RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Xavier Arbós Marín, Departament de Dret Públic, Universitat de Girona
1. Introducción
Quisiera empezar agradeciendo a los organizadores su amabilidad al invitarme a participar en esta interesante conferencia. Para cualquier persona interesada en los asuntos públicos, es apasionante poder conocer de cerca y de primera mano la experiencia de su país.
España entra dentro de la categoría de los llamados "estados compuestos". Con esta expresión, nuestra cultura jurídica engloba a aquellos estados en los que su ordenamiento constitucional establece una distribución territorial del poder político. En la terminología más difundida, esos estados son conocidos como "estados federales", aunque la denominación concreta puede variar. Así, como es bien sabido, la fórmula política por la que se identifica España es la del "Estado de las autonomías". Sin embargo, si dejamos de lado las opiniones respetables de quienes entienden que el Estado español tiene unas características incompatibles con su definición de "estado federal", no será difícil admitir que, en líneas generales, el Estado de las autonomías reúne algunas de las características propias del modelo de estado federal. En efecto, el modelo federal se define, desde el punto de vista constitucional, por las notas siguientes:
a) el ordenamiento constitucional establece una distribución de competencias entre dos niveles de gobierno,
b) esa distribución de competencias está garantizada por un tribunal, que resuelve los conflictos de acuerdo con criterios jurídicos, y
c) los miembros del estado compuesto participan en la formación de su voluntad, siempre en la función legislativa y, en algunos casos, en la reforma de la constitución común.
El caso español responde a esa pauta de identificación. En primer lugar (a), la Constitución española (en adelante, CE) reconoce el derecho a la autonomía (art.2), y las Comunidades que se constituyen a partir del mismo determinan sus propias competencias en los Estatutos de autonomía, tomando como referencia aquellas competencias de las que pueden disponer en los artículos 148 y 149 CE, según cual haya sido la vía de acceso al autogobierno. Además, ese ámbito competencial puede ser ampliado mediante leyes del parlamento español, previstas en el artículo 150.1 y 2 CE. En segundo lugar (b), el Tribunal Constitucional resuelve las controversias relativas a la distribución de competencias (art. 161.1.c CE), y puede declarar la inconstitucionalidad de las normas, estatales o autonómicas, que infrinjan las reglas de distribución competencial (art. 28.1 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, en adelante LOTC). Finalmente (c), cada Comunidad Autónoma elige representantes que se integran en el Senado junto con los demás senadores elegidos en las circunscripciones provinciales e insulares (art. 69.5 CE).
Veremos en esta exposición como, en lo referente a la participación, el Estado de las autonomías cumple sólo en parte con lo que se establece en el criterio c). A pesar de ello, me parece necesario intentar convencer, desde el principio, de que la experiencia del Estado de las autonomías en la dinámica de las relaciones entre Estado central y las Comunidades Autónomas puede asimilarse a la que se da en otros países con estructura de estado federal. Creo que esta reflexión, pues, puede realizarse mediante una estructura habitual en estos casos, atendiendo en primer lugar a las relaciones de conflicto y siguiendo con las relaciones de colaboración. Terminaré con algunas consideraciones de carácter político, que me parecen imprescindibles para una descripción realista del Estado de las autonomías.
