Èñïîëüçóéòå Çàïàäíîåâðîïåéñêóþ êîäèðîâêó (Windows).

Use the Western-European coding (Windows)

Professor Dr. Dr. h. c. Hans Meyer, Humboldt-Universität zu Berlin

Die Verteilung der Finanzgewalt im Bundesstaat

I.

Grundlagen

Unter der Finanzgewalt verstehe ich viererlei: Die Hoheit über die Steuergesetzgebung (Steuergesetzgebungshoheit), die Hoheit über die Steuererträge (Steuerertragshoheit), die Hoheit über die Steuerverwaltung (Steuerverwaltungshoheit) und die Hoheit über die Steuergerichtsbarkeit (Steuergerichtshoheit). Da die Steuern nicht die einzigen staatlichen Zwangsabgaben sind, sondern Gebühren für staatliche Sonderleistungen und Beiträge für staatliche Einrichtungen ebenfalls darunter fallen, könnte man genereller auch von einer Abgabengewalt sprechen. Ich werde mich im Folgenden aber auf die Steuern beschränken, weil sie den dominanten Anteil an den staatlichen Zwangseinnahmen haben.

Mit der Steuerertragshoheit, also der Zuweisung von Steuererträgen an den Bundesstaat oder an die Gliedstaaten oder an beide zu gleichen oder unterschiedlichen Teilen, ist der Finanzausgleich in der Sache verwandt. Er verschiebt Finanzmassen vom Bund auf die Gliedstaaten oder umgekehrt, sorgt also wie die Steuerertragshoheit für die Finanzausstattung des jeweils begünstigten staatlichen Systems. Systematisch ist der Finanzausgleich aber von der Steuerertragshoheit scharf zu trennen, weil er rechtlich nicht auf Steuererträge abstellt. Woher das durch den Finanzausgleich verpflichtete staatliche System die von ihm abzugebenden Finanzmassen nimmt, ist seiner Entscheidung anheimgestellt. Der Finanzausgleich ist zudem der Steuerertragsverteilung nachgeschaltet. Seine Funktion ist, die relativ grobe Verteilung der Steuererträge durch ein feineres System der Finanzverteilung zu ergänzen. Steuerertragsverteilung und Finanzausgleich sollen gemeinsam den einzelnen Teilen des Bundesstaates eine jeweils hinreichende Finanzausstattung gewährleisten. Der Finanzausgleich ist kein zwingender Bestandteil einer bundesstaatlichen Finanzordnung, er findet sich aber in unterschiedlichen Formen und mit unterschiedlicher Intensität in den meisten Bundesstaaten.

In Deutschland sind die Verteilung der Finanzgewalt wie der Finanzausgleich in der Bundesverfassung geregelt. Das entspricht der Bedeutung, welche die Finanzausstattung zunehmend für den Staat gewonnen hat. Er realisiert seine Ziele heute stärker als früher durch den Einsatz seiner Finanzmittel als durch Befehle. Insofern sagt die Verteilung der Finanzgewalt in einem Bundesstaat etwas aus über die Machtverteilung zwischen dem Bund und seinen Gliedstaaten aus.

Aus diesem Grunde ist es auch verständlich, dass in der über fünfzigjährigen Geschichte der Bundesrepublik Deutschland neben dem Bund und den Gliedstaaten eine dritte Ebene in die Finanzregeln der Verfassung aufgenommen worden ist, nämlich die Kommunen (Städte und Gemeinden). Ihnen ist mittlerweile ein kleiner Anteil an der Steuergesetzgebung, ein nicht unerheblicher Anteil an der Steuerertraghoheit und ein kleinerer Anteil an der Steuerverwaltungshoheit verfassungsrechtlich verbürgt, und sie sind zudem in den Finanzausgleich einbezogen. Ihr Finanzvolumen macht einen nicht unbeträchtlichen Anteil an dem gesamten staatlichen Volumen aus. Sie tätigen einen wesentlichen Teil öffentlicher Investitionen und haben einen nennenswerten Anteil an der Zahl der öffentlichen Arbeitnehmer insgesamt. Im Folgenden werde ich aber den kommunalen Bereich nicht weiter behandeln, um die Darstellung nicht noch weiter zu komplizieren.

Nicht behandeln werde ich auch das Haushaltsrecht, das in dem Aspekt der Kreditaufnahme durchaus auch eine wichtige Bedeutung für die staatlichen Einnahmen hat. Zumal sich die Staaten daran gewöhnt haben, zu Lasten der nachfolgenden Generationen über ihre Verhältnisse zu leben.

II.

