• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Публикации Р.Ф.Абдрахманова на сайте
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Сотрудники / Абдрахманов Рафик Файзиевич / Публикации Р.Ф.Абдрахманова на сайте / Местное самоуправление в Республике Татарстан на домашнюю страницу
Местное самоуправление в Республике Татарстан
 
 
 

Авторы:
  • Рафик Абдрахманов
Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. Под ред. В.Тишкова и Е.Филипповой. - М.: ОАО Авиаиздат, 2001. - 400 с.

Местное самоуправление в Республике Татарстан

1. Историко-этнографическое введение

Республика Татарстан (Татарстан) расположена в центрально-европейской части Российской Федерации и занимает площадь 6783,7 тыс. га. На западе она граничит с Республикой Чувашия, на северо-западе — с Республикой Марий Эл, на севере - с Кировской областью, на северо-востоке — с Удмуртской республикой, на востоке — с Республикой Башкортостан, на юго-востоке - с Оренбургской областью, на юге — с Самарской и Ульяновской областями.

Свое название республика получила от этнонима «татары». Татары (численность по переписи, проведенной в СССР в 1989 г., - 6 млн. 648,7 тыс. чел.) - второй по численности после русских народ в Российской Федерации (5 млн. 522,1 тыс. чел.). По языковой классификации относятся к кыпчакской группе тюркских языков, куда входят и такие языки, как казахский, башкирский, каракалпакский, ногайский, кумыкский, крымскотатарский, карачаевский, балкарский, караимский, а также кыпчакские диалекты узбекского. В языковом и этнокультурном отношениях они наиболее близки к башкирам. Татары делятся на три основные этнотерриториальные группы: волго-уральские, сибирские и астраханские татары. Самые многочисленные волго-уральские татары включают в свой состав субэтносы казанских, касимовских татар и мишарей, а также конфессиональную общность крещеных татар (кряшен). Численность сибирских и астраханских татар относительно невелика (соответственно около 180 тыс. и 25 тыс. чел). Основной регион проживания татар в России - Волго-Уральский (3414 тыс. в 1959 г. и 4010,7 тыс. в 1989 г., т.е. 83,8% и 81,2% татарского населения России соответственно). В Волго-Уральском регионе основная масса татар сосредоточена в Татарстане (1765,4 тыс.) и в Башкирии (1120,7 тыс. чел.).

Татары – один из дисперсно расселенных этносов. Они живут в большинстве регионов России. В странах СНГ, по данным за 1989 г., крупные татарские диаспоры были в Узбекистане (более 600 тыс. чел.), Казахстане (ок. 300 тыс. чел.), на Украине (133,6 тыс. чел.), в Киргизстане (ок. 70 тыс. чел.), в Таджикистане и Туркмении; в Средней Азии сосредоточена самая крупная по численности группа татар ближнего зарубежья (около 1 млн. чел.). В последние годы часть татар из этого региона выехала в Россию. Мигранты осели в разных районах РФ, но особенно в Республике Татарстан и в Башкирии. В дальнем зарубежье численность татар относительно невелика - по разным подсчетам, около 100 тыс. чел. (в Румынии - 35 тыс., в Турции - до 20 тыс., в Польше - 5,5 тыс., в Болгарии - 5 тыс., Китае - 4,2 тыс., США - около 1 тыс., Финляндии - менее 1 тыс., Австралии - 0,5 тыс.).[1]

По данным переписи 1989 г., на территории Татарстана проживали 3641742 чел. Перепись зарегистрировала представителей 107 этносов. Из них татары - 1765404 чел. (48,5%), русские - 1575361 чел. (43,3%), чуваши - 134221 чел. (3,7%), украинцы - 32,8 тыс. чел., мордва - 28,9 тыс. чел., удмурты - 24,8 тыс. чел., марийцы -19,4 тыс. чел., башкиры - 19,1 тыс. чел., белорусы - 8,0 тыс. чел., евреи - 7,З тыс. чел., азербайджанцы - 3,9 тыс. чел., немцы - 2,8 тыс. чел., узбеки - 2,7 тыс. чел., казахи - 2,1 тыс. чел., армяне - 1,8 тыс. чел., грузины - 1,3 тыс. чел., молдаване - 1,0 тыс. чел., представители других народов - 10,8 тыс. чел.[2]

В 1990-е гг. после распада СССР усилились миграционные процессы. Большую часть прибывающих в республику составляли татары. Например, в 1994 г. татары дали 85% миграционного прироста, а русские - 6,5%.[3] Кроме того, у татар рождаемость в 1,4 раза выше, чем у русских (на селе - в 1,3 раза, в городе - в 1,5 раза), а смертность - ниже, чем у русских (в 1,13 раза); поэтому естественный прирост первых выше, чем у вторых. В итоге в 1995 г. доля татар в республике превысила 50%.[4]

Городское население республики в основном сосредоточено в двух крупных промышленных центрах (Казань - 1,1 млн. чел. и Набережные Челны - 0,5 млн. чел.) и четырех средних городах (Нижнекамск - 192,5 тыс., Альметьевск - 130 тыс., Зеленодольск - 95 тыс., Бугульма - 90 тыс. чел.). Около 42,6% населения республики живет в крупных городах. Основную массу сельского населения составляют татары (65,9%), на втором месте - русские (22,9%). В городском населении русские преобладают над татарами (доля первых - 50,9%, вторых - 42,1%). Такое соотношение связано с меньшей урбанизированностью татар (63,4%) по сравнению с русскими (85,7%). Подавляющее большинство городских жителей республики - горожане в первом-втором поколениях.[5]

В составе РТ насчитывается 43 административных района, 19 городов, в том числе 11 - республиканского (РТ) подчинения, и 22 поселка городского типа. К числу городов республиканского подчинения относятся наиболее крупные города, главное отличие которых от городов районного подчинения состоит в том, что они не входят в состав каких-либо административных районов и управляются непосредственно республиканскими властями. Города районного подчинения входят в состав соответствующих административных районов и управляются районными органами власти. Поселки городского типа находятся в составе административных районов. Столица республики Татарстан - город Казань.

---

Система органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления Республики Татарстан была в основном создана в течение 1990-2000 гг. на основе Конституции РТ.

Согласно ст. 89 Конституции высшим представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти является Государственный Совет (парламент) республики, в котором работают 130 депутатов. Половина из них избирается от территориальных округов; для этого вся территория республики разделена на территориальные округа с примерно равным количеством избирателей. Остальные депутаты являются представителями административно-территориальных округов, границы которых совпадают с административно-территориальным делением республики. Разница в количестве избирателей по административно-территориальным округам может быть очень большой: например, по одному депутату в Госсовет РТ от административно-территориальных округов избирают и 7700 жителей Елабуги, и более 400000 жителей г. Набережные Челны. Для рассмотрения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии парламента: весенняя - с 12 января по 30 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря. Как правило, около 25% депутатского корпуса парламента работает на профессиональной основе; в настоящее время постоянно действующий парламент состоит из 28 народных депутатов. В ведении Государственного Совета РТ находятся следующие вопросы: принятие Конституции РТ и внесение в нее изменений; принятие законов РТ и внесение в них изменений; толкование законов РТ; законодательное регулирование отношений собственности, организация управления народным хозяйством и др. Срок полномочий представительных органов государственной власти - 5 лет. Последние выборы в Государственный Совет состоялись 19 декабря 1999 г.

