Spain as a composed State

Prof. Dr. Jaume Vernet i Llobet

Professor Constitutional Law, Universitat Rovira i Virgili (Tarragona), Spain

SUMARIO:

I. INTRODUCCIÓN: 1.1. Noción de estado compuesto.– 1.2. El régimen constitucional español.– II. EL ESTADO AUTONÓMICO:  1. Precedentes históricos y comparados.– 2. Nación, nacionalidades y regiones.– 3. El Estado autonómico constitucionalizado y su evolución.– 4. Características actuales del sistema autonómico.

I. INTRODUCCIÓN

Igualmente, con carácter preliminar se efectuarán dos tipos de consideraciones generales: de una parte, sobre el concepto del Estado compuesto que aquí se utiliza y, de otra, sobre la caracterización del régimen constitucional español, esto es, sobre el régimen político y la Constitución española vigente que enmarcan la descripción de la forma compuesta o descentralizada del Estado español.

1.1. Noción de estado compuesto

Los modelos descentralizados, es decir, los sistemas que parten de una distribución territorial del poder político, se denominan de distinto modo, aunque predomina el calificativo de federal para referirse a ellos. Así no goza de suficiente difusión internacional el Estado autonómico o de las Autonomías, utilizado profusamente en la literatura española. Ni el modelo de las comunidades de Bélgica. Ni incluso, aunque haya tenido una mayor difusión, el modelo regional italiano, que tampoco es una fórmula suficientemente extendida ni homologada. En este sentido, puede convenir encontrar un arquetipo que englobe las distintas formas de organizar un estado descentralizadamente, bajo el criterio de la distribución territorial del poder político. Esta denominación común podría ser la del estado compuesto o la del estado federal, siempre que a éste último se le aleje suficientemente de las experiencias históricas que lo originaron, que, a su vez, estudiadas con detenimiento, son también muy plurales y diversas.

El modelo federal comprende un conjunto de distintos sistemas jurídico-políticos que tienen en común, al menos, una determinada forma de distribución territorial del poder político. En consecuencia, el Estado federal es también un Estado compuesto, por contraposición al Estado unitario. El estado compuesto sirve, como tipo genérico, para designar a las formas de estado, que se reparten el poder político entre instituciones centrales (generales) y subcentrales (territoriales).

El federalismo también puede describir una forma de estado, según la cual ésta se refiere tanto a los estados federales, en sentido estricto, como a otras formas de estado asimétricas como los estados con autonomías regionales, en los que la descentralización no se ha generalizado o no es homogénea. Pero la doctrina científica de todos los países no incluye bajo la denominación federal tanto a los sistemas federales en sentido estricto, como a los modelos descentralizados. Además al tipo federal se le anudan corrientemente los rasgos característicos de un modelo concreto que no es generalizable a otros estados federales.

Por el contrario, el estado compuesto engloba todas las formas de distribución territorial de poder político, sin distinguir por el origen, ni por el quantum  competencial, ni por la participación de los entes subcentrales en las decisiones generales, ni por el sistema de financiación, ni tampoco por el carácter estatal o no de los entes subcentrales.

En mi opinión, la utilización del término estado compuesto (expresión utilizada por la jurisprudencia constitucional española en las Sentencias del Tribunal Constitucional 1/1982 y 35/1982) permite explicar el fundamento que caracteriza el estado: la pluralidad en la unidad, sin tener que describir las técnicas concretas a través de las cuales se crea dicho equilibrio. Estas fórmulas varían de país a país y sirven sólo para caracterizar el modelo federal de un determinado estado y de un momento en concreto. A mi modo de ver, todos los elementos que pueden ser prescindibles, es decir, que realidades federales o compuestas no las contemplan, no son sino meros instrumentos para conseguir mantener un cierto nivel de diversidad en la unidad, en un cierto contexto. Con el término estado compuesto se esquivan las contradiciones que subyacen en las distintas definiciones y caracterizaciones de los estados federales. Igualmente, esta expresión consiente una mayor variedad institucional, ya que sólo pretende subrayar el parcelamiento de un estado en entes subcentrales. En fin, la expresión estado compuesto permite englobar fórmulas federales clásicas y las nuevas formas de descentralización política, sin enumerar un conjunto cerrado de elementos característicos que ni siquiera llegan a cumplir todos los federalismos clásicos.

1.2. El régimen constitucional español

Después de la muerte del general Franco, en 1975, el régimen autoritario se desmoronó y se inició, con algunas vacilaciones, un proceso de transición a la democracia que tuvo como momentos más significativos las elecciones generales de 1977 y la aprobación de la Constitución en 1978 y, en Catalunya, el reestablecimiento de la Generalitat provisional (o gobierno autonómico, en 1977). Del proceso constituyente se destaca como nota principal el consenso conseguido entre los distintos actores políticos. Sin duda, el pacto político entre las fuerzas herederas de la dictadura y las que operaban en la clandestinidad o en el exilio fue esencial para la pacificación y democratización de España. La exigencia de democracia, además, venía acompañada de la demanda de autonomía para las nacionalidades históricas. En particular, era un clamor popular en Catalunya, Euskadi y Galicia, así como también en Andalucía donde se presentaba como una exigencia novedosa, si bien con una fuerte base social.

En estos momentos, puede afirmarse con rotundidad que la aprobación de la Constitución ha permitido desarrollar el período democrático más largo de la historia constitucional española, puesto que con anterioridad las constituciones, o tuvieron una vida corta (como la de la II República, de 1931), o no fueron realmente democráticas dado el carácter censitario y caciquil de las elecciones (como la de 1876).

La Constitución establece un régimen de monarquía parlamentaria, fundado en un Estado Social y Democrático de Derecho. Asimismo la Constitución es normativa y pueden someterse las disposiciones legislativas a control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. Además en la Constitución se reconoce un catálogo de Derechos fundamentales, junto con unas garantías de distinto tipo, entre las que destacan las jurisdiccionales. En 1986, la adhesión de España a las Comunidades Europeas ha supuesto la cesión de atribuciones a la Unión Europea, en particular en el ámbito económico.