Allgemeine Überlegungen zur Finanzgewalt im Bundesstaat

Theoretisch könnte die Finanzgewalt im Bundesstaat so aufgeteilt werden, dass sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten über alle Finanzgewalten verfügen, also finanziell jeweils autonom wären. Da aber vor allem die Steuern von einer gemeinsamen Volkswirtschaft erwirtschaftet werden, ist es notwendig, den Zugriff auf diese Volkswirtschaft zu regulieren. Das Einkommen der Bürger eines Einzelstaates kann man zum Beispiel nicht dem beliebigen Zugriff sowohl des Einzelstaates als auch des Bundes aussetzen. Dies würde regelmäßig zu einer Überforderung des Steuerpflichtigen führen. Wenn man den Zugriff durch zwei von einander selbständige Systeme auf das selbe Steuerobjekt erlaubte, müßte man zumindest Regeln über die Anrechnung der einen Steuerschuld auf die andere aufstellen. Man könnte auch eine Aufteilung nach Steuerobjekten vornehmen und zum Beispiel das Einkommen dem Bund zur Besteuerung zuweisen und den Umsatz als Steuerobjekt den Gliedstaaten. Eine Regulierung der Steuergewalt ist also in jedem Falle nötig, wobei das jeweilige Maß der Regulierung etwas aussagt über das Maß der für notwendig gehaltenen Eigenständigkeit der Gliedstaaten.

Der Zusammenschluß zu einem Bundesstaat und erst recht die Aufteilung eines Einheitsstaates in einen Bundesstaat ist von dem Gedanken bestimmt, dass es neben den einzelstaatlichen Aufgaben auch gemeinschaftliche und daher einheitlich wahrzunehmende Aufgaben gibt. Dazu gehören vor allem die Außenbeziehungen zu anderen Staaten, die Verteidigung, der Schutz und die Regelung der Wirtschaftsbeziehungen. Aber auch intern nimmt der Bundesstaat sich als eine, wenn auch gegliederte Einheit wahr. Er will auch ein einheitlicher Wirtschaftsraum sein. Je stärker diese Vorstellung ausgeprägt ist, um so mehr bedarf es der Rechtfertigung, wenn wesentliche Bedingungen des Wirtschaftens nicht einheitlich, sondern durch die Gliedstaaten unterschiedlich geregelt werden können. Zu diesen wesentlichen Bedingungen gehören auch die steuerlichen Belastungen, denen die Wirtschaft ausgesetzt ist. Daher gibt es eine allgemeine Tendenz in Bundesstaaten, diese Bedingungen einheitlich zu gestalten, und das heißt regelmäßig, durch den Bundesstaat selbst für das ganze Bundesgebiet festlegen zu lassen.

Wie zwischen Stadt und Land können auch im Bundesstaat die Lebensbedingungen unterschiedlich sein. Der Bundesstaat wird aber einer innenpolitischen Belastung ausgesetzt, wenn die Lebensverhältnisse in den Gliedstaaten sich sehr krass voneinander unterscheiden. Es scheint, dass erstaunlicher Weise diese Belastung um so eher empfunden wird, je höher der Lebensstandard im allgemeinen ist. Die Tendenz wird in Bundesstaaten jedenfalls dahin gehen, allzu krasse Unterschiede möglichst zu vermeiden. Diese Tendenz ist oft die Ursache, einen Finanzausgleich vorzusehen, weil der Finanzausgleich anders als die Steuerertragsverteilung eine differenziertere Reaktion auf unterschiedliche Bedürfnisse erlaubt.

Schließlich ist die Verteilung der Finanzgewalt im Bundesstaat immer eine Aufgabe des Bundes. Die Alternative einer vertraglichen Regelung zwischen den einzelnen Gliedstaaten und dem Bund ist schwerlich denkbar, weil die einzelnen Gliedstaaten eine Gleichbehandlung durch den Bund einfordern werden und diese am ehesten durch eine alle Gliedstaaten einbeziehende Normgebung erreicht werden kann. Das schließt nicht aus, dass es in Detailfragen der Ausführung von Finanzgesetzen zu vertraglichen Regelungen kommt. Die Ebene, auf welcher der Bund finanzrelevante Normgebung betreibt, kann die Bundesverfassung oder können Bundesgesetze sein. Da die Bundesverfassung auch bei sehr detaillierten Festlegungen, wie im deutschen Grundgesetz, unmöglich alle Fragen regeln kann, bleiben Ausführungsgesetze des Bundes notwendig. So ist in Deutschland der Finanzausgleich nur in den Grundzügen im Grundgesetz geregelt, wichtige Ausführungsregelungen finden sich jedoch im Finanzausgleichsgesetz.

Da es bei der Verteilung der Finanzgewalt um eine der wichtigsten Formen der Machtverteilung zwischen dem Bund und den Gliedstaaten geht, nimmt es nicht wunder, dass viele Regelungen der Bundesverfassung in der Auslegung zwischen dem Bund und den Gliedstaaten umstritten sind. In der Bundesrepublik Deutschland mit ihrer ausgebauten Verfassungsgerichtsbarkeit hat es daher eine Reihe von bedeutsamen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu den Regeln des Grundgesetzes über die Verteilung der Finanzgewalt gegeben.

III.