Исполнительную власть в республике осуществляют Президент РТ и Кабинет Министров (Правительство) РТ. Согласно ст.106 Конституции РТ Президент как глава государства наделен широкими полномочиями в системе органов государственной власти, в том числе: возглавляет систему органов государственного управления РТ и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом РТ; направляет деятельность местных администраций, назначает по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов; представляет Государственному Совету ежегодно проект консолидированного бюджета РТ; представляет РТ в международных отношениях; подписывает законы РТ, вправе не позднее, чем в двухнедельный срок со дня предоставления принятого закона на подпись, возвратить документ в Государственный Совет РТ для повторного обсуждения и голосования. На основании ст.115 Конституции РТ, Президент может быть освобожден от должности за нарушение республиканской конституции решением Государственного Совета, принятым с учетом заключения Конституционного суда РТ. Предложение о возбуждении обвинения против президента вносится не менее чем 1/3, а решение об освобождении его от должности принимается не менее чем 2/3 голосов от установленного состава Государственного Совета РТ путем открытого голосования. 12 июня 1991 г. состоялись выборы первого президента Татарстана. Им стал Минтимер Шаймиев. 24 марта 1996 г. он был избран повторно, а 25 марта 2001 г. стал президентом РТ в третий раз.

В соответствии со ст. 116 Конституции РТ Кабинет Министров является исполнительным и распорядительным органом власти РТ и подчиняется Президенту РТ. Подчиненность Президенту Татарстана выражается в том, что, во-первых, глава правительства (премьер-министр) по представлению президента утверждается или освобождается Государственным Советом РТ, во-вторых, президент формирует по своему усмотрению состав министров и вправе отменить правительственные нормативные акты в случае их противоречия конституции и президентским указам. Министерства, государственные комитеты, другие органы государственного управления подчиняются не только правительству республики, но и Президенту РТ. Вместе с тем, в конституции Татарстана умалчивается, имеет ли право президент непосредственно участвовать в работе Кабинета Министров. Не вполне ясны и полномочия премьер-министра. Полномочия Президента Татарстана, данные ему республиканской конституцией таковы, что принципы взаимодействия законодательной и исполнительной власти больше соответствуют смешанной президентско-парламентской форме правления.

Судебная власть в Татарстане осуществляется Конституционным судом РТ, судами общей компетенции и арбитражным судом. Конституционный суд рассматривает дела о конституционности: законов РТ и нормативных постановлений Государственного Совета РТ; нормативных актов Президента, Кабинета Министров; международных договоров РТ. Кроме того, Конституционный суд рассматривает споры о компетенции между высшими государственными органами РТ, а также между органами власти районов, городов республиканского подчинения. Конституционный суд РТ по жалобам граждан и их объединений на нарушение прав и свобод граждан, по запросам судов проверяет конституционность законов РТ или отдельных их положений, нормативных постановлений Госсовета РТ, указов Президента РТ и постановлений Кабинета Министров РТ. Акты, либо их части, признанные Конституционным судом не конституционными, в случаях, предусмотренных республиканским законом, утрачивают силу со дня опубликования решения.

 В соответствии с законом РТ «Об уполномоченном по правам человека в РТ» (от 3 марта 2000 г.), Уполномоченный по правам человека избирается Государственным Советом РТ сроком на 5 лет. Он осуществляет сбор и анализ информации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, ежегодно готовит доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, принимает участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

В связи с начавшейся в 2000 г. унификацией правового пространства РФ в парламенте Татарстана идет подготовительная работа по внесению изменений в Конституцию РТ, в законы о принципах организации системы государственной власти и управления, местного самоуправления в РТ.

2. Становление и проблемы местного самоуправления в Республике Татарстан

Принципы функционирования местного самоуправления в РТ определяются Конституцией РФ (1993 г.), федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ» и «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а также Конституцию РТ (1992 г.) и республиканскими законами «О местном самоуправлении» (1994 г.), «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в РТ» (2000 г.), «О государственной собственности и собственности местного самоуправления» (1999 г.). В связи с начавшимся процессом согласования и приведения в соответствие региональных законов с федеральным законодательством приостановлена работа над рядом других важных республиканских законов, касающихся местного самоуправления – например, «О местном референдуме», «О финансовых основах местного самоуправления».

Чтобы в полной мере понять специфику татарстанской модели местного самоуправления, необходимо принять во внимание следующее: после проведения республиканского референдума о конституционно-правовом статусе Татарстана (21 марта 1992 г.), принятия Конституции РТ (1992 г.) и в особенности после подписания Договора РФ и РТ о разграничении предметов ведения и полномочий (1994 г.) республиканская власть получила право проводить более самостоятельную политику в вопросах республиканской жизни, в том числе и при осуществлении политических реформ. Если же говорить непосредственно о предмете данной статьи – о развитии местного самоуправления в Татарстане, то в отличие от общероссийского, татарстанский подход к реформе системы власти и управления в интересующем нас аспекте состоял в том, что в республике на начальном этапе демократических реформ сохранили основные звенья вертикали органов государственной власти – точнее, не стали трансформировать все уровни местных органов государственной власти и управления в соответствующие органы местного самоуправления. Наиболее наглядно это выразилось в сохранении (до сего дня) среднего уровня прежних органов государственной власти и управления – местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов (администрации) в административных районах, городах республиканского подчинения и в районных единицах этих городов. А местное самоуправление начали развивать снизу, с уровня сел, поселков и городов районного подчинения.

Положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 3; ст. 12), являющиеся правовой основой местного самоуправления Российской Федерации, могут быть представлены в виде четырех постулатов: 1) народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления; 2) в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; 3) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; 4) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 72 ч. 1 п. «н» Конституции РФ гласит: «В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления»; а Глава 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ устанавливает эти основные принципы организации и правового регулирования местного самоуправления. В рамках данной статьи особенно важно обратить внимание на самый общий характер положений главы «Местное самоуправление» и обусловленную этим потенциальную возможность вариативности решения конкретных проблем на их основе: в частности, в статье 131 Конституции РФ сказано, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций», но без каких-либо четко установленных пространственных пределов и без учета исторически сложившейся иерархичности административно-территориального устройства в субъектах федерации.

В разделе «Основы государственного и общественного строя РТ» Конституции РТ (1992) говорится, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через систему органов государственной власти и местного самоуправления …» (ст. 2). А раздел «Y. Местное самоуправление» Конституции РТ провозглашает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций» (ст. 131); в этой же статье сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления».

