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Session 2. Legal Basis of the Regional Authority (constitutions, regulations, statutes)
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The Charter of an Autonomy in the Spanish State of Autonomies
 
 
 
Prof. Dr. Josep Maria Castell Andreu, Lecturer of Constitutional Law, Universitat de Barcelona, Spain (Presentation in Spain)

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EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA EN EL ESTADO AUTONóMICO ESPAÑOL*

Dr. Josep Mª Castellá Andreu

Prof. titular de Derecho Constitucional

Departament de Dret Constitucional i Ciència Política

Facultad de Derecho

Universidad de Barcelona

1. ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y ESTADO AUTONÓMICO

INTRODUCCIÓN: EL Estatuto EN EL estado regional

La categoría normativa Estatuto aparece originariamente vinculada a una concreta forma de estado, el Estado regional. Por el contrario, los estados miembros de las federaciones poseen una Constitución que encabeza el propio ordenamiento jurídico y que se articula con la Constitución del Estado federal a través de una relación de armonía y no contradicción. El Estatuto, en el Estado regional, es la norma aprobada como ley por el Parlamento de la Nación en cuya elaboración participan los territorios respectivos, que organiza las instituciones de gobierno de la región. De la Constitución, a la que el Estatuto está jerárquicamente subordinado, emana pues la autonomía de las regiones así como sus competencias. Dicha autonomía no se limita al plano administrativo (como los entes locales) sino que tiene un carácter político con atribuciones legislativas y de dirección política o de gobierno-, pero no afecta al poder constituyente soberano, que pertenece a la Nación en su conjunto.

En este trabajo nos vamos a centrar en la función del Estatuto de Autonomía en el Estado autonómico diseñado por la Constitución española de 1978 (CE), para ver en que medida se acerca o separa del Estatuto del Estado regional o de las constituciones de los Estados miembros de las Federaciones. Para ello hay que partir de los principales rasgos caracterizadores del Estado autonómico español.

1.1. La Constitución y el principio de autonomía: la apertura del modelo

La Constitución traza las líneas esenciales de un nuevo modelo de estado, de entrada con la convicción clara de lo que se quiere evitar: el Estado unitario centralista (APARICIO, 1999, 31). Dicho al revés, se opta por una forma de estado políticamente descentralizada. Los constituyentes no fueron capaces de ponerse de acuerdo en adoptar una forma de estado abstracta determinada, pero sí en una serie de opciones básicas. El modelo constitucional se basa, por lo general, en el establecimiento de normas de principio (art. 2 CE: principios de unidad de España, de autonomía de las nacionalidades y regiones y de solidaridad entre ellas) y de reglas procedimentales, más que de normas sustanciales con un contenido determinado (Título VIII CE).

En consecuencia, la doctrina ha considerado que la regulación constitucional de la forma de estado es abierta y dinámica, porque remite su cierre a normas distintas de la Constitución y a momentos ulteriores. Por ello se ha hablado del proceso autonómico. Se ha puesto de relieve la importancia de: a) la no predeterminación constitucional de las Comunidades Autónomas (CCAA), sino la voluntariedad en el acceso a la autonomía de los territorios, que deja a éstos la iniciativa para la constitución de Comunidades Autónomas; b) el gradualismo en el tiempo, puesto que hay que esperar a la elaboración de los Estatutos de Autonomía para la concreción de múltiples aspectos de la autonomía de las Comunidades Autónomas, a su reforma para la atribución de nuevas competencias a las Comunidades Autónomas llamadas de vía ordinaria (art. 148.2 CE) y, si el Estado quiere hacer uso, a las leyes orgánicas de delegación y transferencia de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas (art. 150.2 CE); c) la negociación y el pacto políticos, entre las fuerzas políticas presentes en el Parlamento español (Cortes Generales) y entre éste y los territorios con voluntad de acceso al autogobierno para la elaboración de los Estatutos y su reforma[1]; d) también se ha recalcado el protagonismo del Tribunal Constitucional (TC) en la configuración definitiva del modelo. En este sentido, ARAGÓN significativamente tituló un artículo doctrinal ¿Estado jurisdiccional autonómico? (1986, 7 ss.) para aludir a cómo el Alto Tribunal se ha ido pronunciando sobre la distribución de competencias entre el Estado y Comunidades Autónomas, a partir de los litigios producidos.

1.2. El Estatuto como norma de cierre del modelo

Si la Constitución es la norma abierta que deja un amplio margen de actuación al principio dispositivo o de voluntariedad ¿acaso estamos ante un modelo permanentemente abierto? o si no es así ¿qué norma cierra el modelo?

El Estatuto de Autonomía (EA) es la norma a la que remite el texto constitucional para concretar aspectos sobre los que éste no se pronuncia o lo hace sólo en términos genéricos. De este modo, los Estatutos se erigen en parte esencial, junto con la Constitución formal (el texto de 1978), de la llamada por CRUZ constitución territorial del Estado (1991, 68), por englobar decisiones políticas de naturaleza materialmente constitucional como son las relativas a la organización territorial del Estado.

Podemos predicar del Estatuto de Autonomía tres características básicas:

A) norma fundante: es la norma que crea la Comunidad Autónoma (arts. 143 y 146 CE y art. 151.1 y 2 CE), le da un nombre para identificarla y delimita su territorio (art. 147.2 a y b CE).

B) norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE). Es igualmente la norma que concreta las instituciones de gobierno y las relaciones entre las mismas[2], o las competencias de las que la Comunidad Autónoma es titular (art. 147.2 c y d CE). Ello significa que esta norma jurídica tiene unos contenidos preferentemente orgánicos, de habilitación para el ejercicio de poderes, sobre los sustanciales o materiales (es visible la carencia de una carta de derechos).

C) El Estatuto es, por último, la norma de encabezamiento del ordenamiento jurídico de cada Comunidad Autónoma, porque es la norma sobre producción de normas del mismo, que establece las categorías normativas, los procedimientos de elaboración de las mismas, los órganos encargados de hacerlo y los principios que rigen su entrada en vigor. Ello sin perjuicio de que, como señala el propio art. 147.2 CE, forme parte del ordenamiento jurídico estatal.

En consecuencia, los Estatutos de Autonomía han cumplido una doble función en el Estado autonómico: 1) configurar cada una de las concretas Comunidades Autónomas como entes territoriales dotados de autonomía política; y 2) cerrar, a su vez, al menos relativamente, el modelo de estado, constitucionalmente abierto o inacabado.

Contra la función de cierre del modelo se erige la tesis mantenida desde algún sector doctrinal español que ha abogado por la inconveniencia de un modelo que esté permanentemente abierto (RUBIO, 1993, 169 ss.; ALBERTÍ, 1992-1993, 229) al considerar que el Estatuto no lo cierra efectivamente o bien que el Estatuto no deba ser la norma que cierre el modelo, porque de esta forma realmente el modelo queda permanentemente abierto, con los peligros que, a su juicio, ello entraña para la estabilidad de la organización territorial del Estado. También se ha defendido la necesidad de cierre del modelo en el plano constitucional (CRUZ, 1981, 63; y BALAGUER, 1997, 159). En cambio, ARAGÓN subraya las ventajas de un modelo flexible como el español para generar integración entre sus territorios (1995, 194).

En mi opinión, el modelo definido constitucionalmente es el resultado del acuerdo de mínimos al que llegaron las fuerzas políticas presentes en el Parlamento constituyente ante la disparidad de posiciones. Se trata de un modelo que queda abierto por la Norma Suprema, se cierra relativamente por los 19 Estatutos (de 17 CCAA y de 2 ciudades autónomas); pero con un resquicio de apertura que viene dado por las Leyes del art. 150 CE en los aspectos competenciales; y por otras leyes a las que remite la Constitución (como las Leyes Orgánicas de financiación ex art. 157.3 CE). Todo ello permite la adecuación a las circunstancias cambiantes de cada momento sin necesidad de actualizar formalmente el pacto constituyente. La modificación de la forma de estado diseñada por la Constitución debe entrañar una reforma constitucional[3].

2. régimen jurídico del estatuto de autonomía

2.1. Elaboración del Estatuto

El análisis de la elaboración del Estatuto de Autonomía ha sido realizado extensamente desde los inicios del Estado autonómico de acuerdo con diversos criterios de clasificación en atención a los diferentes procedimientos que se hallan en el Título VIII CE, los cuales están vinculados a los concretos requisitos para la constitución de Comunidades Autónomas. Aquí se trata el tema desde una doble perspectiva muy concreta: por una parte, la participación del Estado y de la nacionalidad o región (art. 2 CE) correspondiente en su elaboración; por otra parte, este estudio se lleva a cabo una vez que el mapa del Estado autonómico ha sido completado, lo que no sucede del todo hasta la aprobación de los estatutos de las ciudades autónomas norteafricanas de Ceuta y Melilla (Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo), doce años después de la creación de las últimas CCAA (1983).

Para abordar el tema señalado conviene responder a una pregunta fundamental: ¿quién elabora los estatutos? Y en función del tipo de respuesta que se de en cada caso se pueden clasificar los Estatutos en 4 grupos: 1) estatutos otorgados o elaborados y aprobados unilateralmente por las Cortes Generales (caso de los Estatutos de Ceuta y Melilla); 2) estatutos elaborados a iniciativa de los representantes de los territorios que pretendían acceder a la autonomía y que son aprobados por el Parlamento español[4]; 3) estatutos cuya elaboración fue negociada con los representantes de los territorios y en su aprobación intervino el cuerpo electoral de los territorios implicados[5]; y 4) el caso de Navarra: estatuto de elaboración negociada y de aprobación por el Parlamento español sin que pudiera introducir ninguna variación al texto pactado[6].

A la vista de los procedimientos de elaboración de los estatutos que efectivamente se han seguido, y a diferencia del poder constituyente -el pueblo español en su conjunto (art.1.2 CE)-, el poder de aprobación del Estatuto no es el poder constituyente de la Comunidad Autónoma. Por tanto no tiene los caracteres que se predican del mismo, esto es, por una parte, su ilimitación o carácter absoluto y no sujeto a normas, sino que la Constitución determina su procedimiento de elaboración y, por la otra, la unilateralidad, de acuerdo con la cual estaría formado exclusivamente por la voluntad de la nacionalidad o región que pretende acceder a la autonomía. Al no existir la Comunidad Autónoma en el momento de la elaboración de su Estatuto no se le puede imputar voluntad alguna. La voluntad de la región o nacionalidad, titulares del derecho a la autonomía (según el art. 2 CE), y preexistentes sociológicamente a la Norma suprema, se expresa por los órganos y de acuerdo con los procedimientos descritos en el texto constitucional. A diferencia de las constituciones de los estados federados, la nacionalidad o región no puede por sí misma ni por sí sola ejercer el derecho a la autonomía ni tampoco elaborar su Estatuto (SOLOZÁBAL, 1985, 24).

El poder de aprobación del Estatuto tampoco es, por lo general, manifestación de la potestad legislativa de las Cortes Generales de aprobar una ley orgánica llamada Estatuto de Autonomía, sin contar con la voluntad de la nacionalidad o región. Este poder unilateral sólo concurrirá en casos excepcionales por razones de interés nacional (caso del art. 144 b y c CE). En este caso, la autonomía sería impuesta al territorio correspondiente desde las instituciones generales del Estado.

La opción del constituyente español de 1978 no es ni la constitucionalización de las concretas CCAA, en cuyo caso la Comunidad Autónoma estaría garantizada por la propia Constitución, pero sin contar con la voluntad concreta de la región o nacionalidad que está en su base (como en Italia), ni tampoco que una simple ley del Estado determine las opciones básicas, situación en la que, además de prescindir de la voluntad del territorio afectado, la garantía de la autonomía de la concreta Comunidad sería meramente legislativa. La denominada desconstitucionalización de la forma de estado o, más precisamente, el amplio campo de actuación dejado al principio dispositivo por la propia Constitución, pasa por dejar la iniciativa de la creación de las CCAA a los propios territorios (a través de la voluntad expresada por los entes locales, normalmente), y la elaboración del Estatuto a la conjunción de las Cortes Generales con la voluntad del territorio concreto.