Die Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen

Der wichtigste Inhalt von Steuergesetzen ist regelmäßig die Festlegung des Steuerobjekts, des Steuersatzes und des Steuerschuldners. Damit sind wesentliche Eckpunkte einer Besteuerung fixiert, nämlich, was besteuert wird, wer besteuert wird und wie hoch er besteuert wird. Obwohl es regelmäßig eine Vielzahl von Steuergesetzen und damit Steuerobjekten gibt, konzentriert sich das Interesse auf diejenigen Steuergesetze, die den größten Ertrag versprechen. Das sind in der Regel die Gesetze über die Steuern auf das Einkommen von Privaten oder Gesellschaften und die allgemeinen Steuern auf den Verbrauch in der Form der Umsatz- oder, wie in Deutschland, der Mehrwertsteuer. Schaut man sich nur diese beiden Hauptsteuern an, so liegt es bei der Verbrauchsteuer nahe, dass nur der Bund die Gesetzgebungshoheit haben kann, da eine unterschiedliche Besteuerung in einem einheitlichen Wirtschaftsraum zwar nicht undenkbar ist, aber wenig sinnvoll erscheint. Da die Einkommensteuer als Steuer auch auf das Arbeitseinkommen den Faktor Arbeit belastet, gilt für sie dasselbe.

Wirtschaftswissenschaftler halten dem entgegen, dass auf diese Weise ein Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten verhindert werde. Das ist sicher richtig, aber als Argument nur dann überzeugend, wenn man die niedrigste Steuer für die bessere Steuer hält. Der Wettbewerb kann nämlich sinnvoller Weise nur ein Wettbewerb um den niedrigsten Steuersatz sein. Da die Steuer zwar marktwirtschaftlich von Bedeutung ist, aber selbst keine genuin marktwirtschaftliche Leistung darstellt, und da ihr Ziel die Selbstausstattung des Staates ist, könnte ein möglichst niedriger Steuersatz nur dann ein sinnvolles Staatsziel sein, wenn das Steueraufkommen gleichwohl stiege. Das wäre zum Beispiel der Fall, wenn Betriebe von dem einen Einzelstaat zu dem Einzelstaat mit niedriger Einkommensteuer wechselte. Für das staatliche Gesamtsystem wäre das aber kein Vorteil, da der Druck entstehen würde, in allen Gliedstaaten sich dem niedrigsten Steuersatz anzupassen, und das heißt, auf Einnahmen zu verzichten.

In der Bundesrepublik Deutschland ist man im Gegenteil noch einen Schritt weiter gegangen, und hat dem Bund praktisch die gesamte Steuergesetzgebungshoheit überantwortet. Die bundeseinheitliche Festlegung der Steuerobjekte, der Steuerschuldner und der Steuersätze schien in einem so stark verflochtenen Wirtschaftsraum die adäquate Lösung. Die Gliedstaaten haben weder Anstalten gemacht, den ihnen  verbliebenen Spielraum auszunutzen - sie könnten neue Steuerobjekte "erfinden" -, noch aber haben sie ernsthafte Anstrengungen unternommen, einen Teil der Steuergesetzgebungskompetenz vom Bund übertragen zu bekommen. Dahinter steckt die Furcht, die politischen Kosten einer Steuererhöhung selbst tragen zu müssen.

Die deutsche Lösung besteht nämlich darin, die Länder dadurch schadlos zu halten, dass sie an den Erträgen der vom Bund geregelten Steuern beteiligt werden. Es ist politisch verlockender, den Bund die politischen Kosten für eine Steuererhöhung - der Unmut der Steuerpflichtigen - tragen zu lassen, wenn man den Nutzen dieser Maßnahme, die höheren Steuereinnahmen, jedenfalls zum Teil selbst ziehen kann.

Die Steuergesetzgebung über die ertragreichsten Steuern dem Bund zuzusprechen, hat aber noch einen anderen Grund. Er liegt in den speziellen Ertragserwartungen an diese Steuern. Von den beiden traditionell ertragsreichsten Steuern, der Einkommen- und der Umsatzsteuer, ist die Einkommensteuer gegenüber konjunkturellen Schwankungen in ihrem Aufkommen resistent. Sie garantiert also sichere und gleichmäßige Einnahmen, weil das Einkommen regelmäßig auf langfristigen Verträgen basiert. Die Umsatzsteuer ist in ihrem Aufkommen dagegen von der Konjunkturentwicklung unmittelbar abhängig, weil der Umsatz bei einer Konjunkturschwäche sofort zurückgeht. Würde man die Gesetzgebung über eine der beiden Steuern den Gliedstaaten zuweisen, so bedeutete das notwendig, dass man ihnen auch den vollen Ertrag dieser Steuer zubilligen müßte. Denn kein Gliedstaat kann ein Interesse daran haben, durch eigene und politisch gegenüber seinen Bürgern zu verantwortende Steuergesetzgebung ausschließlich dem Bund Einnahmen zu verschaffen. Würde man also den Gliedstaaten die Gesetzgebung über die Einkommensteuer zuweisen und dem Bund die über die Verbrauchsteuer, so wäre der Bund mit dem vollen Risiko einer Konjunkturschwäche belastet; im umgekehrten Fall wären es die Gliedstaaten. Bei der Höhe der Erträge aus jeder der beiden Steuern würde das zu einem gravierende Ungleichgewicht der Versorgung mit Steuererträgen zu Lasten des Gliedes des Bundesstaates führen, dem mit der Steuergesetzgebungskompetenz  auch der Ertrag der Verbrauchsteuer zugewiesen würde.