II. EL ESTADO AUTONÓMICO

1. Precedentes históricos y comparados

El proceso de construcción de España como Estado partió de la Unión personal de distintos reinos de la península ibérica en el último tercio del s. XV. Sin embargo, cada reino (el de Castilla-León, el de Navarra y la Corona catalano-aragonesa) mantuvo sus instituciones propias de forma separada hasta entrado el s. XVIII, por lo que la historia de España no siempre ha seguido pautas unitarias respecto de su organización política. En el siglo siguiente, el XIX, etapa en la que la centralización política se impuso, los nacionalismos periféricos cobraron nuevas fuerzas como movimientos sociales y culturales en paralelo a la ola nacionalista que se extendió por toda Europa. No obstante, políticamente dicho movimiento no obtuvo reconocimiento jurídico estatal hasta el proyecto Constitución 1873, durante la I República española, que fracasó por un golpe de estado. Del mismo modo, a pesar de la centralización, tampoco se formó una conciencia nacional española generalizada en todos los territorios, en parte porque no quiso implantarse un sistema representativo de la voluntad popular. Así, no fue hasta la proclamación de la II República, en 1931, que España se configuró como un «Estado Integral» que era una forma sui generis de denominar un estado compuesto, descentralizado administrativa y políticamente, en el que sólo algunos territorios lograron plebiscitar unos estatutos de autonomía a causa de la sublevación franquista. Concretamente, éstos fueron Catalunya, Euskadi y Galicia; aunque debido a la guerra civil sólo Catalunya consiguió desarrollar su autonomía política durante cierto tiempo.

El modelo surgido de la II República junto con las experiencias del federalismo alemán y del regionalismo italiano han constituido los referentes más claros del actual modelo de descentralización territorial del poder. Así algunas instituciones provienen casi directamente de dichos modelos como la cláusula de ejecución forzosa (art. 155 CE) o el delegado del gobierno central (art. 154 CE). Y otras, como el reparto de competencias o el cuadro institucional autonómico derivan del modelo republicano español.

2. Nación, nacionalidades y regiones

El modelo constitucional español vigente ha querido dar satisfacción a necesidades de distinta índole por lo que ha querido cumplir un doble cometido técnico y político. Por un lado es un ejemplo de la descentralización que recorrió Europa en los años setenta del siglo XX con el fin de aproximar al ciudadano las decisiones que le conciernen, que afectó singularmente a Italia, Portugal y a Bélgica; con retraso, al Reino Unido; y, en menor medida, a Francia. Por otro, intentó resolver el encaje político de las naciones históricas periféricas en la España modelada bajo el patrón castellano; en particular, superar las reticencias de Catalunya y Euskadi. La primera cuestión (la descentralización) puede decirse que se ha resuelto satisfactoriamente, pero la segunda (el encaje) todavía recibe una cierta contestación popular que se percibe como un reconocimiento insuficiente de la pluralidad nacional.

Todo esto explica el uso de conceptos políticos contradictorios como nación, nacionalidades y regiones en la misma Constitución. Nación y nacionalidad se equiparan en lo político, pero no en lo institucional. Sólo una la nación española dispone de Estado, mientras que las otras naciones no disponen de uno propio, siendo una aspiración más o menos sentida por la población respectiva. En cambio, nacionalidades y regiones se equiparan en lo institucional, al constituirse en comunidades autónomas, mientras que son distintas respecto de su conciencia y aspiración política. De este modo nacionalidad expresa la idea de una comunidad en la que existe una cierta identidad histórica, lingüística y cultural, que manifiesta de forma consciente y colectiva una voluntad de ser y de gobernarse. Se trata, pues, de un concepto político que carece de específicos efectos jurídicos que diferencian las nacionalidades del resto de comunidades autónomas. Por ello, no se extrae ninguna conclusión jurídico-constitucional de la distinción entre nacionalidades y regiones, que los distintos estatutos de autonomía han conseguido desdibujar.

La Constitución ha reconocido la plurinacionalidad al referirse a la existencia de nacionalidades distintas de las regiones y a su derecho a la autonomía política (art. 2 CE). Además ha reconocido igualmente la pluralidad lingüística y simbólica (art. 3 i 4 CE), aunque ese reconocimiento constitucional no ha consentido unos efectos jurídicos específicos, puesto que tanto las nacionalidades como las regiones han podido constituir comunidades autónomas, esto es, entes descentralizados política y administrativamente. Y, además, el pluralismo nacional, lingüístico y simbólico no ha tenido gran repercusión en el conjunto del Estado, sino que ha quedado, en gran medida, circunscrita en los territorios autonómicos correspondientes.

3. El Estado autonómico constitucionalizado y su evolución

El Estado autonómico tiene perfiles federales, pero también adolece de instituciones características de distintos estados federales. Como es sabido, es harto difícil establecer cuáles sean los rasgos distintivos de un estado federal, pero algunos de éstos no se dan en el modelo autonómico español (como la autonomía constitucional o la participación autonómica en las decisiones estatales), pudiendo ser compensados sus efectos garantizadores del autogobierno por otras instituciones. Por lo menos se comparte su nota esencial: la distribución territorial del poder que, a través de un sistema formalizado de reparto de competencias entre el estado central y las comunidades autónomas, caracteriza España como Estado compuesto, que incluye los estados federales clásicos y los estados regionalizados, como se ha dicho.

En realidad, lo que interesa no es tanto su denominación académica, sobre la que en España no hay acuerdo doctrinal, como su configuración institucional y competencial, que permite que la distribución del poder sea realmente intensa y que el nivel de autogobierno sea incluso superior al de algunos estados denominados federales. Por ello, interesará conocer el grado de descentralización política logrado, más que el consenso sobre un modelo teórico.