Закон РТ о местном самоуправлении отличается от аналогичного федерального. Статья 12 «Территории местного самоуправления» федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. … Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (выделено мной – Р. А.). Таким образом, данная статья федерального закона, так же, как Конституция РФ, не устанавливает территориальных пределов при образовании муниципальных образований, но содержит формулу о недопустимости ограничения на образование муниципального образования независимо от его численности. Тем самым этот закон дает, на мой взгляд, достаточно четкий критерий для решения вопроса о том, имеет ли право тот или иной населенный пункт, административная единица учредить органы местного самоуправления или нет. Вопрос же о том, есть ли у субъектов федерации (например, у Татарстана) право не следовать требованию данной статьи федерального закона, переносится в другую плоскость: в чьей юрисдикции находится установление принципов организации местного самоуправления на территории субъектов федерации?

На сегодня однозначного ответа на данный вопрос федеральный законодатель не дает: Конституция РФ относит его к совместному ведению центра и субъектов (ст. 72), а соответствующий федеральный закон о местном самоуправлении, как мы увидим ниже, решает этот вопрос однозначно в пользу федеральных органов госвласти. Но вначале посмотрим, как решил вопрос о местном самоуправлении республиканский законодатель. В отличие от соответствующего федерального закона, статья 5 «Территория местного самоуправления» закона «О местном самоуправлении» Республики Татарстан гласит: «Местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов» (выделено мной – Р. А.). Таким образом, республиканский закон заметно сокращает зону осуществления местного самоуправления: последнее не распространяется на города республиканского подчинения (таковых 11) и административные районы (их 43); на этих территориях власть осуществляется местными органами государственной власти и управления. Соответственно, выборы представительных органов государственной власти в этих территориально-административных единицах регулируются законом Республики Татарстан «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ» (1994 г.), а руководители исполнительных органов - главы администраций - назначаются Президентом РТ (ст. 130 Конституции РТ). Но самое интересное состоит в том, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах постановлением Конституционного Суда РФ N 1-П от 24.01.1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" признано не противоречащим Конституции РФ. Таким образом, данное решение Конституционного Суда РФ легитимизировало исключение из сферы местного самоуправления самых крупных территориальных образований в субъектах федерации. Статья 2 «Система органов государственной власти субъекта РФ» федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г.) также не запрещает существование местных (например, на уровне городов и административных районов) органов государственной власти на территории субъектов федерации. В частности, устанавливается, что «систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ».

С другой стороны, как уже отмечалось, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 12 ч. 1 п. 3) сказано: «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Более того, статья 7 ч. 3 этого закона гласит, что «федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления». С учетом данного положения, некоторые правоведы, например, доктор юридических наук В.Кронский, полагают, что «толкование этого закона позволяет сделать вывод об обладании федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повышенной юридической силой по сравнению с другими федеральными законами и, несомненно, с законами субъектов РФ. По мнению этого автора, «судебная практика решения споров о праве органов местного самоуправления решать самостоятельно вопросы местного значения во многих случаях опирается именно на правовой приоритет данного закона перед законами субъектов РФ» (выступление В.Кронского в г. Казани на международной конференции «Федерализм: российское и швейцарское измерения». 22-23 июня 2001 г.).

Справедливости ради необходимо признать, что не только отмеченные выше, но и многие другие до сих пор сохраняющиеся в федеральном и региональном законодательствах расхождения были обусловлены самим процессом законотворчества в РФ в начале 1990-х гг., когда часто субъекты федерации были вынуждены принимать те или иные законы и другие нормативно-правовые акты раньше – из-за запаздывания федерального центра. В значительной степени сказанное относится и к правовым основам, а также практике местного самоуправления в Татарстане – в части расхождения с соответствующим федеральным законом и организацией местного самоуправления в большинстве субъектов РФ.

Первые органы местного самоуправления в республике избирались в 1995 г. В апреле-мае 2000 г. в городских и сельских поселениях республики на основании временного Устава каждого Совета местного самоуправления и закона РТ «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в РТ» во второй раз прошли выборы в органы местного самоуправления республики. Было избрано 7096 депутатов, избраны председатели Советов местного самоуправления. В настоящее время в РТ действуют 959 органов местного самоуправления, в том числе 908 – сельские, 21 – поселковый, 7 – городские и 23 в жилых комплексах г. Казани. Несколько условно можно говорить, что в республике на сегодня сложилась двухуровневая система ОМСУ:

1. На базе городов районного подчинения, поселков и сельских округов. Они возникли на основе соответствующих исторически сложившихся уровней территориальной организации населения - вместо прежних сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов.

2. Внутригородские ОМСУ в границах жилых комплексов, микрорайонов в городах республиканского подчинения.

В республике сделаны определенные шаги для обеспечения экономической самостоятельности и развития ОМСУ. Начиная с 1999 г. ежегодно в бюджете РТ отдельной статьей записываются положения о передаче ОМСУ части налогов. Так, закон РТ «О бюджетной системе РТ на 2001 г.» рекомендует местным Советам народных депутатов передать в бюджеты местных самоуправлений часть налога с продаж, часть налога на имущество физических лиц, часть налога на доходы физических лиц, часть земельного налога и арендной платы, подлежащих зачислению в бюджеты районов и городов, в размерах, достаточных для покрытия предусмотренных ОМСУ расходов. Если сумма средств, поступающих от вышеуказанных источников, ниже минимальных социальных стандартов и норм, местным советам народных депутатов рекомендовано в своих бюджетах предусмотреть дотации и субвенции ОМСУ. Словом, улучшение есть. Например, в 2000 г. общая сумма средств бюджетов местного самоуправления в сравнении с 1999 г. была больше на 58%. Тем не менее, как утверждают специалисты, реальной финансовой и экономической базы местного самоуправления в большинстве районов нет. Средняя бюджетная обеспеченность территорий местного самоуправления по минимальным нормативам в 2000 г. составила лишь 73% от необходимого объема, причем, в целом по республике доходная часть бюджетов местного самоуправления выполнялась в основном за счет дотаций, которые составили 84,5% по плану и 78,3% по факту.

Нередко администрации районов – местные органы госвласти - идут по пути централизации всех налогов и средств. Тогда в советах местного самоуправления остается единственная расходная статья - на заработную плату. Подобное положение дел наблюдается там, где имеющиеся средства направляются в первую очередь на решение задач районного уровня, а органы местного самоуправления финансируются по остаточному принципу. Так, районный Совет народных депутатов Нурлатского района не выполнил требования ст. 23 Закона «О бюджетной системе РТ на 2000 г.» о передаче в бюджеты местного самоуправления части налогов, собираемых на их территории. В этом районе не передано ни одного налога ни одному Совету из 26[6]. Конечно, совсем без денег ОМСУ в этом районе не остались – были дотации из районного бюджета; однако этот путь финансирования, на самом деле, является очень удобным инструментом «приручения» руководителей местного самоуправления. Вот почему, пишут специалисты, необходимо четко определить структуру доходов бюджетов органов самоуправления и размеры минимальных долей налогов, закрепляемых за ними местными Советами народных депутатов. На местах очень многое зависит от отношения к Советам местного самоуправления местных Советов народных депутатов, в особенности – от руководителей их исполнительных органов, т.е. глав администраций.