Die Zuweisung der Steuergesetzgebungskompetenz über die beiden ertragreichsten Steuern an den Bund garantiert die gleichmäßige Besteuerung im gesamten Wirtschaftsgebiet des Bundesstaates, ohne dass damit schon präjudiziert wäre, wem der Steuerertrag zukommt. Dies ist vielmehr der Entscheidung über die Steuertraghoheit anheim gegeben, der ich mich jetzt zuwenden will.

IV.

Die Verteilung der Steuerertragshoheit

Falls es keine verfassungsrechtliche Sonderregelung gibt, gehört die Festlegung, wer der Gläubiger des Steuerertrages ist, zu den Aufgaben des Steuergesetzgebers, also des jeweiligen Parlaments. Regelmäßig wird er den Steuerertrag sich selbst,  das heißt, dem Staat zuweisen, dessen Parlament er ist. Wenn man den oben geschilderten Zwang, die Erträge der beiden größten Steuern weder ganz dem Bund noch ganz den Gliedstaaten zuzuweisen, akzeptiert, heißt das notwendig, dass die Gesetzgebung über diese Steuern beim Bund liegen muß, dass er aber - durch die Verfassung - verpflichtet sein muß, die Erträge teilweise auch auf die Gliedstaaten zu verteilen.

Da es der Sinn der Steuerertragsverteilung ist, Bund und Gliedstaaten mit einer für ihre Aufgaben hinreichenden Finanzausstattung zu versehen, die Erträge aber, wie wir gesehen haben, je nach der konjunkturellen Entwicklung schwanken können und außerdem sich die Aufgaben vom Bund auf der einen und den Gliedstaaten auf der anderen Seite und damit der  jeweilige Finanzbedarf unterschiedlich entwickeln können, hat sich das deutsche Grundgesetz für eine durch die Verfassung festgelegte Verteilungsquote bei der konjunkturunempfindlichen Einkommensteuer und einer durch Gesetz veränderbaren Verteilungsquote bei der konkunkturanfälligen Umsatzsteuer entschieden. Sie liegt bei der Einkommensteuer für Gesellschaften etc. bei 50% für den Bund auf der einen und die Gesamtheit der Gliedstaaten auf der anderen Seite und bei der Einkommensteuer für Private bei 42,5% für beide, während vorweg 15% für die Gemeinden abgezweigt werden. Die Verteilung des 50%- bzw. 42,5%-Anteils der Gesamtheit der Gliedstaaten auf die ja sehr unterschiedlich großen Gliedstaaten wird dadurch gelöst, dass das Aufkommen der Einkommensteuer in dem jeweiligen Land maßgebend ist, also das örtliche Aufkommen. Nicht jeder Einzelstaat erhält also 42,5% am Gesamtertrag, sondern nur die Gesamtheit der Gliedstaaten. Für jeden Einzelstaat ist also die Steuerkraft seiner Einwohner maßgebend.

Das selbst dieses einfache Prinzip der Verteilung Probleme aufwerfen kann, zeigen zum Beispiel die Stadtstaaten. Die Hafenstadt Hamburg, ein Gliedstaat der Bundesrepublik, ist ein Wirtschaftszentrum. Sehr viele Menschen, die in Hamburg arbeiten und dort ihr Geld verdienen, wohnen aber in den angrenzenden Gliedstaaten. Ihre Lohnsteuer als Teil der Einkommensteuer ist aber nach unserem Einkommensteuergesetz von den Wirtschaftsbetrieben in Hamburg an das Hamburger Finanzamt abzuführen. Würden diese Zahlungen dem Hamburger örtlichen Steueraufkommen zugerechnet, so würde man nicht der Tatsache Rechnung tragen, dass die Steuerschuldner der Einkommensteuer nicht die Hamburger Betriebe, sondern die nicht in Hamburg wohnenden, sondern dort nur arbeitenden Beschäftigten sind. Daher sieht das Grundgesetz die vom Gesetzgeber auch genutzte Möglichkeit vor, das örtliche Hamburger Aufkommen an Einkommensteuer zu "zerlegen", das heißt, es teilweise an die benachbarten Gliedstaaten als ihr örtliches Aufkommen zu überweisen. Das Prinzip des örtlichen Aufkommens gilt im übrigen auch für die anderen, kleineren Steuern, deren Ertrag das Grundgesetz den Gliedstaaten zuweist.