2. Relaciones de conflicto. Los conflictos de competencia y la coerción estatal.
El conflicto es inevitable en los estados federales. No hay sistema de distribución de competencias que sea tan perfecto como para no suscitar ninguna controversia. Siempre hay situaciones imprevistas por los constituyentes, para las que las normas competenciales no fueron pensadas. En el caso español, además, hay que tener en cuenta que no todas las Comunidades Autónomas tiene las mismas competencias. Ello da como resultado la ausencia de límites claros para el legislador estatal que quiera ser respetuoso con todos y cada uno de los diversos ámbitos competenciales de cada una de las Comunidades Autónomas. Desde la perspectiva del legislador autonómico, tampoco resulta fácil disponer de referencias claras que impidan la invasión del ámbito de las competencias del Estado. El caso más frecuente se da en relación con las llamadas competencias compartidas: aquellas en las que corresponde al legislador estatal dictar la legislación "básica" (por ejemplo, sobre el medio ambiente, el art. 149.1.23ª CE), y la Comunidad Autónoma asume en su Estatuto la competencia de la legislación de "desarrollo" de la anterior (por ejemplo, el art. 10.1.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). El legislador autonómico se encuentra condicionado por una legislación estatal en la que el carácter "básico" carece de perfiles precisos. En este marco de ambigüedades, las tensiones entre la tendencia al centralismo de unos, y la voluntad de aumentar el autogobierno de otros, explican la importancia de la regulación de los conflictos de competencia. También es interesante señalar que el Tribunal Constitucional no se ha ocupado todavía de resolver ningún conflicto "negativo" de competencias (art. 68 LOTC). Dichos conflictos reciben ese nombre porque se refieren al caso en el que el Estado y la Comunidad Autónoma se enfrentan porque consideran que no deben ejercer una competencia que no les corresponde. La controversia se ha dado en los conflictos "positivos"; es decir, aquellos en los que se reivindica la titularidad de una competencia que, supuestamente, ha sido ejercida de modo ilegítimo.
La normativa se encuentra en la Constitución y en la Ley orgánica del Tribunal Constitucional. Nuestra norma suprema indica de modo escueto que el Tribunal Constitucional es competente para resolver "los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas" (art. 161.1.a CE). La Ley orgánica del Tribunal Constitucional, más detallada, se ocupa de los conflictos de competencia en el Capítulo segundo de su Título I (artículos 60 a 72 LOTC). De acuerdo con esta regulación, el Tribunal Constitucional tiene que determinar a quién le corresponde la titularidad de una competencia. La composición de esta corte está establecida por la Constitución (art. 159 CE). Se compone de doce miembros, todos juristas, que tienen un mandato de nueve años. De ellos, cuatro son nombrados por el Congreso de los Diputados por una mayoría de tres quintos; cuatro por el Senado, también por la misma mayoría; dos por el Gobierno y dos por el Consejo General del Poder Judicial, que es el órgano de gobierno del Poder Judicial. Vale la pena destacar que la Comunidades Autónomas, como tales, no participan en la elección de los miembros. Incluso en el caso del Senado, los senadores designados por las Comunidades Autónomas no están en condiciones de bloquear la elección de ningún miembro del Tribunal Constitucional. En abril de 2003, el Senado tenía 259 miembros, de los cuales sólo 51 (menos de una quinta parte) son designados por las Comunidades Autónomas.
Como en toda controversia jurídica, también en los conflictos de competencia hay dos partes. La primera es la que plantea el conflicto, la que pretende que la otra parte se ha extralimitado y ha dictado una norma que va más allá de los límites establecidos por el sistema de distribución de competencias. La parte contra la que se dirige el conflicto sostiene, al contrario, que a ella le corresponde la titularidad de la competencia que la otra le niega. Sin embargo, no siempre las dos partes disponen de las mismas posibilidades. En la regulación del conflicto de competencias en España, aparecen algunas diferencias que vale la pena destacar. No porque tengan una gran trascendencia, sino porque reflejan un tratamiento desigual.
La primera disparidad, establecida en los artículos 161.2 CE y 76 y 77 LOTC, se refiere a la llamada "impugnación suspensiva". Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno del Estado, puede provocar la suspensión de la vigencia de la norma autonómica impugnada. El Tribunal Constitucional tiene en su mano levantar o ratificar esa impugnación en el plazo de cinco meses. Si plantea el conflicto el Gobierno de la Comunidad Autónoma, no tiene en su mano la posibilidad de obtener la suspensión de la norma estatal que considera que invade su ámbito competencial. A pesar de tal disparidad, conviene añadir que la LOTC ha matizado la facultad que la Constitución concede al Gobierno. En efecto, en la Constitución parece que la suspensión es un efecto automático del planteamiento del conflicto de competencias: "La impugnación producirá la suspensión...", dice el art. 161.2 CE. En cambio, el artículo 62 LOTC, al final, convierte la suspensión en algo facultativo, que el Gobierno puede pedir o no: "…todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución con los efectos correspondientes." (El subrayado es mío). La segunda diferencia se refiere al requerimiento previo a la interposición del conflicto de competencias, tal como aparece en los artículos. 62 y 63 LOTC. El Gobierno de la Comunidad Autónoma, antes de plantear el conflicto de competencias, está obligado a dirigirse al Gobierno central para invitarle a modificar la norma que la Comunidad Autónoma considera lesiva para sus competencias. Se trata de una previsión razonable, ya que si se acepta la petición se evita el conflicto. Sin embargo, el Gobierno central no está obligado a formular el mismo requerimiento como trámite previo al planteamiento del conflicto de competencias.
El procedimiento del conflicto de competencias concluye con una sentencia del Tribunal Constitucional, que decide si los preceptos que han sido objeto de la controversia vulneran o no la distribución de competencias. Si declara que tal vulneración se ha producido, y la norma impugnada es autonómica, el Tribunal declarará que la titularidad de la competencia corresponde al Estado y anulará la disposición de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, en el caso de que una Comunidad Autónoma impugne una disposición estatal y el Tribunal Constitucional dé la razón a la Comunidad Autónoma, el efecto de la sentencia no será necesariamente la anulación de la norma estatal. Ésta puede seguir teniendo vigencia en las Comunidades Autónomas que carezcan de la competencia de la que dispone la Comunidad Autónoma que planteó el conflicto, dado que en España el sistema de distribución territorial del poder no impone que todas las Comunidades Autónomas tengan las mismas competencias.
Junto al conflicto de competencias, la Constitución española incluye una previsión que puede llevar a la suspensión del derecho al autogobierno de las Comunidades Autónomas. El artículo 155 CE dice:
"1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas."
Como se ve, en los casos previstos por el artículo anterior, la relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma es una relación de subordinación de la segunda respecto al primero. En el precepto citado, que aún no se ha aplicado, queda en manos del Senado la determinación de la existencia de las circunstancias que justifican, y puede condicionar la aprobación de las medidas propuestas por el Gobierno a la realización de modificaciones en las mismas (artículo 189 del Reglamento del Senado, en adelante RS). Ésta es una de las raras ocasiones en las que el Senado justifica claramente su existencia como cámara de representación territorial.
3. Relaciones de colaboración. Participación y colaboración.
a) La participación en tareas parlamentarias
Es consustancial a un estado compuesto que las entidades que lo configuran puedan participar en la formación de la legislación general. Tradicionalmente, y tomando como referencia la Constitución de los Estados Unidos de América, de 1787, se ha entendido que esa participación se concreta en una segunda cámara (el Senado) en la que están representados los miembros de la federación. La elección de los componentes de la segunda cámara, pues, debe ser determinada por los ciudadanos del estado miembro, por elección directa o de manera indirecta: esto es, por designación de la asamblea legislativa del estado miembro. La segunda fórmula es la que inicialmente dispuso la Constitución de los Estados Unidos, y la primera es la que se aplica desde 1913, cuando entró en vigor la enmienda XVII.
La Constitución define el Senado como "cámara de representación territorial" (art. 69 CE). Sin embargo, eso no significa que sea la cámara de las Comunidades Autónomas; en realidad, la mayoría de los senadores son elegidos en las mismas circunscripciones electorales que los diputados (las provincias), que con una fórmula electoral mayoritaria en lugar de la proporcional que rige para el Congreso. Sólo representa parcialmente a las Comunidades Autónomas: el párrafo 5 del citado art. 69 atribuye a cada una de ellas un senador, más otro por cada millón de habitantes. Como he dicho al principio de esta exposición, actualmente sólo 51 de los 259 senadores representan a las Comunidades Autónomas. Para tratar de aumentar la influencia de esos senadores autonómicos, el Reglamento del Senado ha previsto que se formen grupos "territoriales" (arts. 32 y 33 RS), dentro de los grupos parlamentarios en los que se agrupan los senadores según su partido. Igualmente, en el Senado existe una "Comisión General de las Comunidades Autónomas" (arts. 55 y ss. RS), especializada en asuntos autonómicos, de la que podrán formar parte todos los senadores designados por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. Nótese, con todo, que no existe ninguna estructura que agrupe de modo específico y exclusivo a los senadores autonómicos.
Por el pequeño peso de los senadores autonómicos se puede dar la medida de la escasa participación que tienen las Comunidades Autónomas en la función legislativa del Estado. Además, hay que tener en cuenta que el Senado, como tal, tiene un peso muy secundario respecto al Congreso de los Diputados. En el proceso legislativo, el inicio se sitúa siempre en el Congreso de los Diputados (arts. 88 y 89.2 CE), incluso cuando la iniciativa legislativa la plantea la Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma (art. 87.2 CE). Y si al final del proceso legislativo se produce una discrepancia entre el Congreso de los Diputados y el Senado, siempre puede imponerse el Congreso (art. 90 CE). En otra dimensión de la política, si se tiene en cuenta el carácter parlamentario del régimen político español, destaca que la designación del Presidente del Gobierno o su destitución se resuelven por el Congreso de los Diputados (arts. 99, 108 y 112-114 CE). El Senado, en este terreno, no tiene ningún papel.
La subordinación del Senado es la regla, aunque existen excepciones. El artículo 74.2 CE incluye tres supuestos en los que se requiere la mayoría absoluta de ambas cámaras: la autorización de ciertos tratados internacionales de especial trascendencia (art. 94.1 CE), la de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas (art. 145.2 CE), y, finalmente, la aprobación del Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 CE). En los dos últimos casos el Senado deja de ser la "segunda cámara" para pasar a ser aquella en la que se inicia el procedimiento. Un procedimiento en el que está prevista una comisión mixta de ambas cámaras de composición paritaria, que preparará un texto que será remitido al Congreso y al Senado. Para el caso de que ambos discreparan, decidirá el Congreso por mayoría absoluta. Cabe recordar también lo que se ha dicho anteriormente acerca de la coerción estatal prevista en el artículo 155 CE: es la única situación en la que el Senado actúa en exclusiva en una función relacionada con la distribución territorial del poder.
b) La participación en la regulación constitucional
El Estado de las autonomías es el resultado de un proceso de descentralización política realizado a partir de las disposiciones de la Constitución de 1978. Los Estatutos de autonomía son las normas fundamentales de las Comunidades Autónomas, y son aprobados por las Cortes Generales por una Ley orgánica (art. 81 CE), que requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (por cierto, no del Senado, que es la cámara de representación territorial). El poder legislativo del Estado, pues, está formalmente en el origen del autogobierno de las Comunidades Autónomas, pero viene precedida por la expresión de la voluntad política de ejercer el derecho a la autonomía. Tampoco cabe una modificación de los Estatutos de Autonomía por la simple voluntad unilateral de las Cortes Generales (art. 152.2 CE). Creo que estas consideraciones iniciales son relevantes para destacar que el Estado de las autonomías existe porque una pluralidad de voluntades políticas participa en el proceso de su creación.
Dicho esto, hay que añadir que la Constitución no otorga a las Comunidades Autónomas ningún papel específico en los procedimientos de reforma constitucional previstos en el Título X de nuestra norma fundamental. Si las Comunidades Autónomas tienen poca importancia en la formación de la voluntad estatal en su vertiente legislativa, como antes hemos visto, en lo referido a la dimensión constituyente que se manifiesta en el procedimiento de reforma su papel es nulo. Con un cierto optimismo, podría entenderse que las Comunidades Autónomas pueden participar en la garantía de la Constitución, ya que el artículo 162.1.a CE dice que están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad que permite anular las normas con rango de ley que vulneren la Constitución "los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas." (El subrayado es mío). Parece que los gobiernos de las Comunidades Autónomas pueden interponer recursos de inconstitucionalidad, con la misma legitimidad constitucional que pueden hacerlo, según el mismo precepto citado, el Presidente del Gobierno central, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados o cincuenta senadores. Sólo cabría alguna restricción, en su caso, para las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, me parece que la Ley orgánica del Tribunal Constitucional recorta indebidamente las posibilidades que la Constitución concede a las Comunidades Autónomas. Posibilidades de ejercer una función tan trascendental como es la de contribuir a eliminar del ordenamiento jurídico las normas con rango de ley que sean contrarias a la norma suprema.
Cuando se trata de interponer recursos de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley, del Estado o de las Comunidades Autónomas, el párrafo 1 del artículo 31 no menciona ni a los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas ni a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. Ambos órganos autonómicos aparecen en el párrafo 2, cuando dice la LOTC:
"Para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, están también legitimados los órganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto." (El subrayado es mío)
Hubiera sido admisible, desde el punto de vista constitucional, que se restringiera la posibilidad de que las Asambleas autonómicas interpusieran recursos de inconstitucionalidad; la expresión "en su caso", que aparece en el artículo 162.1.a, parece remitir al legislador la determinación de los casos en los que la Asamblea podrá plantear el mencionado recurso. Ahora bien, "en su caso" de ninguna manera puede referirse a los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Es cierto que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dado finalmente una interpretación flexible a la exigencia de que "puedan afectar a su propio ámbito de autonomía" las normas con rango de Ley para que los gobiernos o las Asambleas de las Comunidades Autónomas puedan impugnarlas (por ejemplo, la STC 199/1987, de 16 de diciembre). Pero con ello no se subsana, a mi juicio, la inconstitucionalidad de la restricción que se refiere a los ejecutivos autonómicos.
c) La colaboración
El sistema de distribución de competencias no crea compartimentos estancos, como los que en su momento configuraron el que la doctrina constitucional de los Estados Unidos llamó "federalismo dual" que expresó de forma clara la sentencia del Tribunal Supremo Abelman v. Booth, de 1859. La existencia de competencias compartidas significa que los poderes públicos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas colaboran en la regulación de los mismos sectores de la vida social. Al principio de este trabajo ponía el ejemplo de la legislación sobre medio ambiente, prevista en el artículo 140.1.23ª CE. Además, cabe añadir la posibilidad de que las Cortes Generales dicten "leyes marco" (art. 150.1 CE) dentro de cuyos límites las Asambleas legislativas podrán dictar sus propias leyes. La colaboración legislativa es, pues, una posibilidad explícitamente prevista por la Constitución. Y no sólo eso: jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde su sentencia 18/1982, de 4 de mayo, fundamento jurídico 14, ha mantenido que se trata de un principio vinculante que deriva de la propia naturaleza del Estado de las autonomías.
De acuerdo con ese principio, se han desarrollado prácticas en las que los juristas han diferenciado tres conceptos distintos: el auxilio, la cooperación y la coordinación. Por "auxilio" se entiende la ayuda que una administración ofrece a la otra para que ésta pueda ejercer sus competencias; se ofrece un apoyo material, pero la decisión corresponde a quien tiene la titularidad de la competencia. Por ejemplo, aun cuando la extinción de incendios sea una competencia autonómica, la Comunidad puede reclamar la ayuda del Ejército, que se encuentra bajo la autoridad del Ministerio de Defensa del Gobierno Central. En cambio, la cooperación significa el ejercicio conjunto de competencias, lo que conlleva que ambas partes deben ponerse de acuerdo en la toma de decisiones. Un ejemplo es el de la "Junta de Seguridad" prevista en el artículo 15.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Dicha Junta es un organismo del que forman parte los cuerpos policiales del Estado y la policía de Cataluña; su objetivo es mejorar la seguridad de la población que vive en Cataluña y para alcanzarlo determinan en la Junta las actuaciones más adecuadas. En lo que se refiere a la coordinación, su objeto es impedir que se produzcan resultados contradictorios en el ejercicio de competencias. En algunos casos, la coordinación es explícitamente atribuida al Estado: así, por ejemplo, la coordinación de la sanidad a la que se refiere el artículo 149.1.16ª. Pero, aunque la coordinación se atribuya al Estado es imprescindible recordar que la coordinación no puede sustituir la decisión tomada por quien sea su legítimo titular. Puede fijar pautas comunes de actuación, por ejemplo en la elaboración de estadísticas epidemiológicas, pero no determinar la orientación de la política sanitaria de las Comunidades Autónomas.
Auxilio, cooperación y coordinación son técnicas de colaboración, que encuentra su expresión más clara en las llamadas "conferencias sectoriales". La Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico, previó en su artículo 4 la creación de conferencias que reunieran a los responsables gubernamentales de un determinado ámbito, bajo la presidencia del ministro español correspondiente. Su objetivo de intercambiar puntos de vista sobre los problemas de cada sector y las acciones que pueden desarrollarse. De entre las más importantes, pueden destacarse la que se conoce con del nombre de "Consejo de Política Fiscal" y la "Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas".
4. Una reflexión política final.
He tratado de describir las reglas que ordenan las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas en España desde una perspectiva jurídica. Creo, con todo, que no es posible comprenden el funcionamiento de esas reglas sin tener en cuenta una consideración política, que parte de algunos datos del sistema electoral y del comportamiento de los votantes catalanes.
Comienzo recordando algunos apuntes sobre el sistema político español. Su centro es el Congreso de los Diputados. Ante esta cámara comparece el candidato propuesto por el Rey para ocupar la presidencia del Gobierno, y el Congreso vota para decidir si le otorga su confianza (art. 99 CE). También ante el Congreso de los Diputados se juega el Presidente del Gobierno su continuidad al frente del poder ejecutivo, ya sea planteando una cuestión de confianza (art. 112 CE) o por la interposición de una moción de censura (art. 113 CE). La estabilidad del Gobierno está garantizada cuando dispone del apoyo de la mayoría absoluta de los diputados: la mayoría absoluta permite que el candidato a la presidencia del Gobierno sea investido en la primera votación, asegura el resultado en la votación de una cuestión de confianza, que sólo requiere el voto favorable de la mayoría simple, y, por razones obvias, hace imposible que la mayoría absoluta se ponga del lado del sí en una moción de censura. Cuando un partido obtiene la mayoría absoluta de los escaños del Congreso, el Gobierno goza de una base sólida para desarrollar su programa. Eso ha ocurrido en España con gobiernos socialistas desde 1982 a 1993, y con el gobierno del Partido Popular del Sr. Aznar en la actual legislatura iniciada en el año 2000. Lo más interesante se plantea cuando ningún partido obtiene la mayoría absoluta en el Congreso.
Las elecciones del 6 de junio de 1993 las ganó el partido socialista (PSOE), que obtuvo 159 diputados. Las del 3 de marzo de 2000 significaron la victoria del Partido Popular (PP), que llegó a 156 escaños en el Congreso. En ambos casos, los partidos ganadores no llegaron a la mayoría absoluta: 176 escaños, esto es, más de la mitad (175) de los 350 escaños del Congreso. Los partidos ganadores buscaron alianzas parlamentarias para asegurarse la mayoría absoluta, y fueron a buscarla al mismo sitio: a los escaños de los nacionalistas catalanes, que formaban la coalición "Convergència i Unió" (en adelante CiU) que dirige el gobierno autonómico de Cataluña desde 1980. En 1993, CiU obtuvo 18 diputados, que sumados a los 159 socialistas daban la cifra de 176. En 1996, el Partido Popular (156 escaños) buscó y obtuvo la colaboración de CiU (16 escaños) y la del Partido Nacionalista Vasco (5 escaños): total, una mayoría de 177 diputados.
Cada vez que PSOE o PP han recurrido a los votos de los diputados nacionalistas catalanes para asegurar su estabilidad parlamentaria, han tenido que negociar algunas concesiones a cambio del apoyo parlamentario. La mejora de la financiación de las Comunidades Autónomas, a título de ejemplo, parece más fácil cuando PSOE o PP necesitan los votos de CiU. Por parte de CiU, la coalición nacionalista ha podido rentabilizar esas concesiones en dos sentidos: uno propagandístico, dando pruebas de su influencia en el sistema político español; otro, práctico, ya que, al ocupar el gobierno en Cataluña, han gestionado los beneficios obtenidos en la negociación. Ese trato, sin embargo, ha suscitado siempre críticas. Hay quien sostiene, con una cierta razón, que no es bueno que una formación política cuyos intereses prioritarios son los de una parte del territorio, condicione la política general del Gobierno de España. Como medida que evite ese condicionamiento, se ha propuesto alguna vez elevar el número de diputados al máximo de 400 que permite la Constitución. Nuestra norma suprema, en el artículo 68.1 CE, establece que el Congreso tendrá un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados; es la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (en adelante, LOREG), en su artículo 161.1 la que fija la cifra en 350. Los expertos en sociología electoral afirman, a partir de sus simulaciones, que con 400 diputados en el Congreso, los resultados previsibles de CiU no le permitirían condicionar a ninguno de los grandes partidos españoles.
En mi opinión, esos inconvenientes pueden tienen otra dimensión que me parece positiva. Para CiU, cada convocatoria de elecciones generales representa la oportunidad de participar con influencia decisiva en la política española. Esa oportunidad conduce a la integración en el sistema político español, y creo que, si no existiera, cobraría más fuerza en CiU la tendencia a la separación y a la independencia. También es cierto que este marco no incentiva a CiU a buscar una dinámica de apoyos con otras Comunidades Autónomas: cuando uno dispone de línea directa con el Presidente del Gobierno puede sentir pereza ante la tarea de acordar políticas entre presidentes autonómicos. Podemos interpretar en esta clave la reticencia de CiU hacia una reforma del Senado que lo convierta en una cámara exclusivamente formada por representantes de Comunidades Autónomas.
Comprendo las razones de los críticos, pero rechazo su propuesta. Al fin y al cabo, si CiU obtiene un resultado lo suficientemente alto como para condicionar al PSOE y al PP es porque los electores catalanes así lo deciden. Ciertamente, el problema no existiría si socialistas y populares consiguieran un resultado mejor, y esa es su responsabilidad. Pero lo que me parece más grave es cambiar las reglas de juego sólo porque los buenos resultados de uno de los jugadores perjudican a otros. El número de 350 diputados forma parte de las normas electorales, y conviene recordar que la cifra se estableció antes de las primeras elecciones democráticas. En otras palabras, las reglas se fijaron antes de que empezaran a disputarse las elecciones; cualquier alteración será sospechosa de perjudicar a unos en beneficio de otros y no podrá ser considerada neutral. Conviene insistir en un punto: la cifra de 350 diputados forma parte de los acuerdos que integraron el consenso que define la transición española a la democracia. En efecto, la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la reforma política decía en su disposición transitoria primera:
“El Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de trescientos cincuenta Diputados (…)
Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional, conforme a las siguientes bases:
Primera: Se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso.
Segunda. La circunscripción electoral será la provincia, fijándose un numero inicial de Diputados para cada una de ellas.”
El gobierno de Adolfo Suárez pactó con la oposición democrática la convocatoria de elecciones que la Ley para la reforma política incluía, y el resultado de ese pacto, de acuerdo con la disposición transitoria que acabo de citar, se plasmó en el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo sobre normas electorales. Ese decreto-ley fue el que reguló las primeras elecciones democráticas celebradas tras la dictadura, el 15 de junio de 1977. Basta comparar los artículos 19.3 y 20.4.b del decreto-ley con los artículos162.1 y 163.1.a de la LOREG para comprobar como se mantienen la misma fórmula electoral proporcional (el sistema d'Hondt), la misma barrera para obtener representación (3%), la misma circunscripción electoral (la provincia), y el mismo número de diputados (350). Resumiendo: está en discusión una de las bases del consenso sobre el que se asentó la Constitución de 1978.
En los próximos meses puede variar ese dato político que acabo de presentar, y que marca las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En octubre de 2003 se van a celebrar elecciones en Cataluña, y en marzo de 2004 tienen que realizarse elecciones generales en España, para renovar el Congreso de los Diputados y el Senado. Si CiU pierde las elecciones catalanas, previsiblemente el gobierno pasará a manos socialistas. En este caso, CiU no podrá capitalizar desde el gobierno catalán los pactos parlamentarios que pueda necesitar el PSOE o el PP para asegurarse la estabilidad de su gobierno en España. En esta situación inédita en nuestra democracia resulta muy difícil aventurar un pronóstico. Aun así, creo que conviene insistir en la necesidad de no modificar unas reglas de juego que han contribuido a mantener un estimable grado de integración en la vida pública española. En un mundo en el que la tensión entre los nacionalismos es tan difícil, deberíamos pensárnoslo muy bien antes de modificar los factores que contribuyen a la convivencia.