Пока большинство ОМСУ ведут себя как прежние беспомощные и зависимые сельсоветы при председателях колхозов: с той лишь разницей, что сейчас их в таком положении держат главы местных администраций, не желающие выпускать из рук власть, а значит, как водится и в целом в России, сопутствующие власти собственность и другие блага. Как отмечают аналитики, местные органы госвласти передают ОМСУ лишь то, что не отдать уже нельзя – например, средства на зарплату штатным работникам Советов ОМСУ. В основном же передают столько, сколько могут, вернее – сколько хотят главы администраций, в зависимости от их доброй воли и характера личных отношений, сложившихся с представителями ОМСУ. По данным Министерства финансов РТ, даже в случае передачи ОМСУ не части, а 100% означенных в бюджетном законе налогов, бюджеты далеко не всех ОМСУ будут самодостаточны: слишком отличаются налогооблагаемые базы на различных территориях. Приводятся такие цифры: в 2000 г. в одном из административных районов республики (Бугульминском) 100% налога на имущество составили всего 10 тыс. рублей, тогда как в другом (Пестречинском) лишь 16% этого налога составили 410 тыс. рублей[7]. При подготовке закона «О финансовых основах местного самоуправления», призванного снять нерешенные вопросы механизма финансирования ОМСУ, возник целый ряд проблем. Например, как учесть реально существующую дифференциацию территорий не только по экономическим, но и по демографическим, этническим, природным особенностям для справедливого финансирования всех ОМСУ: чтобы врач, учитель на территории одного ОМСУ не довольствовался прожиточным минимумом, в то время, когда соседний ОМСУ на своей территории обеспечивает работникам такой же квалификации вполне благополучный уровень жизни? Здесь явно напрашивается более тонкий, дифференцированный подход в распределении финансов, нежели просто равные отчисления от соответствующих налогов на территории всех ОМСУ.

Еще одна проблема – недостаток подготовленных для работы в этой сфере специалистов: сегодня из 1742 председателей и заместителей председателей советов, работающих на освобожденной основе, 33,5% имеют высшее и незаконченное высшее образование, 48,3% – специальное и среднее специальное образование; крайне мало в руководящем звене экономистов и юристов, специалистов муниципального управления. Между тем ясно, что реализация на практике прав и полномочий института местного самоуправления возможна лишь при условии, если ее проводниками на местах будут юридически грамотные управленцы. В Татарстане, похоже, понимают это: обладая достаточной материальной и научно-педагогической базой в лице высших учебных заведений, республика немало сделала для организации подготовки и переподготовки работников местного самоуправления. Организовано обучение председателей и заместителей председателей советов местного самоуправления на Республиканских курсах повышения квалификации работников представительных органов власти при Государственном Совете РТ и на факультете повышения квалификации Института государственной службы при Президенте РТ. Начат прием абитуриентов из числа председателей и заместителей председателей советов местного самоуправления на обучение в Казанский государственный технологический университет, Казанский финансово-экономический институт, Казанский государственный университет, Татарско-Американский региональный институт и Альметьевский муниципальный университет на заочное обучение.

Словом, работа идет. В частности, Комиссия по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Госсовета РТ работает над пакетом законов, которые должны наделить ОМСУ реальными властными полномочиями. Среди них - проект закона о наделении ОМСУ отдельными государственными полномочиями, предусматривающего, в частности, передачу в их ведение нотариальных процедур и регистрации актов гражданского состояния. Кроме того, предлагается законодательно закрепить за ними и немало других обеспеченных финансами полномочий: содержание объектов здравоохранения и образования, а также исполнение таких хозяйственных функций как газификация, благоустройство; и даже право вводить свои сборы, заниматься коммерческой деятельностью для получения прибыли, направляемой на нужды деятельности ОМСУ.

В 1999 г. в целях обеспечения взаимодействия местных органов государственной власти и управления с ОМСУ в Татарстане создан Республиканский Совет по местному самоуправлению, в состав которого вошли руководители ряда отделов и аппарата Кабинета министров, депутаты и руководители постоянных комиссий Госсовета, а председателем этого органа стал сам спикер парламента. В 2000 г. завершен процесс образования районных Координационных советов по местному самоуправлению. Их задачи – выработка правовой и финансово-экономической стратегии взаимодействия между госструктурами и ОМСУ, представительство интересов последних в органах законодательной и исполнительной власти, накопление опыта местного самоуправления. В плане работы на 2001 г., в частности, предусмотрены следующие неотложные меры по развитию местного самоуправления:

·     решить вопрос о создании департамента (управления, комитета) по поддержке местного самоуправления при Кабинете министров и создании фонда поддержки местного самоуправления в республике (разговор об этом идет уже на протяжении нескольких лет);

·      внести предложения о разработке и принятии «Государственной комплексной программы поддержки местного самоуправления в РТ», а также законов, направленных на реализацию местного самоуправления в республике: "О сходах (собраниях) граждан", "Об отзыве депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в РТ".

По некоторым источникам информации, в Республиканском совете местного самоуправления обсуждается возможность передать ОМСУ сборы за дачное и иное пользование землей, недрами и дорогами на территории их юрисдикции, а также налоги с охотников и рыболовов. Специалисты утверждают, что в этом случае налоги будут собираться полнее. Об этом говорит, в частности, опыт передачи ОМСУ земельного налога: например, в 1999 г. после его передачи ОМСУ он был собран не на 50-60%, как это бывало в предыдущие годы, а на 204%[8]. Наконец, высказывается мнение, что необходимо более грамотно пользоваться правом Советов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы на основе принципов, определенных законодательством. Правда, и собрав причитающиеся им налоги, как отмечают наблюдатели, руководство ОМСУ вынуждено чуть ли не выпрашивать «свои» деньги у районных чиновников, читай – у тех же глав администраций. Поэтому следующим этапом развития местного самоуправления должно быть, убеждены большинство специалистов в этой области, превращение ОМСУ в субъект межбюджетных отношений, бюджет которых будет формироваться на основе социальных стандартов и нормативов. А в перспективе предлагается прямое, а не опосредованное - через администрацию районов - перечисление налогов на их самостоятельные банковские счета.

Все сказанное выше – лишь небольшая часть проблем, которые выявились в ходе становления ОМСУ в сельских поселениях, городах районного подчинения и микрорайонах городов республиканского подчинения. После того, как год назад Президент РФ Владимир Путин начал настойчиво и жестко осуществлять политику унификации правового пространства России, к обозначенным проблемам развития местного самоуправления в Татарстане прибавились новые – связанные с необходимостью реформирования местных органов государственной власти и управления, перспективой расширения территории местного самоуправления до уровня административных районов и городов республиканского подчинения.

3. Перспективы развития местного самоуправления в Татарстане.