Die Umsatzsteuer ist in dem deutschen System, was die Ertragsverteilung angeht, als eine Puffersteuer ausgebildet. Sie soll der unterschiedlichen Entwicklung der Finanzbedürfnisse vom Bund auf der einen Seite und der Gesamtheit der Gliedstaaten auf der anderen Seite Rechnung tragen. Eine verfassungsrechtliche Festlegung der Verteilungsquote würde dem widersprechen, da die Verfassung nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit geändert werden kann, eine Mehrheit, die man in einer solchen Frage schwerlich erreichen kann. Daher ist die Verteilung durch einfaches Bundesgesetz vorgesehen. Da eine Veränderung der Verteilungsquote aber der Zustimmung der Gliedstaaten im Bundesrat bedarf, sind die Verhandlungen zwischen dem Bund und den Gliedstaaten regelmäßig sehr langwierig. Zwar sind in einem solchen Fall Kompromisse von Hause aus leicht, da sich Geldsummen im Gegensatz zu Rechten beliebig teilen lassen. Sie sind aber zugleich besonders schwer, weil Verlust und Gewinn bei einer Einigung nicht verschleiert werden können, der politische Druck zu zähen Verhandlungen also besonders groß ist.

Wenn gesetzlich die prozentuale Quote festgelegt ist, die der Gesamtheit der Gliedstaaten am Aufkommen der Umsatzsteuer zusteht, stellt sich wie bei der Einkommensteuer die Frage, wie der dieser Quote entsprechende Anteil am Gesamtaufkommen der Umsatzsteuer in der Bundesrepublik auf die einzelnen unterschiedlich großen Gliedstaaten verteilt wird. Hier gibt es nun nach dem Grundgesetz zwei Besonderheiten. Zum einen wird der Anteil, der den Gliedstaaten insgesamt zukommt, nach zwei unterschiedlichen Prinzipien auf die einzelnen Gliedstaaten verteilt. Und zum anderen spiegeln beide Verteilungsprinzipien nicht wie bei der Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen die Finanzkraft eines Gliedstaates wieder, sondern seinen Finanzbedarf. Würde man auf das örtliche Aufkommen in den einzelnen Ländern abstellen, so wären die umsatzstarken Länder besonders bevorzugt. Das mittelgroße Land Hessen hätte zum Beispiel, weil die Banken in Deutschland ihre bedeutenden Umsätze im wesentlichen in dem in Hessen gelegenen Frankfurt machen, von einer solchen Verteilung einen beträchtlichen Vorteil. Statt des örtlichen Aufkommens der Umsatzsteuer gilt nach dem Grundgesetz für drei Viertel des der Gesamtheit der Gliedstaaten zustehenden Anteils an dem Umsatzsteueraufkommen im Bund als Anknüpfungspunkt der Verteilung unter die Gliedstaaten eine Berechung nach Köpfen. Es ist also irrelevant, wieviel an Umsatzsteuer in einem Gliedstaat erwirtschaftet wird. Es dominiert bei der Verteilung vielmehr die abstrakte Bedarfsannahme, dass jeder Kopf, also jede Person in Deutschland für ihr Land dieselbe Finanzlast produziert. Das ist ein Gesichtspunkt, der auch bei dem noch zu behandelnden Finanzausgleich eine Rolle spielt.

Der Verteilungsmodus für das vierte Viertel des Umsatzsteueranteils aller Gliedstaaten potenziert diesen Gedanken noch. Er verlangt, dass für jeden Gliedstaat ausgerechnet wird, wieviel er an Steuereinnahmen durch die oben beschriebene Einkommensteuer und die ihm im übrigen zu 100% zustehenden Einnahmen aus einer Reihe kleinerer Steuern hat, die er alle nach dem örtlichen Aufkommen, also dem Aufkommen im Gliedstaat erhält. Diese Summe wird für jeden Gliedstaat in Beziehung gesetzt zur Einwohnerzahl. Das vierte Viertel des Umsatzsteueranteils aller Gliedstaaten wird nun ausschließlich an die Gliedstaaten verteilt, die bei dieser Rechnung unter dem Durchschnitt aller Gliedstaaten liegen. Die finanzstarken Gliedstaaten erhalten also von diesem Viertel nichts. Hier schlägt der Gedanke, dass die Steuerertragsverteilung jedem Gliedstaat nach seinem Bedarf Mittel zukommen lassen muß, schon bei der Steuerertragsverteilung unmittelbar durch.

Außerhalb der großen Steuern, die "Gemeinschaftssteuern" sind, ist im übrigen die Verteilung der Steuererträge auf den Bund und die Gliedstaaten im deutschen System durch die Verfassung so geregelt, dass grundsätzlich der gesamte Ertrag einer Steuer entweder dem Bund (Bundessteuer) oder den Gliedstaaten (Landessteuer) zukommt. Die Zuweisung an die einzelnen Gliedstaaten wird, wie schon gesagt, vom örtlichen Aufkommen dieser Steuern bestimmt.