Además, doctrinalmente se afirma que los estados compuestos no son en modo alguno inmutables, sino que por el contrario se hallan en continua transformación, debido sobre todo al pacto expreso o tácito entre los poderes territoriales constituyentes. Pacto que se renueva constantemente para encontrar fórmulas e instrumentos capaces de estabilizar las relaciones de poder. De esta suerte se introducen técnicas federales que pretenden conseguir la unidad de acción en la diversidad.

España ha constituido un ejemplo de proceso de descentralización amplio de un Estado unitario fuertemente centralizado bajo un régimen dictatorial. En el proceso constituyente pesaron las inercias y los poderes fácticos del franquismo que evitaron una formulación constitucional que diera plenas garantías al autogobierno de las nacionalidades y regiones. No obstante, la inexistencia de una formulación clara de las características del modelo ha permitido una constante evolución del mismo, sin perturbar las mínimas prescripciones constitucionales. De forma que es un lugar común el referirse a la Constitución, desde la perspectiva de su modelo de descentralización territorial, como modelo abierto. Así, se trata de un modelo en continua transformación tanto por el carácter fundamentalmente principial de las constituciones, como por el carácter evolutivo de los estados compuestos, a lo que se añade la concreta especificidad del proceso constituyente español.

La doctrina parte, en general, de la apertura de las prescripciones constitucionales e incluso de la falta de modelo, aunque con mayores o menores matices entiende que el desarrollo estatutario y legal del estado autonómico, durante estos 4 ó 5 lustros, ha concretado las opciones inicialmente establecidas en la Constitución. Ello, no obstante, no implica que se hayan limitado las diversas alternativas constitucionales, sino simplemente que se ha escogido un camino entre los diversos trayectos posibles y que se ha ido avanzando sobre el mismo, consolidando una manera de entender el estado autonómico que en modo alguno es la única constitucionalmente posible. En consecuencia, la Constitución permite la evolución de nuevas vías para solucionar cuestiones que todavía no se han resuelto o ni siquiera planteado. Ciertamente, entre las primeras, a modo de ejemplo, aún pende la transferencia de algunas competencias previstas en los estatutos; no se ha llegado a acordar un sistema de financiación que satisfaga todos los intereses en juego; tampoco se han extraído la necesarias consecuencias del carácter plurinacional del estado que permitan un encaje no conflictivo de las distintas nacionalidades en España; o, por último, la adhesión del Estado a las Comunidades europeas prácticamente no ha tenido ningún efecto institucional ni jurídico interno en la toma de decisiones por parte de las instituciones comunitarias, en la dirección de implicar las comunidades autónomas en los aspectos que les interesan, particularmente aquéllos sobre los que éstas disponen de competencias legislativas. Estos y otros temas obligan a interpretar los preceptos y principios constitucionales y replantean periódicamente las características del modelo constitucional.

Un rasgo característico de los sistemas constitucionales normativos contemporáneos es su apertura, que responde al carácter complejo de las respectivas sociedades modernas. Las constituciones de estos sistemas, con el fin de normar la realidad, establecen unos principios y unas reglas dotadas de una cierta generalidad que permiten desarrollos alternativos lo que conduce a caracterizar las constituciones actuales como abiertas, entre las que se encuentra evidentemente la vigente y aún reciente Constitución española.

El carácter abierto de las constituciones se manifiesta en cada uno de los principios que las constituciones contemplan. Entre los que se encuentra la definición de un Estado como compuesto. De este modo, las constituciones consienten la evolución de sus respectivos estados compuestos que se transforman con el tiempo para adaptarse a las nuevas necesidades que la sociedad a la que sirven les reclama.

El proceso constituyente abordó el tema territorial como uno de los conflictos pendientes de difícil resolución inmediata. Por ello, se postergó su realización a la aprobación de los Estatutos de autonomía, ya que tomar una decisión clara y sin ambigüedades sobre el modelo territorial del Estado podía implicar el rompimiento del consenso hilvanado en otros temas.

La Constitución española no optó claramente por ninguna de las opciones que se propugnaban por las distintas fuerzas políticas, simplemente apuntó la activación de unos procesos de resultado incierto. De este modo, se dejaban abiertas casi todas las posibilidades. Así, bien podían existir sólo algunas Comunidades autónomas o podía autonomizarse todo el territorio español; bien, la autonomía podía tener carácter político o administrativo; o incluso se podían combinar las disyuntivas anteriores. El desarrollo de la constitución podía, pues, encontrar una solución más favorable a unas u otras tendencias, sin que la que fuera elegida tuviese que tener un carácter permanente, puesto que la Constitución no prohibía otras opciones e incluso preveía adaptaciones extraestatutarias (art. 150 CE).

Se redactó, pues, un título octavo de la Constitución, el de las autonomías, sin autonomías preexistentes, más que en la memoria o en el exilio. Además, la Constitución, como mucho, señalaba límites y aún vagos, por lo que se hacía dejación a la discusión y posterior aprobación de los Estatutos de autonomía. La Constitución no definió en qué consistía el principio de autonomía y aplicó incluso dicho término a otras realidades, como a la autonomía local o a la universitaria. Esta referencia podría entenderse como un intento de disminución del contenido político de la autonomía «territorial» (aquélla que asumirían las Comunidades autónomas) al centrarse en el aspecto administrativo común a todas las autonomías mencionadas.

