exemple, la politique de la santé, l’aide aux personnes, la politique des handicapés, la protection de la jeunesse (sous réserve de quelques exceptions).

Signalons, pour être complet, que la Communauté française –et elle seule- a reçu de la Constitution le pouvoir de transférer certaines de ces matières dites communautaires à la Région wallonne (qui en assume alors la responsabilité dans les limites de la région de langue française) et à une collectivité politique bruxelloise dénommée « Commission communautaire française » (qui en assume la responsabilité, pour sa part, à l’égard des seules institutions francophones sises à Bruxelles). Ont fait l’objet d’un tel transfert notamment le tourisme, les infrastructures sportives et plusieurs matières dites personnalisables.

Quoi qu’il en soit, toutes ces compétences communautaires ne peuvent être exercées que dans le respect de certaines règles fixées par ou en vertu de la Constitution en vue de protéger les minorités idéologiques, philosophiques et linguistiques. Ces règles fédérales qui s’imposent à toutes les Communautés résultent de « pactes » conclus par les partis politiques lors de chacune des étapes qui ont jalonné la transformation de l’Etat belge initialement unitaire en un Etat fédéral : le Pacte culturel , le Pacte scolaire et les différents accords institutionnels qui ont tenté de pacifier les relations entre les Flamands et les francophones.

En ce qui concerne les matières culturelles, c’est l’article 131 de la Constitution et la loi du 16 juillet 1973 garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques, dite loi du Pacte culturel, qui imposent aux Communautés certaines limites à leur autonomie culturelle. Pour comprendre ces règles, il faut savoir que la société civile belge n’est pas seulement traversée par un clivage linguistique, mais aussi par un clivage qualifié de « idéologique et philosophique ». Ce clivage oppose le « monde » catholique au « monde » laïque. Il a beaucoup perdu de son importance aujourd’hui, mais il était encore vivace en 1970, au moment où les Communautés furent instituées. Or, cette création des Communautés avait eu pour effet de rompre l’équilibre dans les rapports de force entre ces deux mondes tel qu’il existait auparavant. En effet, la tendance idéologique et philosophique catholique était majoritaire du côté flamand et minoritaire du côté francophone, tandis que la situation était inverse pour la tendance laïque : celle-ci était minoritaires du côté flamand et majoritaire du côté francophone. L’équilibre qui existait à l’échelle de l’Etat unitaire reposait donc sur l’alliance naturelle de la minorité « laïque » en Flandre avec la majorité laïque à Bruxelles et en Wallonie et vice versa, sur l’alliance de la minorité catholique à Bruxelles et en Wallonie avec la majorité catholique en Flandre. La création de la Communauté flamande impliquait donc la minorisation de la tendance laïque à l’intérieur de cette Communauté, tout comme la création de la Communauté française impliquait la minorisation de la tendance catholique en son sein. Cette symétrie dans les phénomènes de minorisation induits par la création des Communautés est à l’origine du Pacte culturel conclu entre tous les partis politiques de l’époque -et encore en vigueur, alors que les rapports de force ne sont plus les mêmes aujourd’hui-. Ce Pacte et la loi qui en dérive garantissent la protection au niveau fédéral des « tendances idéologiques ou philosophiques » devenues minoritaires au sein des Communautés. Ces tendances se vont vus reconnaître par cette loi fédérale certains droits collectifs : un droit à la non-discrimination pour des raisons idélogiques ou philosophiques dans tous les domaines de la politique culturelle qui relèvent de la compétence des Communautés, et divers droits à la participation en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre de ces politiques. Si une tendance idéologique ou philosophique abuse de sa position dominante dans une Communauté, la tendance qui est victime de cet abus peut introduire une plainte auprès de la Commission nationale permanente du Pacte culturel qui est un organe fédéral composé d’autant de flamands que de francophones. C’est un mécanisme original typique du système constitutionnel belge, qui suscite souvent l’intérêt des observateurs étrangers.

Dans le domaine de l’enseignement, on trouve un mécanisme assez proche de protection des minorités philosophiques. C’est déjà en 1958 que les trois grands partis politiques de l’époque concluent un Pacte scolaire -et font adopter une loi qui en reprend les principes- pour régler le très ancien conflit qui avait opposé le monde catholique et le monde laïque en ce qui concerne la liberté d’enseignement et les prérogatives respectives des pouvoirs publics et de l’Eglise catholique dans ce domaine. En 1988, quand la matière de l’enseignement est confiée aux Communautés, l’article 24 de la Constitution qui réglait la liberté de l’enseignement en quelques mots est simultanément révisé pour y incorporer les grands principes du Pacte scolaire. Ainsi, les Communautés ont vu leur nouvelle autonomie en matière éducative aussitôt limitée par l’obligation de respecter ces principes constitutionnels protecteurs du pluralisme philosophique « à la belge ».

Il n’est pas inintéressant de noter que, par rapport à la formule de l’article 131 de la Constitution qui date de 1970 et qui renvoie à une législation fédérale, en l’occurrence la loi du Pacte culturel, la formule de l’article 24 qui date de 1988 témoigne d’un rétrécissement du champ des normes fédérales. En effet, cet article 24 ne renvoie plus à une législation fédérale. C’est lui seul qui contient les quelques normes communes à respecter par toutes les Communautés en vue de prévenir les conflits entre le mondes catholique et laïque.