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и соответствующим федеральным законом власть на уровне городов и районов в субъектах федерации относится к системе органов местного самоуправления и должна быть выборной. Глава 3 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» упомянутого федерального закона устанавливает, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». В качестве таковых называются, в частности, представительный орган местного самоуправления, состоящий из избираемых депутатов, и глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Что касается сельских поселений, поселков городского типа и городов районного подчинения, то и в них согласно ст. 6 Закона РТ «О местном самоуправлении» «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы и должностных лиц местного самоуправления, органы общественного самоуправления населения, а также непосредственно путем проведения местных референдумов, сходов граждан и в других формах». В соответствии со ст. 21 данного закона «представительные полномочия местного самоуправления могут осуществляться только выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления»; «исполнительные полномочия местного самоуправления осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления».

Но совсем иначе обстоит дело с организацией власти на уровне районов и городов республиканского подчинения. В Конституции РТ в разделе III «Государственное устройство РТ» им посвящена специальная 13-я глава, которая так и называется - «Местные органы государственной власти и управления». Там, в частности, сказано: «представительными органами государственной власти в районах, городах республиканского подчинения, районах в городах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 124); «функции управления в районе, городе, районе города выполняет местная администрация…» (ст. 128); «местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету народных депутатов и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам» (ст. 129). Выборы этих представительных органов государственой власти регулируются законом РТ «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ» (1994 г.) и ничего примечательного не представляют. Чего не скажешь об исполнительных органах местных Советов народных депутатов – главах местной администрации.

Данное звено в республиканской системе власти заслуживает того, чтобы становиться на нем подробнее. Итак, статья 130 Конституции РТ устанавливает следующий порядок организации исполнительной власти местных Советов народных депутатов: «деятельностью местной администрации руководит глава администрации. Глава администрации района, города республиканского подчинения назначается Президентом РТ с согласия соответствующего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента РТ, если он не является депутатом от данной территории». (Выделено мной – Р.А.) Напомним, что вся территория Татарстана разделена на 54 самостоятельные административные единицы - 43 административных района и 11 городов республиканского подчинения; на этих территориях и являются главными должностными лицами назначенные Президентом РТ главы администраций. Эти же административно-территориальные единицы в период выборов в Госсовет РТ превращаются в избирательные округа, от которых избираются по одному депутату в парламент республики (около половины депутатов – 63, с учетом районов в городах республиканского подчинения; вторая половина парламента – 67 депутатов - избираются от обычных территориальных округов, образованных в результате деления всей территории республики на примерно равные по численности населения округа).

При этом Конституция РТ (Глава 8 «Избирательная система», ст. 72) и республиканский закон «О выборах народных депутатов РТ» не запрещают главам администраций быть депутатами соответствующих местных Советов, а также Государственного совета РТ. Вполне объяснимо поэтому, что, во-первых, будучи креатурами Президента РТ, во-вторых, обладая такими мощными административными рычагами воздействия на электорат, как аппарат администрации территориальных органов госвласти с их финансовыми, техническими, кадровыми ресурсами, все главы администраций на выборах выигрывают у своих оппонентов и становятся одновременно председателями соответствующих Советов народных депутатов и депутатами Государственного совета РТ от административно-территориальных округов. Кроме того, учитывая современный уровень политической культуры населения, особенно в небольших городах районного подчинения и сельской местности, а также практически полную финансовую зависимость зарождающихся ОМСУ от тех же местных Советов и их администраций, не приходится сомневаться в том, что и руководителями органов местного самоуправления становятся, в основном, лояльные главам администраций кадры. Таким образом, замкнув на своих назначенцах - главах администраций – местное самоуправление, местную представительную и исполнительную власть, а также половину Госсовета (парламента), президент, будучи главой исполнительной власти в республике и поэтому непосредственно формируя еще и Правительство РТ, сосредоточил в своих руках поистине колоссальную по объему власть. Учитывая же его влияние на Госсовет РТ и анализируя практику законотворчества республиканского парламента за предыдущее десятилетие, можно сказать, что воля Президента РТ, конечно, подчиняется закону, но и сам закон, будучи продуктом Госсовета РТ, вырабатывается во многом с учетом воли Президента РТ. Приходится признать поэтому, что власть Президента РТ ограничена исключительно волеизъявлением населения Татарстана, а посему не постоянно, а, так сказать, точечно – раз в пять лет в день голосования на очередных президентских выборах. Правда, с 2001 г. начал полноценно работать Конституционный суд РТ (закон «О Конституционном суде РТ» принят в 1992 г.), который, по замыслу, должен стать постоянным контролером соответствия указов Президента РТ, законов Госсовета и деятельности чиновников всех уровней Конституции РТ; однако вряд ли в ближайшее время он будет исключением из правил правовой практики РФ и РТ – действительно свободным от влияния исполнительной ветви власти. А пока в республике очень сильная государственная власть сосредоточена в руках одного человека. Можно даже сказать, что так же, как ни один волос не упадет с головы правоверного без воли на то Аллаха, так же ни одно сколько-нибудь значимое решение в экономической и политической жизни республики не будет принято без воли на то президента М. Шаймиева.

В марте 2001 г. М. Шаймиев в третий раз избран Президентом Татарстана. Причем ход и итоги выборов, на которых в качестве наблюдателей присутствовали представители самых разных политических сил, в том числе и иностранные наблюдатели, камня на камне не оставляют от рассуждений оппонентов об административном ресурсе и массовых фальсификациях как главном факторе его переизбрания: цифры говорят о сохраняющемся доверии к М. Шаймиеву основной массы татарстанцев. Из общего числа избирателей, включенных 25 марта 2001 г. в список, на избирательные участки пришли 79,4%; явка избирателей в Казани - 69%, в среднем по районам республики - 94%. В результате подсчета голосов выявились следующие итоги: кандидат от республиканского оппозиционного избирательного блока «Равноправие и законность» депутат Госдумы РФ И. Грачев 5,5% голосов, за секретаря республиканской компартии Р. Садыкова проголосовали 4,43%; депутат Госдумы РФ С. Шашурин 5,78%; М. Шаймиева предпочли 79,5%. Против всех голосовали 2,8%. М. Шаймиев набрал большинство голосов на всех без исключения участках и территориях. В целом по районам за него отдали голоса 89,9% избирателей. В городах, как и ожидалось, был больший разброс мнений. Тем не менее, даже в традиционно оппозиционной Казани за него проголосовали 68,5%, в Набережных Челнах - 74,4%, в Альметьевске - 77,3%.