Se ha indicado que uno de los principios constitucionales basilares de la construcción del Estado de las autonomías ha sido el principio dispositivo, según el cual las nacionalidades y regiones que deseasen constituirse en Comunidades autónomas podían hacerlo y, además, podían establecer, a voluntad, sus signos de identidad, instituciones y competencias, entre otras decisiones capitales. Naturalmente, esta afirmación «voluntarista» debe matizarse, ya que los Estatutos de autonomía se aprueban por las Cortes Generales, mediante ley orgánica (art. 81 CE) y, de este modo, el poder central no pierde del todo el control del autogobierno que se establece. Pero, esa decisión central no puede desconocer absolutamente lo que se haya propuesto en sede subcentral, donde se manifiestan las necesidades de autogobierno, y lógicamente está sometida a las mayorías políticas cambiantes, lo que podía haberse evitado con la constitucionalización del sistema de las autonomías. El principio dispositivo es el que permite diferenciar las distintas Comunidades autónomas que se constituyan, siguiendo coherentemente con la diferenciación que se establece en el art. 2 CE entre nacionalidades y regiones, aunque ésta no sea la única distinción que pueda tomarse en cuenta para diferenciar las Comunidades. Así, la disposición adicional primera en cuanto la foralidad; disposición transitoria segunda en relación a la historicidad; art. 3.2 respecto a la doble oficialidad lingüística; o el art. 148.1 CE relativo al principio de voluntariedad. El legislador estatuyente puede establecer unos regímenes diferenciados amparados por las prescripciones constitucionales mencionadas. Pero es que además el art. 147.2.d CE permite diferenciar las competencias que se asuman y el art. 150.1 CE sanciona la facultad de atribuir a «todas o alguna de las Comunidades» la facultad de dictar normas legislativas, con lo que las posibilidades de diferenciación se multiplican.

Las Comunidades autónomas eran una creación ex-novo de las que no se perfilaban completamente sus elementos básicos. El cuadro institucional era ciertamente abierto, sólo se establecían algunos límites para las Comunidades autónomas que se instituyesen de régimen especial o de vía rápida (art. 152 CE); las demás, sobre el papel, disponían de una libertad de configuración institucional enorme, que debía adaptarse al tipo de autonomía establecido. La asunción de competencias se determinaría igualmente por los Estatutos de autonomía y sólo debía respetar las competencias que se reservaban al estado central como exclusivas (art. 149 CE). No obstante, con posterioridad, se podía alterar el marco estatutario a través de nuevas atribuciones de competencias (art. 150.1 y .2 CE). La financiación se postergaba también a una ley orgánica (art. 157 CE), la cual no ha sido capaz de proponer un sistema cerrado de obtención de ingresos, ni de corresponsabilidad fiscal. De todo ello se deduce que, financiación aparte, los aspectos básicos debían resolverse con la aprobación de los Estatutos de autonomía (art. 147 CE), los cuales, como es obvio, y así ha sido en su mayor parte, son más fácilmente modificables que la Constitución, aunque es preciso el concurso de la volutad central y de la subcentral. Contrasta la extrema facilidad con que se pueden modificar los Estatutos de autonomía que siguieron la vía del art. 143 CE con los del 151 CE para poder desarrollar finalmente (art. 148.2 CE) unas responsabilidades competenciales parecidas. Estas vías de acceso a la autonomía han conducido, en gran medida, a configurar dos clases de comunidades autónomas, las de régimen especial y las ordinarias, aunque con el paso del tiempo se han ido difuminando las diferencias formales, persistiendo, sin embargo, las de carácter político.

La Constitución prescribía una «desconstitucionalización autonómica» al reservar a los Estatutos de autonomía la mayor parte de las decisiones de envergadura, las que configuran el tipo establecido. El reenvío constante a los Estatutos de autonomía es significativo en el articulado constitucional y éstos tampoco son capaces de cerrar completamente el sistema, puesto que tanto la actividad normativa central, a través fundamentalmente de la legislación básica, como el desarrollo legislativo autonómico encauzan las grandes líneas del Estado de las Autonomías concreto.

En definitiva, las carencias de definición constitucional  caracterizan el modelo como de una gran elasticidad, lo que permite una pluralidad de opciones normativas. En este sentido, estas opciones deberían disminuir con la aprobación de los Estatutos de autonomía, porque la Constitución remite a ellos en su articulado. En este sentido, muchas de las posibilidades constitucionales quedaron muy pronto descartadas, aunque no lo estaban en el momento de aprobarse la Constitución. La remisión a los Estatutos, la forma de elaboración y la rigidez de éstos les dota de un relativo carácter materialmente constitucional, al menos a algunos de ellos. En un cierto sentido, la «desconstitucionalización» de la estructura territorial del Estado que opera mediante la Constitución «constitucionaliza» los Estatutos de autonomía que se aprueban a través de leyes orgánicas (art. 81 CE). Así, se ha integrado a los Estatutos dentro de los parámetros interpretativos que utiliza el Tribunal Constitucional en la resolución de los conflicos de competencia (art. 28 LOTC), e incluso se les ha calificado como normas que constituyen el bloque de constitucionalidad, con lo que se les está dotando de un carácter cuasi constitucional. Además los Estatutos de autonomía reciben el calificativo constitucional de disponer del carácter de norma institucional básica de la comunidad, lo que sin duda debe tener efectos internos y externos; esto es, dentro del sistema normativo de la comunidad autónoma y también en el ordenamiento jurídico estatal del que forman parte.

En resumen, podemos validar la idea de una cierta «desconstitucionalización» de la forma territorial del Estado que, evidentemente, no es «una desconstitucionalización integral». De este modo, los actores políticos no pueden disponer libremente del modelo constitucional, porque la Constitución establece algunos límites, aunque éstos no llegan a evitar que la Constitución consienta un modelo flexible y abierto, que permite diversas interpretaciones jurídicas y desarrollos políticos. En este sentido, la creación del modelo autonómico se efectúa a través del proceso autonómico, por lo que la Constitución no avala un solo modelo. Así se ha afirmado que el régimen autonómico es deudor de un desarrollo preconstitucional y subconstitucional.

La Constitución más que establecer un sistema preciso de reparto del poder político ha positivizado un proceso de descentralización política. De forma que el modelo se ha ido construyendo en diversas etapas, a través de la formulación de iniciativas en momentos clave del desarrollo constitucional y político.