En efecto, la regulación constitucional del Estatuto (arts. 146 y 151 CE) parece conducir a un proceso participado por diversas instituciones o fracciones de órganos, y con distinta intensidad, según el tipo de procedimiento que se se siga: entes locales, diputados y senadores electos en la nacionalidad o región, Cortes Generales. Destaca el escaso relieve de la participación del Senado, definido constitucionalmente como cámara de representación territorial (art. 69.1 CE), en dicho proceso.

En las Comunidades de régimen especial y en Navarra la participación en la negociación del proyecto de estatuto adquiere una dimensión más destacada, que va mucho más allá de la mera iniciativa, con la que participan las CCAA de régimen ordinario (art. 151 CE y de acuerdo con Disposición Adicional 1). Este juego de voluntades del territorio y del Estado en su conjunto trata de compaginar, por un lado, el mandato constitucional según el cual el conjunto de las Cortes Generales ostenta la representación del pueblo español (art. 66 CE), lo que justifica que corresponda a las Cámaras la aprobación definitiva del Estatuto, y por otro, la necesaria participación del territorio en el proceso de elaboración estatutario. Dicha participación tiene lugar, en primer lugar, y ante la ausencia de un Parlamento autonómico (aún inexistente), a través de la elaboración de un proyecto de Estatuto por una Asamblea ad hoc, formada por los parlamentarios elegidos en el territorio. Corresponde a una delegación de dicha Asamblea la negociación del proyectoen el Congreso de los Diputados. En segundo lugar, la voluntad del territorio se manifiesta a través de la consulta al cuerpo electoral de los territorios afectados, siendo preceptivo y vinculante su pronunciamiento.

Lo que se acaba de comentar ha sido calificado por un sector doctrinal como manifestación del pactismo vinculado históricamente tanto al foralismo vasco-navarro como al catalanismo político. Muchos autores coinciden en distinguir los diferentes procedimientos de elaboración de los Estatutos a efectos de aplicar la teoría del pacto a la elaboración de los Estatutos de procedimiento especial mientras que el resto son un acto unilateral del Estado. Se suele resaltar a la Comisión Constitucional del Congreso como la sede de las negociaciones aunque después corresponde a los Plenos de las Cámaras confirmar el proyecto o la posibilidad de rechazarlo (GERPE, 1979, 61; LEGUINA, 1995, 30). Otros autores, en cambio, rechazan en términos jurídicos la existencia de tal pacto, aunque por lo general se admite la concurrencia de una negociación política en su elaboración (DE OTTO, 1988, 263; AGUADO, 1996, 146).

En nuestra opinión, y siempre que nos circunscribamos a los Estatutos de régimen especial, el bilateralismo impera en las fases más destacadas del proceso. Por ello es preferible subrayar la necesaria concurrencia de ambas voluntades (territorio y Estado) en la aprobación de dichos Estatutos, lo cual, a mi juicio, responde a la voluntad del constituyente y a la formulación expresada en la Constitución y, en consecuencia, el pacto posee carácter jurídico.

2.2. La reforma de los Estatutos

Una vez que se ha visto quién y cómo elabora los Estatutos de Autonomía según la Constitución, conviene ahora fijar la atención en los procedimientos de reforma de las normas estatutarias. Como en el caso de la elaboración, nos vamos a centrar en la articulación de la participación de la propia Comunidad Autónoma y de las Cortes Generales a lo largo del proceso de reforma.

Se han clasificado los procedimientos de reforma estatutaria en función del grado de participación de la Comunidad Autónoma y del Estado en su conjunto, igual que se hacía respecto a la elaboración. El planteamiento que se ha adoptado tiene en cuenta no sólo los arts. 147.3 y 152 CE que lo regulan parcialmente, sino también los Estatutos y las normas de derecho parlamentario[7]. Del conjunto normativo citado se pueden seguir sosteniendo las diferencias entre cuatro tipos de Estatutos que se han visto en la elaboración.

Solamente la Constitución y los Estatutos disponen de un procedimiento específico de reforma previsto en los mismos. El resto de normas son derogadas o reformadas por otra posterior de igual o superior rango, producida por el órgano competente para ello. Así pues, podemos referirnos al poder de reforma del Estatuto, a partir de las funciones que desempeña como de los titulares del mismo. Dicho poder no es equivalente al poder de reforma de la Constitución. La reforma de la Constitución puede conllevar la reforma del Estatuto, con lo que éstos admiten ser reformados desde fuera de la Comunidad Autónoma y sin apenas participar en dicho procedimiento de reforma constitucional, salvo en la fase de iniciativa o propuesta de la reforma (art. 166 CE remite al art. 87 CE).

La superrigidez de los mecanismos de reforma estatutaria trata de garantizar, estabilizar y preservar contenidos normativos que expresan complejos acuerdos políticos (CASCAJO, 1983, 1625). El fundamento teórico de la rigidez estatutaria lo plantean, a mi juicio correctamente, CALZADA y RUIPÉREZ (1988, 55 ss.) con base a una de las funciones que llevan a cabo las normas estatutarias: concretar la efectiva distribución de competencias entre Estado y CCAA. Esto acarrea como consecuencia que no sólo se disponga la rigidez de la Constitución sino también la del Estatuto. En este sentido, la reforma estatutaria tiene como significado específico el establecimiento de un mecanismo de protección constitucional de la autonomía de los entes autonómicos frente a la posible actuación unilateral de los poderes constituidos centrales y de los poderes autonómicos.