Возвращаясь к местным органам госвласти, следует признать, что именно они, а точнее, руководители их исполнительных органов - главы администраций (это «ноу-хау» властей в политической системе республики) - составили основу знаменитой «вертикали власти» М. Шаймиева, которая позволила в тяжелейший переходный период начала экономических и политических реформ в России сохранить управляемость республикой. И эта «вертикаль власти», на мой взгляд, сыграла скорее положительную, чем отрицательную роль в 1990-е гг., не допустив социально-экономического хаоса в ходе трансформации экономической системы и политических институтов посттоталитарного российского общества: повальной распродажи по символическим ценам госсобственности республики, обвального падения объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, катастрофического обнищания населения в связи с неуправляемым ростом цен на основные продукты питания и т. п. Но в настоящее время эта «вертикаль власти» начинает играть не на «осторожное» осуществление реформ в республике, а все больше - на стагнацию сложившихся к настоящему времени переходных форм экономической и политической систем Татарстана, в том числе, и в сфере развития местного самоуправления. Похоже, эта «вертикаль власти» становится все более не подвластной даже воле ее создателя – М. Шаймиева; и в первую очередь, речь идет о его опоре - главах администраций, которые обрели за эти годы экономический интерес, толкающий их к политической активности в желании сохранить свой статус-кво местных «царьков».

Впервые и открыто о своем желании вести самостоятельную  политическую игру главы администраций заявили в мае 1998 г., когда в Госсовете РТ решался вопрос об избрании нового спикера, на пост которого М. Шаймиев предложил премьер-министра Ф. Мухаметшина. Тогда группа депутатов впервые решилась выдвинуть альтернативную кандидатуру – мэра г. Набережные Челны Р. Алтынбаева, за которого проголосовали 50 депутатов, чего не хватило для избрания. В принципе, нет ничего удивительного в том, что главы администраций заявили о себе как самостоятельные политические акторы: имея в рамках района необъятную власть, соответствующие организационно-финансовые ресурсы, они, в то же время, полностью зависят от воли Президента РТ, который в любой момент может лишить их всех этих благ. Президенту, назначившему их на столь же ответственную, сколь и «хлебную» должность, они нужны именно в качестве «членов команды», которые повинуются решениям «капитана», и ни в коем случае - в качестве самостоятельных игроков в политическом пространстве Татарстана. В силу различий их объективных интересов, обусловленных их социальным и политическим статусом, союз М. Шаймиева и глав администраций в их современном статусе обречен на распад.

---

Президент Татарстана, конечно же, не из тех руководителей, которые могут отказаться пусть и от архаичной, но справляющейся со своими функциями "вертикали власти» без создания адекватной замены. Следует признать, что местные органы государственной власти и управления в городах республиканского подчинения и административных районах - местные Советы народных депутатов и главы администраций – в нынешнем виде напоминают симбиоз прежних районных комитетов КПСС с районными исполнительными комитетами и Советами народных депутатов времен СССР. Эта конструкция, по-своему эффективная в условиях командно-административных отношений и даже в переходный период от тоталитаризма и командной экономики, вряд ли может быть глубоко модернизирована для работы в совершенно иной среде - системе рыночных отношений и демократических институтов. Поэтому самое правильное решение в таких случаях, как учит современная наука об управлении, – создать иную параллельную управленческую структуру и передать ей основные функции прежней. И, похоже, М. Шаймиев уже сделал первые шаги к созданию более современной (в сравнении с нынешней) «вертикали власти». Я имею в виду намеченное реформирование местных органов государственной власти и управления в республике. О несоответствии стиля работы, уровня профессионализма многих управленческих структур республики потребностям настоящего исторического момента Президент РТ достаточно ясно высказался в своем ежегодном Послании Госсовету РТ (февраль 2001 г.). К тому же есть и дополнительный аргумент в пользу реформирования госуправления: надо приводить в соответствие с федеральным республиканское законодательство о местном самоуправлении, т. е. ввести местное самоуправление на уровне административных районов и городов республиканского подчинения. А эта новация может в корне изменить статус глав администраций: эта должность будет доставаться ее соискателям в процессе выборов местным населением. Конечно, здесь мы становимся на почву прогнозов, поскольку некоторые события в политической жизни республики можно трактовать как подтверждение, а иные – как опровержение этих предположений. Остановимся на некоторых из них.

11 июля 2001 г. председатель Госсовета РТ Ф. Мухаметшин встретился с полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе С. Кириенко. Как сообщила пресс-служба Госсовета РТ, во время встречи обсуждались вопросы, связанные с приведением законодательства Республики Татарстан в соответствие с федеральным. Особое внимание было обращено на республиканские законы, регулирующие работу местных органов власти и самоуправления. Спикер парламента республики выразил такое мнение: поскольку на федеральном уровне до сих пор нет четкой концепции развития местного самоуправления, неразумно что-либо менять в законодательстве Татарстана - тем более что за последние годы в республике сформировалась цельная система органов власти, ближе всего стоящих к людям. Спикер напомнил также, что эту позицию республики ранее поддержали эксперты Приволжского федерального округа, работающие в согласительной комиссии по приведению в соответствие регионального и федерального законодательств. Итогом беседы Ф.Мухаметшина и С.Кириенко стала договоренность о том, что Госсовет Татарстана выходит на федеральный уровень с согласованной инициативой-предложением: предоставить республике возможность продолжить работу в этом направлении в режиме эксперимента. В тот же вечер в Москве председатель Госсовета РТ встречался с руководителем Администрации Президента РФ А. Волошиным. Разговор шел в основном о тех же вопросах.

На первый взгляд, подобные встречи свидетельствуют о том, что власти Татарстана пытаются как можно дольше сохранить своеобразие республиканской политической системы, в данном случае – в части местного самоуправления и местных органов государственной власти и управления. Тем более что некоторые события в ряде регионов РФ даже в глазах федеральной власти оправдывают осторожность властей Татарстана в вопросах развития местного самоуправления: речь идет о конфликтах, связанных с дележом власти и бюджета между мэрами крупных городов и губернаторами - в Удмуртии, а особенно наглядно - в Приморье, где пострадавшим оказалось население, ради улучшения жизни которого и задумано местное самоуправление. Все эти события, казалось бы, не предвещают скорых радикальных изменений в татарстанской устоявшейся «вертикали власти», во всяком случае - в части местных органов государственной власти и местного самоуправления. Казалось бы …

Но вот 16 июля 2001 г. президент РТ издает Указ «О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления РТ». Суть данного указа - свести органы исполнительной ветви власти республики в единую систему. Дело в том, что до настоящего времени многие республиканские министерства вообще не имели своих подразделений на этом территориальном уровне, а существовавшие структуры обладали лишь статусом методических или консультативных учреждений. До сего дня в каждой районной, городской администрации существуют отраслевые отделы (управления): образования, здравоохранения, социальной защиты, сельского хозяйства, по вопросам промышленного развития и т. д. Например, отдел (управление) образования местной администрации осуществляет непосредственное руководство школами и иными учебными заведениями на территории соответствующего района; аналогичная ситуация и в других сферах управления. При этом отделы и управления администраций должны координировать свою деятельность с республиканскими министерствами и ведомствами. На самом же деле ими руководит глава администрации, назначаемый президентом РТ и достаточно независимый от министерств; поэтому эти структуры существуют практически автономно от соответствующих республиканских министерств и ведомств. Именно главы администраций через подразделения своего аппарата осуществляли управление всеми отраслями жизнедеятельности района или города. Если принять во внимание, что главы администраций одновременно являются (избираются) и председателями местных представительных органов государственной власти – Советов народных депутатов - соответствующих административных районов, то становится ясно, кто до настоящего времени был главным действующим лицом при распределении и перераспределении районных бюджетных средств.