Veinte años de generalización de la autonomía implican una consolidación de facto que, ante la incertidumbre constitucional, propicia una cierta cerrazón del sistema, lo que contradice la voluntad abierta y flexible de la Constitución, si se entiende que es un punto de llegada del que no se puede volver a partir. Desde el momento inicial hasta ahora se ha ido construyendo un Estado autonómico no exento de luces y sombras. En este proceso se pueden distinguir algunas etapas, que vienen marcadas por decisiones políticas y jurídicas que se han ido adoptando.

A modo de síntesis, se ha producido una etapa de generalización y de institucionalización de las Comunidades autónomas (1977-1983); y otra de consolidación de las Comunidades autónomas (1980-1991); así como una tercera protagonizada por ahora por las Comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE, que, a través de la modificación, primero extraestatutaria (art. 150.2 CE) y después estatutaria (art. 147.3 CE), se han equiparado parcialmente con las Comunidades autónomas de vía rápida (a partir de 1992), las cuales persiguen todavía cambios que mejoren su autogobierno todavía anclado en el primer periodo estatuyente.

El resultado del modelo tras los veinte años de construcción se puede resumir en unos niveles altos de autogobierno, aunque cercenados por una legislación básica detallista; en un cuadro institucional autonómico que permite desarrollar una política legislativa y de ejecución propia; en un sistema de financiación autonómica con dos fórmulas de aplicación; en una real autonomía de gasto, sin corresponsabilidad fiscal; y en la utilización de técnicas federales.

Mientras, persisten algunos poblemas que, de resolverse, podrían mejorar el nivel de autogobierno actual de las comunidades autónomas. Entre los problemas podemos señalar: la falta de reconocimiento efectivo de la plurinacionalidad; la inidoneidad del Senado para servir como una verdadera cámara de representación territorial; el carácter refractario del tribunal Constitucional y de otras instituciones centrales al principio autonómico (de manera que se confunden intereses centrales y generales); la ausencia de territorialización del tercer poder, el judicial; la falta de participación efectiva de las Comunidades autónomas en las decisiones de la Unión Europea; la duplicidad de administraciones ejecutivas; la desigualdad de armas jurisdiccionales entre las instituciones centrales y las autonómicas; la falta de conclusión de traspasos competenciales pendientes, entre otras cuestiones.

Así, en la etapa actual, se sigue reclamando la asunción de mayores cuotas de autogobierno en las Comunidades autónomas vasca y catalana, lo que es un indicador que no se han colmado las aspiraciones de esas Comunidades, tanto en el reconocimiento del carácter plurinacional del Estado como en el contenido de la autonomía. Es cierto que estas Comunidades, junto con las otras dos que iniciaron la vía de acceso según el art. 151 de la constitución (la gallega y la andaluza) no han modificado su estatuto de autonomía, por lo que gozan fundamentalmente de la autonomía asumida en el primer momento. En algunos casos, se han ampliado las competencias a través del art. 150.1 y 150.2, lo que no les otorga estabilidad de rango constitucional o estatutario.

La doctrina ha considerado que la regulación jurídico-constitucional de la forma de Estado es abierta y dinámica, ya que la Constitución no cierra el sistema autonómico y remite a normas posteriores, de mayor o menor rigidez. Estas normas están sometidas a un ritmo político marcado por la negociación y los pactos entre las fuerzas parlamentarias estatales y, en el caso de la reforma de los Estatutos de autonomía, también de las fuerzas parlamentarias autonómicas y de sus respectivas poblaciones, en el supuesto que se requiera un referéndum para sacar adelante la reforma estatutaria; por ello, es necesario un acuerdo que vaya más allá de los partidos de base electoral estatal. De este modo, resulta imposible «cerrar» de forma definitiva el modelo autonómico de Estado, y se duda incluso de la constitucionalidad de cerrar el modelo, ya que implicaría la inaplicación «consciente» de previsiones constitucionales.

Así, el art. 150.2 CE dispone que el Estado podrá transferir o delegar a las Comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. Este precepto ha suscitado numerosas dudas respecto de su correcta aplicación. El legislador orgánico ha utilizado este instrumento constitucional en un modo poco coherente, ya que ha sido utilizado generalmente para favorecer las Comunidades autónomas con menos competencias, en vez de aplicarse a las más avanzadas desde la perspectiva competencial (con la salvedad de las leyes especialmente destinadas a Catalunya o Galicia).

No obstante, desde distintos foros, tanto desde la tribuna política como desde la académica se propone el «cierre» definitivo del modelo, de lo que se deduce que sigue permanentemente «abierto». La propuesta se debe efectuar a través de una actuación a nivel constitucional. La consolidación y el cierre del modelo autonómico implicaría la clarificación y estabilización de la distribución de las competencias entre las Comunidades autónomas y el Estado, para lo que es necesaria la reforma constitucional. Esta propuesta parece indicar un pacto entre el Estado y las Comunidades autónomas mediante el cual el primero conseguiría cerrar la apertura permanente del sistema autonómico, con lo que el sistema autonómico ganaría en seguridad y estabilidad, y las segundas podrían obtener mejoras en su propia organización institucional, así como algunas competencias reservadas al Estado. En el plano político, la interlocución es harto difícil porque las comunidades autónomas no tienen la misma conciencia nacional y porque existen distintas concepciones del mismo estado autonómico, en el ámbito central y territorial.

Se debe destacar, como ventaja, el carácter flexible de la Constitución, debido a la naturaleza procesal del Estado autonómico, ya que según sea el contexto político cambiante puede permitir permanentemente reorientar el modelo para resolver las nuevas situaciones que se presenten, en un clima de negociación constante.