En ce qui concerne enfin le domaine de l’emploi des langues, les compétences que les Communautés ont reçues en 1970 ont aussi été limitées. C’est d’abord - première limite (ratione materiae) - en vue de garantir la liberté de l’usage des langues dans les relations entre personnes privées (cfr art. 30 de la Constitution). Cette liberté individuelle est évidemment absolue, moyennant cependant deux exceptions notables. Premièrement, les Communautés peuvent régler l’emploi des langues non seulement dans les écoles publiques, mais aussi dans les écoles privées subventionnées par les pouvoirs publics (art. 129, §1er, 2°, de la Constitution). Et deuxièmement, elles peuvent aussi régler l’emploi des langues dans les relations sociales entre employeurs et travailleurs au sein des entreprises privées, ainsi que pour les documents d’entreprise prescrits par la loi ou les règlements (art. 129, §1er, 3°, de la Constitution). On signalera au passage que cette dernière compétence se concilie difficilement avec la liberté d’expression telle qu’elle est interprétée par le Comité des droits de l’homme de l’ONU.

La deuxième limite (ratione materiae et ratione loci) qui s’impose aux Communautés quand elles règlent l’emploi des langues dans les matières administratives tient dans l’interdiction qui leur est faite d’empiéter sur le pouvoir réservé à l’Etat fédéral de régler l’emploi des langues dans des matières qui intéressent l’ensemble du territoire fédéral, en l’occurrence dans l’administration fédérale, en matière judiciaire, à l’armée, et pour la rédaction des textes légaux et réglementaires fédéraux, communautaires et régionaux. La troisième et dernière limite (ratione loci cette fois) qui s’impose aux Communautés quand elles règlent l’emploi des langues dans n’importe laquelle des trois matières que nous avons indiquées, s’explique par le souci de protéger les minorités linguistiques. C’est ainsi que les décrets linguistiques des Communautés ne peuvent pas s’appliquer sur le territoire de la région bilingue de Bruxelles-Capitale où les néerlandophones sont minoritaires, ni dans les communes dites « à facilités » où la loi prescrit ou permet l’emploi d’une autre langue que celle de la région dans laquelle elles sont situées en vue de protéger les minorités francophones qui y vivent. A Bruxelles et dans ces communes (qui se localisent autour de Bruxelles et tout au long de la frontière linguistique), seul le législateur fédéral peut intervenir pour régler l’empoi des langues (art. 129, §2, de la Constitution).

Enfin, on fera encore trois remarques pour terminer cet examen de la répartition des compétences dans les matières culturelles au sens large. Première remarque : une longue controverse a opposé les constitutionnalistes flamands et francophones sur la question de savoir si certaines règles de comportement quant à l’emploi des langues pouvaient être déduites du seul article 4 de la Constitution qui se contente d’instituer les quatres régions linguistiques. Un principe général de droit à valeur constitutionnelle consacrant l’homogénéité linguistique territoriale à l’intérieur des régions unilingues pouvait-il en être déduit ? Un arrêt de la Cour d’arbitrage du 26 mars 1986 et une loi du 9 août 1988 dite de pacification communautaire ont tranché cette controverse par un compromis qui suscite encore quelques difficultés d’interprétations. Il importe surtout de noter que les Régions sont tenues de respecter les prescriptions contenues dans cette loi quand elles exercent leurs compétences en matière d’organisation des communes.

Deuxième remarque : en dehors de la remarquable application du principe de personnalité que nous avons relevée à propos du système des appartenances communautaires à Bruxelles, il faut savoir qu'en ce qui concerne les relations entre les entités fédérées, le système fédéral belge est, dans une large mesure, régi par le principe de territorialité : chaque collectivité fédérée n'exerce normalement ses fonctions législative, réglementaire et administrative qu'à l'intérieur de son territoire et à l'exclusion des autres collectivités fédérées. Dans le domaine des matières culturelles, le principe s'est cependant vu reconnaître par notre Cour constitutionnelle (appelée Cour d'arbitrage) un tempérament non négligeable : chaque Communauté peut adopter des mesures de promotion de son identité culturelle dont les effets sont susceptibles d'excéder les limites de son territoire. Deux conditions sont cependant à respecter. D'une part, ces effets extraterritoriaux potentiels ne peuvent pas contrarier la politique culturelle de l'autre Communauté. Un principe de proportionnalité doit être observé. Et, d'autre part, aucune Communauté ne peut adopter une mesure qui aurait pour objet de protéger de façon unilatérale une minorité déterminée vivant sur le territoire de l'autre Communauté. C'est, en effet, à chaque Communauté qu'il revient d'assurer, dans les limites de ses compétences, la protection de ses propres minorités. Cette deuxième condition restrictive est régulièrement contestée du côté francophone. Mais en vain, dans la mesure où le monde flamand y est très fermement attaché.

Troisième remarque : dans la plupart des Etats fédéraux où des politiques culturelles actives se pratiquent, la fédération conserve certaines compétences culturelles, principalement pour porter des projets d’envergure fédérale et pour promouvoir les échanges culturels avec l’étranger. Il faut savoir que ce n’est pas le cas en Belgique. Le seul secteur éducatif et culturel où la fédération peut encore intervenir est limité à quelques institutions bruxelloises bilingues que l’on n’a pas pu diviser en deux.