Ist der Ertrag einer Steuer den Gliedstaaten zugewiesen, so hat das Rückwirkung auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Der Bund kann nämlich im Wege der Gesetzgebung auf vielfältige Weise die Höhe des Steuerertrages beeinflussen. Zum Beispiel kann er die Steuerbasis schmälern, indem er das Steuerobjekt restriktiv faßt, er kann Steuerbefreiungen vorsehen und er kann den Steuersatz senken. Alles drei würde zu einer Minderung des Steuerertrages führen. Daher sieht das Grundgesetz vor, dass der Bundesrat, in dem die Gliedstaaten vertreten sind, dem Gesetz über eine Steuer zustimmen muß, wenn der Ertrag dieser Steuer nach dem Grundgesetz den Gliedstaaten ganz oder zum Teil zukommt.

V.

Der Finanzausgleich

Mit der Steuerertragsverteilung eng verknüpft ist der Finanzausgleich. Wie diese dient er dazu, dem Bund und den Gliedstaaten eine hinreichende Finanzausstattung zu verschaffen. Er ist der Steuerertragsverteilung nachgeschaltet und hat die Funktion, deren Verteilungsergebnisse in der Sache zu korrigieren, indem er Finanzmassen zwischen dem Bund und den Gliedstaaten oder zwischen diesen zu verschiebt. Er hat seinen Grund in der Tatsache, dass eine bloße Steuerertragsverteilung wegen ihrer notwendig groben Zuteilungswirkung und ihrer grundsätzlichen Ausrichtung auf das örtliche Aufkommen, den Finanzbedürfnissen jedes einzelnen Gliedes des Bundesstaates nicht hineichend Rechnung tragen kann. Das gilt selbst für die Bundesrepublik Deutschland, obwohl schon bei der Verteilung eines Teils des umfangreichen Umsatzsteueraufkommens, wie wir gesehen haben, Gedanken eines am prognostizierten Bedarf ausgerichteten Finanzausgleichs eine Rolle spielen.

Kaum ein Bundesstaat dürfte ganz ohne Finanzausgleich auskommen. Das Volumen und damit seine Bedeutung, aber auch die Formen sind außerordentlich unterschiedlich, so dass sich allgemeine Strukturen schwer aufzeigen lassen. Die Bundesrepublik Deutschland dürfte sich wohl das ausgefeilteste, freilich auch das komplizierteste System leisten. Vielleicht gibt eine vereinfachte Darstellung doch einen Einblick, vor welchen Problemen ein Finanzausgleich steht.

Wenn ich mich wieder auf den Finanzausgleich im Bereich des Bundes und der Gliedstaaten beschränke und den kommunalen Finanzausgleich ausblende, so existiert in der Bundesrepublik ein horizontaler Finanzausgleich zwischen den Gliedstaaten und ein vertikaler Finanzausgleich zwischen dem Bund und den Gliedstaaten. Notwendiger Weise werden beide Formen des Finanzausgleichs durch den Bund organisiert, und zwar durch Bundesgesetz, das wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es gibt Zahler und Empfänger in beiden Formen des Finanzausgleichs, es müssen aber nicht immer alle beteiligt sein. Das Geld haben die Zahler aus ihrem Haushalt bereitzustellen; die Herkunft des Geldes, ob es sich also um Steuereinnahmen, Einnahmen aus Gebühren oder Beiträgen oder um Krediteinnahmen handelt, ist irrelevant.

Die interessantere und vom Volumen normaler Weise auch bedeutendere Form des Finanzausgleichs ist der horizontale Finanzausgleich. Er findet zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern statt. Die Frage ist, wie man Finanzstärke und Finanzschwäche mißt. Dies kann nur in den Hauptzügen dargestellt werde. Für die Finanzstärke sind zum einen maßgebend die Steuereinnahmen eins Gliedstaates, die es nach der oben geschilderten Verteilung der Ertragshoheit erzielt. Hinzu kommen mögliche Einnahmen aus Abgaben für die Förderung von Erdgas etc. Neuerdings werden auch die wesentlichen Steuereinnahmen der Gemeinden des Landes berücksichtigt, freilich nur zu 64%. Dies so ermittelte Finanzkraft wird in Beziehung gesetzt zur Einwohnerzahl des Landes, die für den Finanzbedarf steht.

Da die Einwohnerzahl aber nur einen sehr groben Anhaltspunkt für den Finanzbedarf abgibt, werden die Zahlen für zwei Typen von Gliedstaaten verbessert, die Köpfe, so sagt man, werden veredelt. Das gilt für die eben schon erwähnten Stadtstaaten, also Berlin, Hamburg und Bremen und für besonders dünn besiedelte Gliedstaaten im Osten Deutschlands. Bei den Stadtstaaten geht man davon aus, dass sie einen größeren Anteil an Infrastruktur, zum Beispiel kultureller oder medizinischer Art, auch für vor allem benachbarte Gliedstaaten zur Verfügung halten. Ihre Einwohnerzahlen werden daher nicht zu 100%, sondern zu 135% angesetzt. Bei den dünn besiedelten Flächenstaaten geht man von einer höheren Anforderung vor allem an verkehrlicher Infrastruktur aus, als ihrer Einwohnerzahl entspricht. Ihre Einwohner werden daher mit 105% bis 102% gewichtet. Die Gegenüberstellung der für jeden Gliedstaat auf diese Weise ermittelten Finanzkraft und dem ebenfalls nach der Einwohnerzahl ermittelten Finanzbedarf ergibt, dass bei einigen Gliedstaaten die Finanzkraft den Finanzbedarf übersteigt, bei den anderen, den finanzschwachen, aber dahinter zurückbleibt. Der Finanzausgleich zu Gunsten der finanzschwachen und zu Lasten der finanzstarken Gliedstaaten soll nun bewirken, dass die finanzschwachen Ländern wenigstens an den Durchschnitt aller Gliedstaaten herangeführt werden. Da die finanzstarken Gliedstaaten die Summen für diesen Ausgleich bereitzustellen haben, bedeutet das zugleich, dass diese von oben ebenfalls an den Durchschnitt herangeführt werden. Diese Schilderung mag Ihnen kompliziert erscheinen, die Einzelheiten der Regelung sind im Laufe der Zeit jedoch noch viel komplizierter geworden. In einem Vortrag läßt sich das sinnvoll nicht darstellen.

Die Zahlungen im horizontalen Finanzausgleich können von den Empfängerländern wie Steuereinnahmen nach eigenem Ermessen eingesetzt werden; sie sind also nicht an Auflagen gebunden.

Da die Zahlungspflicht der finanzstarken Länder nicht so weit geht, dass sie auf den Durchschnitt gedrückt werden, führt der horizontale Finanzausgleich nicht notwendig dazu, dass die finanzschwachen Länder immer an den Durchschnitt herangeführt werden. die Ausgleichsmasse ist also beschränkt.

Hier setzt nun der vertikale Finanzausgleich zwischen dem Bund und den finanzschwachen Ländern ein. Der Bund kann aus eigenen Mitteln den finanzschwachen Ländern allgemeine Ergänzungszuweisungen gewähren, was auch regelmäßig geschieht. Darüber hinaus kann er für besondere Bedürfnisse Sonderzuweisungen vorsehen. Diese haben in den letzten Jahren ein erhebliches Volumen gehabt, weil auf diese Weise die krassen Unterschiede zwischen den Gliedstaaten aus der ehemaligen DDR und den westdeutschen Gliedstaaten zum Teil ausgeglichen worden sind. Im Jahre 2005 betragen diese Zahlungen des Bundes noch 10,5 Milliarden Euro. Sie werden aber bis zum Jahre 2019 auf 2 Milliarden Euro abgesenkt. Hinzu kommen noch kleinere Sonderzuweisungen.

Sie werden mir vermutlich zustimmen, dass schon diese kleine und nicht in die Einzelheiten gehende Skizze des deutschen Finanzausgleichs eine Ahnung davon vermittelt, wie kompliziert das System im Laufe der Zeit geworden ist und dass es wegen seiner Kompliziertheit mehrmals Anlaß für Streitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht geworden ist.

VI.

Die Steuerverwaltungshoheit

Die Steuerverwaltungshoheit bezeichnet das Recht, die Steuer einzunehmen, also den Einzug der Steuer zu organisieren. Dies ist deswegen eine nicht unwichtige Kompetenz, weil das Maß der Anstrengungen der Steuerverwaltung, ihre Effektivität und die Nutzung der Spielräume, welche die Steuergesetze auch bei der detailliertesten Regelung gewähren, über den Ertrag der Steuer mitbestimmt.

Da die Steuerverwaltung eine klassische Eingriffsverwaltung ist, bedarf jede Steuererhebung einer gesetzlichen Grundlage. Der Steuerverwaltung wird auch regelmäßig kein Ermessen eingeräumt, das sie nach verwaltungspolitischen Gesichtspunkten ausüben könnte. Sie ist auf einen strikten Gesetzesvollzug verwiesen. Gleichwohl hat sich herausgestellt, dass auch die detailliertesten Steuergesetze nicht in der Lage sind, das Steuerobjekt und die Befreiungstatbestände so exakt zu definieren, dass der Gesetzesvollzug nur eine bloße Subsumtion der verschiedenartigen Sachverhalte unter das Gesetz bedeutete. Vielmehr kommt der Steuergesetzgeber ohne Benutzung zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe nicht aus, die wiederum der Steuerverwaltung einen durchaus beträchtlichen Spielraum bei der Anwendung auf Lebenssachverhalte erlaubt. Auch das Maß der Ausbildung der Steuerbeamten, die Effizienz ihrer Arbeit, ihre technische Ausrüstung und ihre Organisation spielen für die korrekte und vollständige Erhebung der Steuern eine nicht zu unterschätzende Rolle.