No obstante, también se constatan unos factores que favorecen la cerrazón del modelo autonómico. Así, se podría distinguir entre unos elementos permanentes, el núcleo duro del sistema, unos elementos semipermanentes y otros elementos que dependen del libre juego de mayorías y minorías en el ámbito central. Entre los primeros, los permanentes, debemos señalar aquellos límites a la autonomía establecidos claramente en la Constitución (a). Los segundos, no dependen únicamente de la voluntad central sino que tienen que contar también con la voluntad autonómica afectada, lo que da una cierta estabilidad al régimen establecido. Dentro de éstos elementos debemos fijarnos especialmente en los Estatutos de autonomía, aunque distinguiendo entre ellos (b). En tercer lugar, entre los últimos factores de cierre, se destacan aquéllos que dependen de la correlación de fuerzas en el ámbito central (c), los más relevantes son la regulación central de carácter sectorial y la aprobación expresa de leyes de cierre (art. 150.3 CE). A este último subapartado le sigue, por último, la doctrina del Tribunal Constitucional (d), que, en cierta manera, depende también del juego político entre las distintas fuerzas parlamentarias de ámbito estatal, puesto que sus miembros son nombrados exclusivamente por las instituciones centrales del Estado. No obstante, el Tribunal Constitucional debe prescindir, al dictar sus resoluciones, de dicho juego político y ha de ceñirse al dictado de la Constitución (y, en nuestro caso, de los Estatutos de Autonomía), terciando en la disputa político-jurídica sin tomar partido. Además, por sus propios principios de actuación, la jurisprudencia constitucional raramente cierra por completo las posibles alternativas de desarrollo legislativo, por lo que sus decisiones permiten una libertad de opciones al juzgar sólo una de ellas.

a) Entre los principios constitucionales destacaremos sólo algunos. Así, el principio de unidad como el de solidaridad, son principios centrípetos que pretenden limitar el principio de autonomía, vocacionalmente centrífugo. Ahora bien, ello no empece que los tres principios tengan una naturaleza abierta, con contenidos elásticos, que permiten un cierto resultado equilibrado, fruto de la combinación de todos ellos.

Al principio de unidad se le anuda la existencia misma del Estado, esto es, la residencia de la soberanía y del poder constituyente en el conjunto del pueblo español (preámbulo y art. 1.2 CE), y, por tanto, la negación de la posibilidad, de conformidad con la Constitución, de la secesión de una parte del territorio. En un modo más concreto, se relaciona con el principio de unidad un conjunto de materias reservadas al Estado (art. 149.1 CE), así como otras referencias (por ejemplo el art. 8 o el 56.1 CE). Igualmente derivan de este principio los de solidaridad entre las Comunidades autónomas (art. 2 CE) y el de igualdad entre los ciudadanos (art. 14, 149.1.1 y 139.1 CE), entre otros. Además el principio de autonomía encuentra como límite el de unidad, lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a distinguir entre autonomía y soberanía, ya que la primera es esencialmente un poder limitado (STC 25/1981); lo que no presupone que el principio de unidad carezca de límites. El mismo Tribunal advirtió que la unidad no es uniformidad (STC 76/1983), con lo que unidad y autonomía se condicionan recíprocamente. Finalmente respecto del principio de solidaridad, éste se desarrolla mediante los mandatos contenidos en el art. 138 CE y el Fondo de Compensación Interterritorial que se establece en el art. 158.2 CE.

Consisten, pues, en principios, de naturaleza abierta, pero con el objetivo de delimitar el derecho constitucional a la autonomía, que, a su vez, condiciona recíprocamente los principios de unidad, igualdad y solidaridad, por lo que deben conjugarse como análogamente ocurre en los estados federales que equilibran unidad y diversidad.

b) Se ha apuntado que la concreción normativa de la ordenación fundamental de la forma territorial del Estado autonómico se ha realizado a través de la configuración constitucional y por obra de los Estatutos de autonomía que han completado el mapa autonómico y la correspondiente distribución del poder del Estado.

Con todo, no todos los estatutos son iguales, puesto que al menos se distinguen por el mecanismo de aprobación y de reforma lo que les da un carácter singular, en el que la participación de la comunidad es más o menos relevante. Ello tiene dos consecuencias de interés para lo que estamos analizando: la influencia de la negociación en el estatuto resultante y el carácter más estable de aquellos estatutos refrendados. En este sentido, éstos últimos, dotados de mayor rigidez, ralentizan el proceso, puesto que sus prescripciones son más estables.

Ciertamente, los Estatutos de autonomía cierran las alternativas al instituir las Comunidades autónomas, al listar las competencias asumidas y al establecer las instituciones, entre otras cuestiones básicas. Pero la misma Constitución permite que otras normas modulen las competencias autonómicas, como se ha mencionado anteriormente (art. 150 CE) y sobre lo que volveremos a continuación.

c) Las normas centrales también han tentado de cerrar el sistema con distinto fundamento constitucional, a lo que aludiremos sucintamente. Por un lado, algunas normas centrales son reclamadas directamente por la Constitución para distribuir las competencias. De otro lado, la Constitución establece, en algunas materias que las bases corresponden a las instituciones centrales, las cuales, a menudo, se han dictado en un modo extremadamente detallista. En todo caso, las normas básicas han restringido el ámbito de la autonomía al orientar la legislación autonómica de desarrollo, lo que en muchas ocasiones han realizado en exceso. Otros modos de cercenar las posibles competencias autonómicas se han efectuado mediante: el impulso normativo de las competencias horizontales que limitan las competencias sectoriales autonómicas; la sobrevaloración y exclusividad central del denominado interés suprautonómico que impide la acción autonómica concertada; la trasposición y el desarrollo central de las directivas comunitarias europeas; y otras formas que han ido limitando la capacidad política y normativa de las Comunidades autónomas y con ello la potencialidad de las mismas. Sin embargo, éstos han sido unos instrumentos normativos que cierran en falso el modelo autonómico, porque nada se opone a una interpretación más favorable al desarrollo del principio autonómico, lo que depende, en gran medida, de los acuerdos entre las fuerzas parlamentarias presentes en las Cortes Generales para legislar en un modo más respetuoso con las competencias autonómicas, por lo que la restricción actual puede convertirse en una ampliación futura sin cambiar el marco constitucional y estatutario.