Lo anterior conduce a plantearnos qué órganos intervienen en la Reforma y con qué atribuciones. Todos los Estatutos de Autonomía deben ser reformados a través de una Ley Orgánica de las Cortes Generales, igual que sucedía con su aprobación. Por tanto, no sirve cualquier Ley Orgánica, sino sólo una ley orgánica estatutaria (GUTIÉRREZ LLAMAS, 1991, 303). Esta es la primera, mínima y común garantía de todo Estatuto (desde los de Ceuta y Melilla hasta los de las CCAA de régimen especial y Navarra). Se trata de una garantía de categoría normativa y de estabilidad que le proporciona su aprobación por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en votación final de conjunto del texto. Esta garantía, no obstante, no protege la autonomía de las CCAA de la decisión unilateral del Estado y limita la intervención de las mismas al ejercicio de la iniciativa de reforma (específicamente prevista para la reforma estatutaria en todos los Estatutos). Esta es la garantía única de los Estatutos de Ceuta y Melilla, ya que pueden ser reformados sin la voluntad o contra la voluntad de dichas ciudades por el Parlamento español. Se trata de una manifestación más, y muy notoria, del alcance del principio de autonomía de las CCAA en el Estado autonómico que, como señalara el Tribunal Constitucional ya desde sus primeras resoluciones, no implica soberanía (STC 4/1981, de 2 de febrero). De ahí que la reforma estatutaria también implique un límite al poder de autonormación de la propia Comunidad Autónoma.

Pero la Constitución, los Estatutos, y las normas parlamentarias han añadido diversas garantías a la reforma estatutaria, en función del tipo de Estatuto de que se trate. Todas ellas vienen a mitigar de una forma u otra el unilateralismo del Estado. Así, en primer lugar, los Estatutos de todas las CCAA (excluidas Ceuta y Melilla) exigen la aprobación de toda iniciativa de reforma por el Parlamento autonómico como requisito previo a su remisión a las Cortes. Y, en segundo lugar, de acuerdo con lo previsto en las normas parlamentarias de 1993 citadas, en caso de que las Cortes Generales alterasen el contenido de la propuesta de reforma en sentido no querido por el Parlamento autónomico, se articulan diversos mecanismos, según el tipo de Estatuto de que se trate, para que la Asamblea autonómica pueda impedir que prospere su aprobación. Estas pueden paralizar el procedimiento en cualquier momento anterior a la aprobación definitiva (CCAA de régimen ordinario) o favorecer la negociación entre ambos Parlamentos (CCAA de régimen especial) o entre ambos Gobiernos (Navarra). Por último, según la Constitución y los Estatutos, en las CCAA de régimen especial los electores deben pronunciarse en referéndum sobre el proyecto de reforma. El carácter preceptivo de la consulta popular hace incluso más rígida la reforma estatutaria que la reforma ordinaria de la Constitución (art. 167 CE)[8].

De este modo, se puede concluir que la reforma estatutaria exige, en diversos grados, el acuerdo de dos voluntades distintas: la del Estado en su conjunto expresada por las Cortes Generales, la de la Comunidad Autónoma manifestada en todos los casos por su Parlamento y, en las CCAA de régimen especial, también por el cuerpo electoral. La aprobación de las Cortes es requisito ineludible para la inserción en el ordenamiento jurídico de la norma reformada. La intervención de los órganos autonómicos actúa tanto en la fijación inicial de la necesidad de la reforma, acotando su alcance y contenido, como en la supervisión de que las Cortes Generales no se han apartado del mismo al poder bloquear la reforma y por tanto impedir que prospere. De ahí que también en la reforma aflore el pactismo (GARCÍA CANALES, 1988, 161).

2.3. Contenido del Estatuto de Autonomía

El análisis de los Estatutos nos permite constatar la existencia de unos contenidos que se suelen repetir. Ello es así a partir de lo dispuesto en el art. 147.2 CE que enumera como contenidos del Estatuto (Los Estatutos de Autonomía deberán contener[9]): a) la denominación de la Comunidad Autónoma que mejor corresponda a su identidad histórica; b) la delimitación del territorio que la integra; c) las instituciones autónomas propias con su denominación, organización y sede; y d) las competencias asumidas y las bases para los traspasos de los servicios correspondientes a las mismas. Dentro del mismo artículo pero en otro apartado figura también, como se acaba de ver, la reforma del Estatuto (art. 147.3 CE).

Aparte, a lo largo del texto de la Constitución se hallan diseminados otros contenidos del Estatuto: así, entre ellos, según el art. 3 CE, las demás lenguas distintas de la castellana serán también oficiales en las respectivas CCAA de acuerdo con sus Estatutos; según el art. 4 CE, los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias; según el art. 69.5 CE, los Parlamentos de las CCAA designarán senadores de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos; según el art. 145.2 CE, los Estatutos podrán prever los supuestos en que las CCAA realicen convenios entre sí; según el art. 156.2 CE, las CCAA podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

Aquí se ha optado por clasificar, a efectos expositivos, los contenidos del Estatuto en necesario, accesorio y superfluo.

Prefiero seguir para la delimitación del contenido necesario del Estatuto un criterio sustantivo que tenga en cuenta tanto la literalidad de los preceptos (la forma verbal imperativa, que no alcanza únicamente al art. 147.2 CE citado) como lo que teleológicamente debe contener un Estatuto para poder cumplir con su definición constitucional como norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE) y sus funciones en el Estado autonómico (caso de la designación de senadores o del régimen lingüístico allí donde esté regulado). De acuerdo con este criterio, otros contenidos son accesorios, como las normas programáticas de fines económicos y sociales, los derechos y libertades o las normas sobre financiación. No se puede olvidar, por último, la existencia de previsiones estatutarias superfluas, que se limitan a repetir disposiciones constitucionales o legales, como es el caso de la iniciativa legislativa de las CCAA y de la legitimación de las mismas en los procesos ante el Tribunal Constitucional.

A la vista de los contenidos de los Estatutos, conviene tratar de precisar el significado y el ámbito de la reserva estatutaria, esto es, el campo constitucionalmente delimitado de normación del Estatuto. La reserva de Estatuto consiste en excluir de la decisión unilateral de los legisladores estatal y autonómico determinadas decisiones de especial trascendencia para la configuración del Estado autonómico de modo que se requiera la voluntad conjunta del Estado y del territorio que se constituye en Comunidad Autónoma.

La reserva estatutaria no excluye de entrada la intervención de otras leyes que concreten sus mandatos normativos. El carácter de norma institucional básica y la estructura abierta o indeterminada de muchos de sus preceptos llevan a admitir y, en muchas ocasiones, a demandar un desarrollo normativo ulterior. El problema se plantea al tratar de ver qué ocurre ante la previsión por una ley distinta del Estatuto, ya sea del Estado ya de la Comunidad, de aspectos básicos o esenciales, y que, por tanto, son objeto de reserva estatutaria. Al respecto, deben distinguirse los distintos supuestos sobre los que incide el contenido estatutario, básicamente el campo institucional del competencial.

Respecto a la regulación de las instituciones de gobierno, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han resaltado la diferente incidencia de la reserva estatutaria respecto a la ley estatal y respecto a la ley autonómica, ya que en este último supuesto la reserva sería más flexible y permitiría la entrada de una regulación del Parlamento autónomo (MUÑOZ MACHADO, 1982, 296). Esta conclusión parece deducirse de la concepción del Estatuto como norma de cabecera del ordenamiento de la Comunidad Autónoma y como garantía de su autogobierno, lo que excluye que otras leyes estatales puedan entrar a normar cuestiones básicas de la ordenación de la Comunidad Autónoma. Lo contrario desnaturalizaría la ratio del Estatuto y su carácter pactado ya que dejaría a las solas manos estatales aspectos clave del autogobierno de la Comunidad Autónoma.

Este problema se suscita respecto al establecimiento por ley autonómica de la disolución anticipada del Parlamento regional a manos del presidente de la Comunidad Autónoma (en un contexto de sistema parlamentario) o la creación de órganos como el defensor del pueblo de la Comunidad Autónoma o de categorías normativas como el decreto ley. En este caso, la función de la reserva estatutaria sigue siendo la de aportar estabilidad a la regulación y excluir así de mayorías parlamentarias coyunturales la decisión acerca de cuestiones consideradas básicas en el contenido de un Estatuto. Aplicando este criterio, se entiende que la introducción legislativa de figuras jurídicas que alteren la relación entre los poderes autonómicos no se aviene bien con la función de la reserva estatutaria, ya que compete al Estatuto la regulación de las instituciones de gobierno, lo que incluye las relaciones entre ellas, determinantes de la concreta forma de gobierno de la Comunidad Autónoma (AGUADO, 1996, 236 ss.; URRETAVIZCAYA, 1999, 53).

A una conclusión diferente se llega respecto a la previsión legislativa de otras instituciones colaterales o ajenas a la forma de gobierno (como el Defensor del pueblo, el Tribunal de Cuentas, el órgano jurídico consultivo o el Consejo Económico y Social) que, a mi juicio, no debe quedar excluida por su falta de previsión estatutaria. Lo único que se desprende de esta omisión es que el momento de aprobación del Estatuto no se consideró como básicas a dichas instituciones, y por tanto no están dotados de la rigidez que en cambio tienen las instituciones vinculadas con la forma de gobierno.

Distinta problemática suscita la incidencia de la reserva estatutaria en el ámbito competencial. En este supuesto, la asunción estatutaria y extraestatutaria de competencias por una Comunidad Autónoma responde a lógicas y a principios diferentes, por lo que, a mi juicio, no cabe considerarlas como técnicas alternativas. Es obvio que las competencias de las CCAA se hallan normalmente determinadas en cada Estatuto, pero éste no es la única norma que permite a la Comunidad adquirir competencias. En efecto, las leyes del art. 150 CE permiten añadir competencias o nuevas facultades no contempladas a materias sobre las que la Comunidad Autónoma ya ostenta alguna competencia (MONTILLA, 1998, 92 ss.). Lo que no pueden hacer estas leyes del Estado es reformar las competencias asumidas en el Estatuto. De este modo, como señaló MUÑOZ MACHADO (1982, 293) y después el Tribunal Constitucional (sentencia 76/1983, de 5 de agosto), la reserva estatutaria es relativa respecto a las leyes estatales del art. 150 CE y absoluta respecto a las leyes autonómicas, que no pueden alterar la delimitación de las competencias establecida en la Constitución, los Estatutos y las leyes del art. 150 CE.

3. la posición del ESTATUTO DE AUTONOMÍA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Una vez que se ha estudiado el Estatuto a partir de sus elementos internos (cómo se elabora, cómo se reforma y cuál es su contenido), conviene acercarnos a su naturaleza jurídica desde otra perspectiva: la relacional o externa. Esto es, a partir de la posición que ocupa en el ordenamiento jurídico. Para ello es ineludible atender a sus relaciones con el resto de normas del sistema jurídico en el que se inserta. Para empezar, la relación del Estatuto con la Constitución, de la que deriva su función, contenido y la misma posición en el ordenamiento. Segundo, también hay que tener en cuenta sus relaciones con el ordenamiento estatal, del que forma parte, y en concreto con las leyes de las Cortes Generales. Tercero, con cada uno de los ordenamientos autonómicos, que el Estatuto crea en su calidad de norma de encabezamiento y, en particular, con las leyes del Parlamento autonómico.

Los Estatutos forman parte del ordenamiento estatal encabezado por la Constitución. Por ello, el art. 147.1 CE indica que el Estado reconoce y ampara a los Estatutos como parte integrante de su ordenamiento jurídico y dentro de los términos de la presente Constitución. ¿Es correcto referirse al Estatuto como la Constitución de la Comunidad Autónoma?

El Estatuto, como toda norma jurídica, está subordinado a la Constitución. Por tanto la relación entre una y otro se explica con base al principio de jerarquía. En el ordenamiento español sólo existe una Constitución, norma suprema del Estado en su conjunto y obra de un único poder constituyente -la Nación española () en uso de su soberanía, según el Preámbulo de la Norma Fundamental.

Por tanto, los Estatutos no son constituciones de las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con el modelo de constitución propio del constitucionalismo liberaldemocrático que nace de las revoluciones del siglo XVIII. En efecto, no son obra de un poder constituyente soberano, sino que son expresión de la autonomía política. Tampoco su contenido se identifica con el de una constitución al carecer, entre otros elementos, de una declaración de derechos y libertades. Por otra parte, su posición en el ordenamiento no es de supremacía sino que están sometidos al control de constitucionalidad que lleva a cabo el Tribunal Constitucional respecto a todas las normas con fuerza de ley (art. 27.2 a. de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que concreta el art. 161.1 a. CE).

Tampoco los Estatutos se pueden calificar como leyes constitucionales, separadas formalmente del texto de la Constitución pero que comparten con éste su naturaleza jurídica y su posición en el ordenamiento. RUIPÉREZ (1994, 332) aboga por una reforma constitucional con el fin de dotar a los Estatutos del rango de Ley constitucional. Sin embargo, en España no existe esta categoría normativa, a diferencia de otros ordenamientos.

La tesis que se limita a mostrar la subordinación jerárquica del Estatuto a la Constitución es cierta pero no da una perspectiva completa de las relaciones de una y otra norma. Para entender correctamente dicha relación hay que subrayar la relación de colaboración del Estatuto con la Constitución. Ello sucede en lo que ésta no concreta, de forma especial la distribución competencial. Por ello, para englobar la suma de Constitución más Estatutos, RUBIO (1993, 113) alude a la Constitución total. Así la doctrina y la jurisprudencia constitucional se refieren a las normas interpuestas entre la Constitución y el resto del ordenamiento (Estatutos y leyes del art. 150 CE) como el bloque de la constitucionalidad. Dichas normas sirven al Tribunal Constitucional como parámetro para el enjuiciamiento de constitucionalidad del resto de normas del ordenamiento.

Por otra parte, según el art. 81 CE son Leyes Orgánicas, entre otras, las que aprueben los Estatutos de Autonomía. De ese modo, se concretaría la categoría normativa en la que hay que incluir los Estatutos y los requisitos que comparte con las Leyes Orgánicas para su aprobación y reforma. Por ello el art. 146 CE confirma que tras su elaboración peculiar -a la que ya se ha atendido-, el proyecto será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley y el art. 147.3 CE corrobora que el procedimiento de reforma establecido en los mismos Estatutos requerirá en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

La relación del Estatuto con las demás leyes estatales está regida, a mi juicio y de acuerdo con AGUADO (1996, 521 ss.), por el principio de competencia. No hay pues relación jerárquica entre normas de igual rango emitidas por un mismo órgano y que pertenecen a un mismo ordenamiento. Una posición contraria han mantenido autores como GARCÍA DE ENTERRÍA (1985, 90) con base a la superior rigidez del Estatuto, sin embargo no hay que olvidar que rigidez no se identifica con superioridad jerárquica.

La mayoría de autores, con los que estoy de acuerdo, han sostenido que la relación que preside el Estatuto y las leyes autonómicas se basa en el principio jerárquico. Ello se justifica en el carácter de norma que funda el ordenamiento autonómico que corresponde al Estatuto (MUÑOZ MACHADO, 1982, 293; AJA, 1999, 85). La tesis contraria, mantenida por AGUADO (1996, 575 ss.), se basa en que normas de diferente ordenamiento no pueden estar regidas por el principio de jerarquía sino por el de competencia. Ahora bien, el Estatuto además de integrarse en el ordenamiento estatal también forma parte destacada del ordenamiento autonómico[10]. Del Estatuto arranca la legitimidad formal y material de las leyes autonómicas, ya que el Estatuto es la norma que establece las reglas de producción de éstas y por tanto condiciona su validez y eficacia y porque los ámbitos de acción de dichas leyes se circunscriben, por lo general, a las materias de competencia de la Comunidad fijada estatutariamente. Esta relación se complica aún más por el hecho de que la norma estatutaria se convierte en norma parámetro de enjuiciamiento del Alto Tribunal por lo que cabe la inconstitucionalidad de una ley autonómica por contradicción con el Estatuto.

4. la naturaleza jurídica dEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA

La doctrina se ha planteado, a lo largo de los años que han transcurrido desde la aprobación de la Constitución hasta nuestros días, diversas cuestiones en torno a los Estatutos, que distan de estar claras, a tenor de la controversia que han suscitado y aún suscitan. En muchas ocasiones, la polémica es resultado de los diferentes enfoques desde los que se aborda la cuestión y de las distintas premisas de las que se parte. Ello es así desde el momento en que los Estatutos, por una parte, desarrollan una función de carácter constitucional, como es la concreción de la forma de estado, que sólo enmarca el texto de la Constitución de 1978 y remite, en buena medida, a los Estatutos; y por la otra, simultáneamente el Estatuto se aprueba y reforma por las Cortes Generales como una especial Ley Orgánica.

De las cuestiones debatidas por la doctrina española, me parece oportuno destacar las siguientes, como conclusiones, que puedan ayudarnos a perfilar la categoría normativa llamada Estatuto de autonomía.

En primer lugar, respecto a los procedimientos de elaboración y reforma, en los que está presente tanto el interés territorial como el general, se ha discutido si el Estatuto de las Comunidades Autónomas de régimen especial es una norma paccionada o no[11]. Por lo general se admite la concurrencia de dos voluntades en la aprobación del Estatuto, con grados diversos de valoración de la participación territorial, pero provoca reticencias fuertes el término de norma paccionada. MUÑOZ MACHADO (1982, 283 ss.), distingue tres acepciones de ley paccionada: primera, la tradicional, una Ley-pacto, cuya peculiaridad consistía en que una vez fijado su contenido no puede ser modificado sin el concurso de las partes que intervinieron en el pacto; segunda, participación de una voluntad ajena a la que ostenta el poder normativo en la fijación del contenido del texto; y tercera, la Ley precisa como requisito de validez y eficacia la concurrencia de dos poderes, uno de los cuales ajenos al legislativo ordinario, que lo aprueban conjuntamente. Para dicho autor, el Estatuto cumple con las dos primeras acepciones, pero no con la tercera, por lo que prefiere no emplear el término de ley paccionada.

Lo cierto es que no tengo ningún inconveniente en calificar como norma paccionada a los citados Estatutos de Autonomía si se entiende por tal la norma en la que en diferentes fases del procedimiento de elaboración y reforma toman parte junto a las Cortes Generales los intereses territoriales, como se ha visto en la exposición anterior.

El que se imponga el bilateralismo en la elaboración y reforma de los Estatutos tiene que ver tanto con el origen del Estado autonómico (la descentralización del Estado centralista y las susceptibilidades y desconfianzas que ello generaba en las autoridades centrales), como con la lógica del sistema, en el que las grandes cuestiones se dejan al acuerdo entre la Comunidad Autónoma y el Estado global, y con el contenido mismo de la autonomía (que no implica soberanía).

En segundo término, la doctrina ha debatido acerca de si el Estatuto es una ley orgánica especial, atípica, sui generis, o reforzada, por emplear alguno de los adjetivos que muy frecuentemente se han utilizado para calificarla (TRUJILLO, 1984, 6 ss.) o bien presenta una naturaleza o un valor constitucional o cuasi-constitucional (RUBIO, 1993, 115).

Todos los autores coinciden en poner de manifiesto las peculiaridades del Estatuto respecto a las demás normas infraconstitucionales con base a su carácter paccionado, a la rigidez que la protege en el momento de la reforma, a la pertenencia al bloque de la constitucionalidad, o a la suma de todos estos argumentos. Sin embargo a la hora de calificar con una concreta categoría jurídica a la norma estatutaria nos hallamos condicionados por las categorías existentes en nuestro ordenamiento jurídico. Desde una óptica formal, que tenga en cuenta la categoría normativa, el Estatuto es una Ley Orgánica, todo lo especial que se quiera pero Ley Orgánica al fin y al cabo, porque su aprobación y reforma requiren los requisitos de la Ley Orgánica, aunque no sólo ellos, por supuesto. Por el contrario, el enfoque sustancial lleva a subrayar su valor constitucional. En este caso se parte de la función del Estatuto como norma de cierre y desarrollo de la Constitución en relación con el Estado autonómico y se tiene en cuenta la definición constitucional como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Este último punto de vista, como ya se ha dicho, me parece que explica de forma más correcta el Estatuto en el Estado autonómico español de acuerdo con la Constitución. De modo que mejor atribuir al Estatuto de autonomía una específica categoría normativa, con entidad propia, distinta del resto de leyes y de la Constitución.

En tercer lugar, algunos autores han debatido acerca de si se puede hablar del Estatuto como una sola categoría normativa o si, por el contrario, hay que distinguir diversos tipos de Estatutos. Esta cuestión se suele ligar a la de la asimetría entre CCAA en el Estado autonómico para resaltar la posición diferenciada de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, cuyos Estatutos son negociados con el territorio y requieren el voto popular. También en este caso conviene distinguir coincidencias de controversias doctrinales. Unánimemente se destaca lo que todos los Estatutos tienen en común: la asunción ordinaria de las competencias y la creación de las instituciones de gobierno de la Comunidad Autónoma y la determinación de la forma de gobierno, como contenidos básicos del mismo; la actuación como parámetro de enjuiciamiento de otras normas al formar parte del bloque de la constitucionalidad; así como su posición en el ordenamiento. También hay un cierto grado de acuerdo doctrinal en resaltar las diferencias entre los Estatutos en relación con los procedimientos de elaboración, aprobación y reforma, como se ha visto.

Las diferencias doctrinales vienen a la hora de valorar más las coincidencias o las divergencias. En definitiva, se trata de saber si se pone el énfasis en la posición del Estatuto en el ordenamiento y la función que lleva a cabo en el Estado autonómico, en cuyo caso predomina una visión unitaria de la categoría Estatuto de Autonomía, común al de todas las CCAA (AGUADO, 1996, 475 ss.); o por el contrario, en lo que constituye hoy por hoy la tesis minoritaria, se subraya la garantía constitucional de la autonomía, ínsita al Estatuto, esto es, si el Estatuto es fruto de la voluntad unilateral del Estado o, por el contrario, de la doble voluntad del Estado y del territorio (BALAGUER, 1992, 146 ss.), en cuyo caso existiría una diferencia básica entre los Estatutos de las CCAA de régimen ordinario y los de las restantes.

En coherencia con la tesis mantenida en este trabajo, de resaltar las funciones constitucionales del Estatuto, derivadas del hecho de ser la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, ha de primar una concepción unitaria del mismo. Otra cosa es que del carácter pactado del Estatuto en las CCAA de régimen especial se pudieran desprender consecuencias en otro plano que no es objeto de este estudio: el de la diferenciación o asimetría entre Comunidades Autónomas.

Esto último lleva a una cuestión que trasciende en buena medida de los propósitos de este trabajo: las semejanzas y diferencias entre el Estado autonómico español, el Estado federal y el Estado regional. Si aquí se trae a colación este debate es porque, a mi juicio, la función constitucional del Estatuto puede arrojar luz al mismo. Sin perjuicio de que haya predominado entre la doctrina una tendencia a relativizar las diferencias entre los diversos tipos ideales de estado, como es sabido, en los primeros tiempos de vigencia del Estado autonómico prevalecía la opinión partidaria de englobar el Estado autonómico español en la categoría del Estado regional. Sin embargo, cada vez son más los autores que lo consideran como una modalidad más del Estado federal (ya en 1980 GARCÍA DE ENTERRÍA abogaba por esta tesis, 13 ss.). A la vista de criterios teóricos muchas veces utilizados para la diferenciación entre formas de estado tales como el origen de la soberanía, las relaciones entre el ordenamiento estatal y cada uno de los autonómicos, la división de poderes o la organización institucional de los entes autónomos y su participación en las instituciones generales del Estado, ciertamente no podemos llegar a conclusiones definitivas acerca de la categorización del Estado autonómico. Ello es así no sólo porque el Estado autonómico no se identifica plenamente con ninguna categoría sino también por la cada vez mayor relativización de las diferencias en algunos casos. Por ello creo que un criterio significativo de distinción entre el Estado autonómico, el federal y el regional tiene que ver con la función del Estatuto de Autonomía en el Estado español, diferente a la del Estatuto en el Estado regional y de la constitución de los Estados miembros en las Federaciones.