Wenn man dies in Rechnung stellt, dann ist es das Naheliegendste, dass jeweils der Bund und die Gliedstaaten die Steuern verwalten, deren Ertrag ihnen zukommt. Das hätte aber den Nachteil, dass man auf demselben Gebiet zwei Steuerverwaltungen nebeneinander haben muß. Außerdem paßt das Prinzip nicht, wenn es, wie in Deutschland, Steuern gibt, und zwar gerade die großen Steuern, deren Ertrag sowohl dem Bund als auch den Gliedstaaten zukommt.

Die deutsche Lösung ist, für die meisten Steuern, auch für die ertragreichen Gemeinschaftssteuern, die Landessteuerverwaltungen zuständig zu machen. Soweit sie Steuern verwalten, deren Ertrag dem Bund zum Teil zukommt, hat der Bund größere Eingriffsrechte auch gegenüber der Landessteuerverwaltung. In jedem Fall kann er zur Ausführung der Steuergesetze allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. In Form von "Steuerrichtlinien" hat er dies auch getan. Für die Steuerpraxis spielen diese Richtlinien eine größer Rolle als die Steuergesetze. Aber selbst diese Richtlinien lassen der Steuerverwaltung im einzelnen durchaus Spielräume. Daher ist es nicht verwunderlich, wenn der Bund gelegentlich überlegt, ob er nicht die Verwaltung der Gemeinschaftssteuern selbst übernehmen soll.

VII.

Die Steuergerichtshoheit

Zur Steuergerichtsbarkeit kann ich mich zum Abschluß kurz halten. Es hängt vom Ausbau der Gerichtsbarkeit in einem Bundesstaat ab, ob es eine eigene Steuergerichtsbarkeit gibt. In der Bundesrepublik Deutschland ist das der Fall. Entsprechend dem übrigen Gerichtsaufbau ist die Zuständigkeit zwischen den Gliedstaaten und dem Bund in der Weise aufgeteilt, dass der Bundesfinanzhof die letzte Instanz ist. Es gibt aber zwei Besonderheiten. In den Gliedstaaten besteht nur eine einzige Instanz, das Finanzgericht. Dagegen hat man in den übrigen Gerichtszweigen, zum Beispiel bei der verwandten Verwaltungsgerichtsbarkeit zwei Instanzen, was den Rechtsschutz verbessert. Die zweite Besonderheit besteht darin, dass es üblich geworden ist, zu Richtern am Bundesfinanzhof auch ehemalige Mitarbeiter des Bundesfinanzministeriums zu ernennen, also Personen, die eine besonders staatsfreundliche Sicht auf Steuerstreitigkeiten mitbringen. Beide Besonderheiten deuten auf das hohe Interesse des Staates hin, der Steuergerichtsbarkeit nicht das Gewicht zu geben, das die anderen Gerichtsbarkeiten besitzen.

Ein wenig wird das aufgewogen durch die Möglichkeit, in bestimmten Fällen auch das Bundesverfassungsgericht gegen eine Entscheidung des Bundesfinanzhofs anzurufen. Im übrigen kann der Bundesfinanzhof selbst die Frage dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorlegen, ob ein Steuergesetz, das er anwenden muß, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

VIII.

Resümee

Den Kernbereich der Verteilung der Finanzgewalt im Bundesstaat macht die Steuerertragsverteilung aus. Sie kann ergänzt werden durch einen mehr oder weniger intensiven Finanzausgleich. Beide Instrumente bestimmen die finanzielle Ausstattung des Bundes auf der einen und der Gliedstaaten auf der anderen Seite. Damit wird die Finanzmacht beider Systeme und zugleich ein wesentlicher Teil ihrer Handlungsmöglichkeiten festgelegt. Beides sagt also etwas über die politische Machtverteilung im Bundesstaat aus.

Die Steuergesetzgebungshoheit bestimmt darüber, wer das Maß der steuerlichen Belastung des Bürgers und seiner Gesellschaften festlegen kann. Der Steuergesetzgeber kann durch Gestaltung des Steuerobjekts, vor allem aber durch Festlegung der Steuerausnahmen gesellschaftspolitische, wirtschaftliche oder soziale Ziele verfolgen. Ist wie in der Bundesrepublik Deutschland die Steuergesetzgebungshoheit praktisch dem Bund vorbehalten, besitzt nur er dieses politische Gestaltungsmittel, das jenseits des Zweckes liegt, die Finanzausstattung des Staates zu garantieren.

Die Steuerverwaltungs- und die Steuergerichtshoheit haben dagegen eine geringere politische Bedeutung.