Otra forma de limitar el ejercicio de las competencias autonómicas es a través de las leyes de armonización (art. 150.3 CE), aunque todavía no han tenido vigencia a pesar de haberse elaborado algún proyecto por las Cortes Generales (LOAPA). Para dictarlas se precisa que las Comunidades autónomas lesionen el interés general. Según el Tribunal Constitucional las leyes de armonización constituyen una pieza de cierre del sistema de distribución de competencias aplicable a aquellos supuestos en los que el legislador central «no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su postestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general» (STC 76/1983, FJ 3). Por el momento, se equiparan las leyes de armonización a un instrumento excepcional de control, como ocurre con el también inédito art. 155 CE.

d) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de forma episódica y concreta, ha ido despejando algunas dudas respecto de los desarrollos efectuados de la Constitución y, por ello, de las interpretaciones conformes a la carta fundamental. En un cierto modo, con la resolución de los casos planteados a la luz de la Constitución, el Tribunal ha pacificado no pocos conflictos de competencia y, sin quererlo (al menos de forma explícita) ha cerrado el paso a determinadas lecturas de la Constitución y con ello ha restringido la apertura constitucional.

Se ha señalado la importante contribución del Tribunal Constitucional en el desarrollo del Estado autonómico, aunque ésta no sea una de las funciones constitucionales que como Tribunal deba acometer. Igualmente, el Tribunal no ha elaborado una teorización general, puesto que el Tribunal Constitucional opera con relación a supuestos concretos y respecto a determinadas Comunidades autónomas, las actoras del proceso constitucional. En consecuencia, el papel del Tribunal ora ha estimado ora ha desestimado recursos y conflictos de competencia que han condicionado la legislación estatal y autonómica.

Sin embargo, en numerosas sentencias, el Tribunal, a pesar de resolver el caso planteado, ha advertido que, aun siendo la legislación enjuiciada constitucional, eran posibles otros desarrollos constitucionales también conformes con la Constitución, los cuales podrían ampliar o restringir el ámbito de autonomía propio de las Comunidades autónomas. Por tanto, su juicio de constitucionalidad se encuentra limitado por la litis del proceso constitucional y, consiguientemente, continua dejando abiertas distintas posibilidades, ya que si el Tribunal obrara de otro modo estaría sustituyendo no sólo la función legislativa, sino incluso el poder constituyente. La concrección del modelo constitucional no le corresponde al Tribunal Constitucional, porque sólo está llamado a ejercer una función de arbitraje y de tutela de los principios y prescripciones constitucionales, así como de salvaguarda de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas según ésta esté definido por la Constitución y los respectivos Estatutos de autonomía.

4. Características actuales del sistema autonómico

a) Una de las cuestiones fundamentales consiste en la distribución de competencias que se encuentra recogido en los estatutos de autonomía, subordinados a la Constitución como se deriva de los arts. 147.2 y 149 CE. El reparto competencial se basa en la distinción entre competencias exclusivas y compartidas. Las primeras pueden ser tanto del estado central como de las comunidades autónomas. Las segundas pueden tener un nivel de compartición diverso, ya que el estado central puede dictar unas bases legislativas que pueden ser desarrolladas también legislativamente por las comunidades autónomas, o bien puede el estado central legislar dejando la mera ejecución a los gobiernos autonómicos. La relación bases-desarrollo legislativo es quizás la fórmula de reparto competencial más abundante y característica del sistema de distribución de competencias. Sobre ello el profesor Jordi Jaria de Tarragona disertará posteriormente.

b) Otra cuestión se refiere al cuadro institucional autonómico que comprende esencialmente instituciones legislativas y ejecutivas, esto es, un Parlamento y un Gobierno con competencias limitadas por el ámbito de autonomía reconocido en el estatuto de autonomía. Todas las comunidades autónomas disponen de una asamblea legislativa y de un consejo gubernamental de composición numérica proporcional a la población de cada comunidad autónoma. El funcionamiento de los mismos se asemeja a los parlamentos estatales, especialmente el de aquellos más numerosos. Además, el parlamento nombra un presidente de la comunidad autónoma, que también lo es del gobierno autonómico. De forma que el sistema de gobierno es el parlamentario con las relaciones típicas de confianza y de control entre el parlamento y el gobierno de la comunidad autónoma. El parlamento autonómico es elegido por la población respectiva mediante un sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional. El gobierno asume las funciones reglamentarias y ejecutivas. Este cuadro institucional básico se recoge en el art. 152 CE para las comunidades autónomas de régimen especial pero se ha generalizado a todas. Además, la mayoría de comunidades autónomas disponen de otras instituciones. La potestad legislativa autonómica es, pues, otra de las características del sistema de autogobierno español.

c) La norma institucional básica de la comunidad autónoma es el estatuto de autonomía (art. 147 CE), que debe contemplar los elementos fundamentales de la Comunidad, las competencias asumidas y el sistema de fuentes autonómico, sobre lo que nos ilustrará el profesor Josep Maria Castellá de la Universidad de Barcelona. En este punto debemos subrayar que la asunción de competencias se realiza en los estatutos de autonomía y no en la Constitución.

Los estatutos de autonomía establecen también, en las comunidades autónomas con lengua propia, el carácter de oficialidad de las mismas, que comparten con el castellano (o español) declarado oficial en todo el estado. Sobre este tema existe una cierta libertad de configuración del régimen jurídicolingüístico en cada comunidad autónoma por sus autoridades. De las diecisiete comunidades autónomas, se habla el catalán en Catalunya, Comunidad Valenciana, Baleares y Aragón (donde también se utiliza el aragonés), el vasco en Euskadi y Navarra, el gallego en Galicia y el bable en Asturias. Es decir, la pluralidad lingüística es presente en 8 de las 17 comunidades, además de en las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Más de una cuarta parte de la población conoce otra lengua peninsular además del castellano. Las leyes autonómicas de normalización lingüística han regulado los usos oficiales de las distintas lenguas, de modo que, por ejemplo, en Catalunya, las administraciones catalanas (autonómicas, locales y las universidades) utilizan normalmente el catalán en su uso interno, la enseñanza no universitaria utiliza como vehículo de comunicación el catalán y en la docencia universitaria la lengua de uso depende de los profesores. En cambio, en la administración periférica del estado y en la jurisdiccional predomina el castellano.