Así, el Estado autonómico comparte con el Estado regional italiano anterior a la reforma de 1999 la existencia de una sola constitución, obra del pueblo como único poder constituyente, que decide la descentralización política del territorio, y de unos Estatutos que son la norma que encabeza los subordenamientos regionales y regulan sus instituciones de gobierno. En cambio, difiere del Estado regional en que en éste la previsión de las competencias de las regiones se realiza en la Constitución (salvo las regiones de Estatuto especial) y no el Estatuto, y también en la inclusión en la Constitución de medios de control político por parte del Estado central sobre la actividad normativa de las regiones[12].

En cambio, el Estado autonómico se asemeja al Estado federal -como tipo abstracto que engloba casos heterogéneos- en que el Estatuto lleva a cabo la función y ocupa el lugar de las Constituciones de los Estados miembros, pero los Estatutos en cambio difieren de dichas constituciones, además de en el nombre, en los procedimientos bilaterales o pactados de aprobación y reforma de los mismos (BARCELÓ, 2001, 145), que contrastan con el carácter unilateral de dichas constituciones. Por último, el ordenamiento de las Comunidades Autónomas que encabeza el Estatuto tiene un carácter derivado y no originario como el de los Estados federados (DÍEZ-PICAZO, 1987,165).

En mi opinión, el Estado autonómico es la modalidad de Estado compuesto que ha diseñado el constituyente español de 1978 para afrontar dos cuestiones básicas: una general, común a todas las regiones, la descentralización del poder; otra especial, privativa de algunos territorios, el reconocimiento de unas identidades culturales e históricas propias. Para atender a las específicas necesidades características de la realidad española, se crea un modelo singular, ciertamente con elementos prestados de otros modelos, comparados o históricos (de la Constitución de la II República), pero adaptados a la propia situación. Esta forma de estado compuesto llamado Estado autonómico se caracteriza por desplazar buena parte de las decisiones políticas fundamentales acerca de la organización territorial del poder, que normalmente figura en el texto constitucional de la Norma Suprema a los Estatutos de Autonomía. Ello no ocurre en ningún otro tipo de estado. La Constitución llama a los Estatutos para concretar y para cerrar el modelo, constitucionalmente definido en sus líneas maestras pero abierto o inacabado. De este modo entra en juego el principio dispositivo o de voluntariedad, expresión jurídica de la defensa del interés propio, limitado por el interés general, defendido por las Cortes Generales a partir del marco constitucional. Esta es la función constitucional de los Estatutos de Autonomía. Si la Constitución es obra del único poder constituyente español, los Estatutos son elaborados por el acuerdo de los representantes de los territorios con el Estado general. De ahí se desprende la importancia de la negociación y el pacto para entender la elaboración y la reforma de este tipo de normas (especialmente en las CCAA de régimen especial); también la rigidez de los Estatutos frente a las otras normas con rango de ley, a la vez que su subordinación a la única Constitución de todos; de ahí, en fin, la integración de los mismos en el bloque de la constitucionalidad.

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* Este trabajo se inscribe en las actividades del Grupo de estudios sobre la forma de estado (proyecto MEC PB 98-1168).

[1] A los pactos entre las dos grandes fuerzas políticas españolas pertencen los Acuerdos autonómicos de 1981 (entre Unión de Centro Democrático, en el gobierno, y el Partido Socialista en la oposición), que llegaron incluso a calificarse como convenciones constitucionales (VANDELLI, 1982, 406 ss.) o los Pactos de 1992 (entre el Partido Socialista en el Gobierno y el Partido Popular en la oposición), que está en la base tanto de la ley orgánica 9/1992, de transferencia de competencias a las CCAA de régimen ordinario como de las sucesivas reformas de los Estatutos de las mismas.

[2] Salvo para las CCAA llamadas de régimen especial País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía- cuyas instituciones y el sistema parlamentario vienen predeterminados por el art. 152 CE.

[3] Caso ya defendido desde diversos sectores políticos y doctrinales para la reforma del Senado.

[4] Los Estatutos de las Comunidades Autónomas llamadas de régimen ordinario o de vía lenta porque sólo podían alcanzar el máximo nivel competencial posible tras 5 años de ejercicio de la autonomía: Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Baleares, Madrid, Murcia, la Rioja.

[5] CCAA de régimen especial o de vía rápida porque desde el primer momento gozaron de una amplia autonomía política: País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía.

[6] Navarra accedió a la autonomía en virtud de la Disposición Adicional I de la Constitución, por la que se reconocen y amparan los derechos históricos de territorios forales, esto es, que en el pasado habían gozado de un régimen de autogobierno propio, regulado en los fueros o leyes viejas. En el s. XIX, con las guerras carlistas, dicho régimen especial tuvo que adaptarse a la monarquía constitucional y al Estado liberal.

[7] La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993 y la Norma suplementaria de la Presidencia del Senado de 30 de septiembre de 1993, ambas sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía. Estas últimas son normas que completan los Reglamentos de las Cámaras parlamentarias.

[8] En este caso el referéndum sólo es convocado si lo solicita una minoría parlamentaria (1/10 de los miembros de una de las Cámaras).

[9] El subrayado es mio.

[10] Formado por normas con rango de ley: leyes aprobadas por el Parlamento y decretos legislativos aprobados por el Gobierno; y reglamentos que aprueba el Gobierno de la Comunidad

[11] Este debate, como se ha visto, no tiene sentido respecto a los Estatutos de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y los de las Comunidades de régimen ordinario, ya que la intervención de los territorios o no existe (caso de Ceuta y Melilla) o bien se limita a la fase de iniciativa.

[12] Esto ha cambiado sustancialmente con las Reformas constitucionales de 1999 y 2001.


 
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