Согласно указу, отраслевые отделы и управления местных администраций должны трансформироваться в территориальные органы республиканских министерств. Например, управление образования администрации района (города) теперь будет территориальным органом Министерства образования. Этот орган будет финансироваться из республиканского бюджета, а школы и другие учреждения образования - из местного бюджета. Сейчас уже идет процесс формирования территориальных органов республиканских министерств, основной костяк которых будут составлять специалисты соответствующих отраслевых отделов местных администраций, уже поработавшие в своих отраслях и знающие все проблемы изнутри. Чтобы исключить дублирование функций соответствующих подразделений местных администраций, в структуру последних вносятся изменения.

Есть в этом указе, на мой взгляд, непоследовательность, которая ослабит его действенность. Речь идет о том, что территориальные органы республиканских министерств сохранили и подчиненность "по горизонтали", то есть остались подконтрольны главам местных администраций, входят в схему управления районов и городов. Кроме того, руководители территориальных органов государственного управления будут назначаться на должность по представлению глав администраций. Такое "двойное подчинение" должно послужить, по замыслу, повышению ответственности данных органов за результаты своей работы: вышестоящее министерство будет контролировать выполнение специфических функций (развитие экономики, образования, здравоохранения), а главы администраций - обеспечивать органическое вхождение этих органов со всеми выполняемыми ими функциями в единую систему жизнеобеспечения района, города. Однако с подобными доводами трудно согласиться: в данном случае "двойное подчинение" ничего кроме безответственности и неразберихи породить не может; поэтому, полагаю, в ближайшее время эти территориальные органы управления будут подчиняться только соответствующим министерствам.

В целом же этот указ, на мой взгляд, должен содействовать решению сразу нескольких неотложных задач в сфере деятельности республиканских органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления. Фактически переподчиняя отраслевые органы управления при аппарате глав административных районов (сельских районов и городов республиканского подчинения) и передавая их финансирование соответствующим министерствам, он лишает первых значительной доли финансовых и организационных рычагов власти на местах, да и просто – возможности злоупотреблений при исполнении районных бюджетов. Не секрет, что нецелевое использование бюджетных денег – хроническая «болезнь» глав администраций.

Результаты последней проверки Комитета парламентского контроля только по трем районам республики (за 1998-2000 гг.) красноречиво свидетельствуют об этом. При исполнении расходной части бюджета выявлены значительные отклонения фактических расходов от утвержденных. Одни статьи значительно недофинансированы, другие перефинансированы (последнее особенно характерно для раздела «Государственное управление»). Намного больше запланированного направлялось на оплату транспортных услуг, связи, хозяйственные и текущие расходы, на приобретение оборудования и капитальное строительство: в Арском районе перефинансирование составило 40 млн. 531 тыс. руб., Кайбицком – 10 млн. 42 тыс. руб., Муслюмовском – 14 млн. 502 тыс. руб. В районах выделялись средства организациям и на мероприятия, не финансируемые из районных бюджетов. Руководством районов допущено нецелевое использование средств, выделенных из республиканского бюджета (на поддержку племенного дела, дотации на животноводческую продукцию, на возмещение разницы в цене на минеральные удобрения). Только по проверенным районам отвлечение средств на цели, не предусмотренные республиканским, районными бюджетами, составило: в Арском районе - 72 млн. 352 тыс. руб., в Кайбицком - 12 млн. 785 тыс. руб., Муслюмовском – 1 млн. 135 тыс. руб. В то же время руководством предприятий и администрациями районов не принималось достаточных мер для решения острейшей проблемы – своевременной выплаты заработной платы. Общая сумма задолженности по выплате заработной платы по Арскому району составила 21 млн. 771 тыс. руб., по Кайбицкому -5 млн. 789 тыс. руб., Муслюмовскому – 11 млн. 414 тыс. руб. Несмотря на наличие значительной задолженности в бюджет и внебюджетные фонды администрациями районов принимались решения об освобождении ряда предприятий и организаций от уплаты налогов и сборов.

Переподчинение отраслевых органов управления при главах районных (городских) администраций соответствующим отраслевым министерствам, наряду с переходом республики к казначейской системе финансирования бюджетов административных районов и городов, позволит, на мой взгляд, более жестко контролировать их исполнение.

Многие политики и ученые в республике высказывают мнение, что и развитие фермерства сдерживается в немалой степени по вине глав сельских районных администраций: поскольку последние имеют гораздо больше ресурсов в своем распоряжении при сохранении командно-распределительных методов хозяйствования, а не в условиях развитых рыночных отношений и широкого распространения экономически и политически самостоятельных фермерских хозяйств. Вот некоторые данные из доклада «О состоянии и развитии крестьянских (фермерских) хозяйств в Республике Татарстан», с которым выступил зам. начальника Контрольного управления Президента РТ в Госсовете РТ на совместном заседании с Комитетом парламентского контроля[9]. По состоянию на 1 апреля 2001 г. 1603 фермерских хозяйства республики владели лишь 2,7% сельскохозяйственных угодий республики, из которых половина находилась в их собственности. В производстве сельскохозяйственной продукции на долю фермерских хозяйств приходится около 1%.

Было отмечено, что в целом реформирование сельского хозяйства в республике идет медленно: в некоторых районах фермерские хозяйства составляют единицы, а есть и такие, где их вообще нет. Дело в том, что в Татарстане предоставление земельных участков для создания фермерских хозяйств относится к компетенции районной (городской) администрации. Административные комиссии при главах администраций районов и районные комиссии по реформированию села не всегда объективно подходят к выделению земли начинающим фермерам. Анкетирование 26 глав фермерских хозяйств показало, что 58% фермеров не получили свои имущественные паи при выделении из коллективных хозяйств. Администрации многих районов республики не нашли возможность выделить фермерам технику из лизингового фонда 2000 г.; фермерские хозяйства, вопреки существующему порядку, не включаются в районные планы по строительству подъездных дорог и линий электропередачи. Более 60% опрошенных фермеров отмечают, что эффективной деятельности их хозяйств препятствуют проблемы с получением долгосрочных кредитов; подавляющее большинство анкетируемых не удовлетворены взаимоотношениями с администрациями районов.

Примерно те же самые обвинения высказываются и в адрес глав администраций городов республиканского подчинения: чиновничьи поборы и произвол при аренде и приватизации городской собственности, административное сдерживание свободной конкуренции, нецелевое использование бюджетных средств и т. д.