d) El sistema de financiación de las autonomías no es único para todas las comunidades autónomas. La constitución sólo establece unos principios básicos (solidaridad y coordinación, arts. 156 y 158 CE), derivando a la legislación orgánica del estado central su concreción (art. 157.3 CE). De modo que existe un sistema general y dos de específicos para Euskadi y Navarra, denominados forales. El sistema general parte de la recaudación de los principales impuestos por el estado central, quien asigna una subvención a las comunidades autónomas para el ejercicio de sus competencias. Este sistema ha ido evolucionado mediante pactos entre las comunidades autónomas y el estado central que han permitido una mayor participación de las primeras en la recaudación de los impuestos y el ejercicio de una relativa capacidad normativa autonómica sobre algunos impuestos. El sistema foral se basa por el contrario en la recaudación por parte de las comunidades autónomas de los impuestos y la asignación al estado de una cuota en función de las competencias que desarrolla el estado central.

e) En último término, las relaciones entre el Estado y las Comunidades autónomas pueden ser de colaboración, participación, conflicto y control. De todas ellas las que más se han desarrollado, a falta de otros mecanismos de consenso, han sido las de conflicto. Las deficiencias y posibles vías de solución serán expuestas por el profesor Xavier Arbós de la Universidad de Girona. Por fin las relaciones entre las comunidades autónomas no tienen aún un gran desarrollo, ya que se ha potenciado en la práctica los mecanismos multilaterales junto con el estado central o los bilaterales entre el estado y determinadas comunidades autónomas.

Nota bibliográfica

Sobre el estado autonómico, la bibliografía es muy extensa, por todos, J. J. GONZÁLEZ ENCINAR, El  estado  unitario-federal, Tecnos, Madrid, 1985;  C. VIVER PI-SUNYER, Las autonomías políticas, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1994; L. LÓPEZ GUERRA, «El modelo autonómico», Autonomies, núm. 20, 1995; I. DE OTTO Y PARDO, Estudios sobre Derecho estatal y autonómico, Madrid, Civitas, 1986, p. 45-99; G. TRUJILLO, «Consideraciones sobre la identidad constitucional del Estado Autonómico», Organización Territorial del Estado, Universidad de Salamanca, Salamanca, 1993; J. LEGUINA, Escritos sobre autonomías territoriales, Madrid, Tecnos, 1995; y M. A. APARICIO PÉREZ, «Sobre la configuración del modelo territorial del Estado y el bloque de constitucionalidad», Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1995-1996, Barcelona, Fundació Carles Pi i Sunyer, 1996.

Sobre los principios constitucionales en la definición del modelo constitucional, G. TRUJILLO, «Las Comunidades autónomas: status constitucional y forma de Estado», Administraciones Públicas y Constitución, INAP, Madrid, 1998; J. RUIPÉREZ, La protección constitucional de la autonomía, Tecnos, Madrid, 1994; P. CRUZ VILLALÓN, «La constitución territorial del Estado», Autonomies, núm. 13, 1991; M. A. APARICIO PÉREZ, «Aproximación a la regulación contenida en el texto de la Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder político», La descentralización y el federalismo. Nuevos modelos de autonomía política, Barcelona, CEDECS, 1999, p. 29-57; G. RUIZ-RICO RUIZ, Los límites constitucionales del Estado autonómico, Madrid, CEPC, 2001; J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, Las bases constitucionales del Estado autonómico, Madrid, McGraw-Hill, 1998; y E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «La primacía normativa del Título VIII de la Constitución», Escritos sobre autonomías territoriales, Madrid, Civitas, 1985, p. 107-111.

En particular, inciden en el debate sobre la apertura constitucional del modelo autonómico las aportaciones de P. CRUZ VILLALÓN, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 4, 1981; C. VIVER PI-SUNYER, «Soberanía, autonomía, interés general... y el retorno del jurista persa», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 25, 1989, p. 77-101; F. BALAGUER CALLEJÓN, »La constitucionalización del Estado autonómico», Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 9, 1997; y L. LÓPEZ GUERRA, «Modelo abierto y modelo cerrado del Estado de las autonomías», Asimetría y cohesión en el Estado autonómico, Madrid, MAP, 1997.

Respecto de la tensión entre homogeneidad y heterogeneidad entre las comunidades autónomas, vid. J. FERRET, «Igualtat versus  Diversitat», Autonomies, núm. 20, 1995; G. TRUJILLO, «Homogeneidad y asimetría en el Estado autonómico: contribución a la determinación de los límites constitucionales de la forma territorial del Estado», Documentación administrativa, núm. 232-233, 1992-1993; J. F. LÓPEZ AGUILAR, El estado autonómico y hechos diferenciales, Cívitas, Madrid, 1998; E. AJA, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999; M. HERRERO DE MIÑON, Derechos históricos y Constitución, Madrid, Taurus, 1998; F. TOMÁS Y VALIENTE, «Uniformidad y diversidad en las Comunidades autónomas, en la legislación estatal y en la doctrina del Tribunal Constitucional», Unidad y diversidad de las Comunidades autónomas, Barcelona, IEA, 1995; E. FOSSAS, «Asimetría y plurinacionalidad en el Estado autonómico», Asimetría federal y Estado plurinacional, Madrid, Trotta, 1999; J. CORCUERA ATIENZA, «la distinción constitucional entre nacionalidades y regiones en el décimoquinto aniversario de la Constitución», Documentación administrativa, 232-233, 1992-1993; y J. GARCÍA ROCA, «¿ A qué llamamos, en Derecho, hechos diferenciales ?», Cuadernos de Derecho Público, núm. 11, 2000, ps. 73-110.