Передавая полномочия и соответствующие ресурсы правительству и республиканским министерствам - конструируя «вертикаль власти» с опорой на традиционные институты исполнительной власти (министерства) - президент РТ, похоже, уверен, что последние способны лучше обеспечить организационно-финансовые условия для развития рыночных отношений в городах республиканского подчинения и в сельском хозяйстве. Во всяком случае, если дело не улучшится, то не только президент, но и Госсовет смогут спросить за неудачи с правительства и премьер-министра, которых гораздо легче контролировать, чем 54 удаленных от Казани самостоятельных администрации (по существу, мини-правительства в административно-территориальных единицах, назначаемые президентом и ответственные исключительно перед ним). Пока же вся полнота власти на местах - в руках глав администраций, назначенцев президента РТ. И он наравне с ними несет ответственность как за все успехи республики, коих немало (в особенности в сравнении со средними показателями по РФ - например, в 2001 г. собран рекордный урожай: около 5 млн. тонн зерна), так и за все неудачи, коих тоже немало (имеется в виду, в частности, уровень развития рыночных отношений в сельском хозяйстве и степень демократизации политических процессов на местах). И это справедливо при сохранении нынешней «вертикали власти» с опорой на глав администраций. Хотя последние уже давно научились, открыто не проявляя перед президентом политической строптивости, молча «гнуть» свою линию: саботировать развитие фермерства, осуществление открытой конкурсной приватизации госсобственности, создание условий свободной конкуренции и многое другое; а также нецелевым образом расходовать бюджетные средства: строить себе роскошные особняки и покупать самые дорогие марки иностранных автомобилей и другой техники.

Наконец, возможно, что это реформирование исполнительной власти является подготовкой к приведению республиканского закона о местном самоуправлении в соответствие с федеральным. Лишив глав районных администраций и городов республиканского подчинения основной части их организационных и финансово-экономических ресурсов и передав последние территориальным органам соответствующих отраслевых министерств, президент Татарстана может со спокойным сердцем санкционировать расширение сферы местного самоуправления до уровня административных районов и городов республиканского подчинения и осуществить переход от назначения глав администраций к их избранию, как того требует федеральный закон о местном самоуправлении. При этом он уже может не опасаться снижения эффективности управления социально-экономическими процессами на период осуществления неотложных рыночных реформ в республике, поскольку рычаги управления к этому времени должны быть в надежных руках правительства РТ, продемонстрировавшего высокий уровень профессионализма в этом деле. Одновременно будет снята опасность политической дестабилизации в республике - из-за возможных противоречий с уже избранными, и потому достаточно независимыми от президента РТ главами администраций (например, по сценарию Приморья). В то же время, сам процесс выборов глав администраций и неизбежная политическая борьба при этом - без опасения получить в лице избранных глав полновластных «царьков» на местах - сослужили бы неоценимую роль в деле демократизации всех сфер жизнедеятельности в республике повсеместно, в структуризации политического пространства и развитии рыночных отношений в особенности.

Если М. Шаймиев действительно задумал реализовать в той или иной версии прогнозируемый выше сценарий реформирования местных органов государственной власти и управления, то это будет, на мой взгляд, шаг вперед в придании всем сферам жизнедеятельности республики большего динамизма, особенно важного в период проведения давно назревших рыночных реформ в республике. Но эти изменения можно назвать «шагом вперед» только в сравнении с нынешней организацией исполнительной власти на уровне администрации районов и городов республиканского подчинения. А в перспективе, после принятия на федеральном уровне концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления, над которой сейчас работает специально созданная В. Путиным комиссия под руководством заместителя главы администрации президента РФ Д. Козака, все равно необходимо осуществить разграничение полномочий между республиканскими и местными органами власти. Последние, независимо от того, как они будут называться, – органами местного самоуправления, муниципальной властью или местными органами государственной власти, - должны быть, безусловно, выборными и в пределах своих полномочий независимыми от республиканской власти – так же, как последние в рамках своих полномочий независимы от федеральной власти.

---

В настоящее время, на наш взгляд, ни в РФ, ни в РТ, нет не только сложившейся и реально действующей эффективной системы органов местного самоуправления, но даже завершенной концепции местного самоуправления, в которой четко определялись бы его полномочия и ответственность, финансовая база и принципы взаимоотношений с другими органами власти и управления. Скорее всего, таковая появится лишь после принятия на федеральном уровне уже упоминавшейся выше концепции разграничения полномочий между органами власти федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления.

Власти Татарстана считают, что в вопросах развития местного самоуправления необходимо проявлять осторожность, учитывая и уровень политической культуры населения, и проблемы обеспечения финансовой самостоятельности вновь создаваемых органов. Только обеспечив самый низовой уровень местного самоуправления законодательными актами, подготовив кадры, определив налоговую базу и пр., можно распространять местное самоуправление на более крупные территориальные сообщества – города и районы. Главное – помнить, что этот важнейший уровень организации местной власти находится на начальном этапе своего развития, в стадии поиска оптимальных форм функционирования.

Политическое руководство Татарстана полагает также, что вопросы местного самоуправления должны оставаться в компетенции субъектов федерации, поскольку на местах можно правильнее, с учетом региональной специфики, установить тот оптимальный уровень территориального сообщества, начиная с которого местное самоуправление будет более эффективно решать проблемы местного населения.

Этот подход нашел отражение в концепции разграничения полномочий между центром и субъектами федерации, разработанной комиссией Госсовета РФ под председательством М. Шаймиева, которая, однако, не была даже заслушана, как планировалось ранее, на заседании данного совещательного органа при президенте России. Тем не менее, при отсутствии ясной стратегии развития местного самоуправления на федеральном уровне, центр пока достаточно благосклонно относится к экспериментированию республиканских властей в этой сфере. И то, что Татарстан в вопросах местного самоуправления до сих пор живет по республиканским законам, отличающимся от федеральных, может свидетельствовать о том, что команда президента РФ пока еще не выработала окончательного решения об основных принципах местного самоуправления – хотя федеральный закон принят еще в 1995 г., правда, в несколько другой политико-правовой ситуации, когда многие законы принимались в угоду политической конъюнктуре как внутри РФ, так и на международной арене (стремление вступить в Совет Европы). Вполне возможно и другое объяснение: изменения в принципы организации местного самоуправления республики будут внесены вместе с изменениями в Конституции Татарстана – т. е., скорее всего, до конца 2001 г.



[1] Исхаков Д.М. Современный национализм татар//Панорама—Форум 1997 № 13.

[2] Республика Татарстан, 1996: Статистический сборник. Казань.: Карпол, 1997, С.18.

[3] Демография языком цифр (Госкомстат РТ) //Татарские края. 1995, № 30

[4] Исхаков Д.М. Без инде купчелек (Нас большинство) //Идел, 1995, № 12, сс. 2-3

[5] Татарстан - страна городов. - Набережные Челны, 1993, - с. 8.

[6] Комитет парламентского контроля //Парламентские вести № 1 январь 2001

[7] «Республика Татарстан». 2000. 28.12

[8] «Республика Татарстан». 2000. 28.12

[9] Комитет парламентского контроля//«Парламентский вестник». № 11. Июль 2001.


 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru