Сахиева Раиса Абдулловна, начальник Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан
Опыт субъектов Российской Федерации в заключении и реализации внутригосударственных договоров и соглашений
Уважаемые участники конференции!
Предлагаемое вашему вниманию выступление посвящено некоторым проблемам развития договорных отношений и законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также анализу практики заключения и реализации внутригосударственных договоров и соглашений (в основном на примере Республики Татарстан). «Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией Российской Федерации и является легитимной», - подчеркнул в своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года Президент Российской Федерации В.В.Путин. Обобщение накопленного опыта договорных отношений, их объективная оценка необходимы для того, чтобы сделать правильные выводы и предвидеть ближайшие и дальнейшие перспективы развития Российской Федерации как правового, демократического, дееспособного федеративного государства.
Анализ внутригосударственных договоров и соглашений в Российской Федерации позволяет выделить четыре их основных вида:
1. Федеративный договор;
2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации;
3. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимной передаче ими осуществления части своих полномочий, заключаемые в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации;
4. Договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации о сотрудничестве (в целом или только в определенных сферах).
Современные договорные отношения Российской Федерации и ее субъектов базируются на важнейших политико-правовых актах первой половины 90-х годов: Декларациях о государственном суверенитете Российской Федерации и ряда республик, где они приняты, Федеративном Договоре и, конечно же, на Конституции Российской Федерации и конституциях республик, уставах краев и областей. За этот период 46 субъектов Российской Федерации заключили с Центром Договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, на основе вышеуказанных актов заключено множество межправительственных и межведомственных соглашений.
Договорной порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится к основам конституционного строя Российской Федерации, поскольку он предусмотрен частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации. До принятия соответствующего федерального закона были приняты Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и ряд распоряжений по организации их исполнения.
Принципы и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены в принятом в 1999 году Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако есть веские основания ставить вопрос о расхождении отдельных норм данного Закона с положениями Конституции России, поскольку он значительно сужает круг вопросов, подлежащих договорному регулированию, по сравнению с нормами Конституции Российской Федерации.
Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения регулируется также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Регламентом Правительства Российской Федерации.
Определяемое договорами правовое регулирование осуществляется либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного урегулирования. В этот период развития законодательства Российской Федерации и ее субъектов договоры были востребованы и необходимы, сыграли свою историческую роль.
Договоры и соглашения позволяют:
- достичь решения сложнейших задач в области государственного строительства;
- установить контроль за правовым регулированием субъектами Федерации вопросов, связанных с реализацией ими полномочий по предметам совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;
- реализовать конституционное право субъектов Федерации передавать предметы своего собственного ведения в совместное в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельно осуществлять полномочия в данных сферах общественных отношений;
- определять приоритеты в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий устанавливают и «дополнительные», индивидуальные для каждого региона предметы совместного ведения и полномочия. Такое положение не следует рассматривать как несоответствие ст. 5 Конституции, устанавливающей равноправие всех субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Ст. 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, они вправе ставить и решать вопросы о совместном регулировании предметов собственного ведения в случае отсутствия у них возможности осуществлять его самостоятельно.
Конституционное положение о равноправии субъектов Федерации (ст. 5) не может быть интерпретировано как исключающее возможность любых отличий между ними. В первую очередь это противоречит Конституции России (ст. ст. 5, 66, 68, 69), содержащей нормы, имеющие отношение лишь к части субъектов Российской Федерации.
Равноправие субъектов Российской Федерации основано на:
- установлении равенства их потенциальных возможностей обладания всеми правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации;
- возложении на каждого из них обязанностей для решения определенного минимума вопросов, подлежащих разрешению в соответствии с конституционными нормами исключительно на региональном уровне.
Таким образом, равенство субъектов Российской Федерации - это равные «стартовые условия» для определения объемов государственно-властных полномочий, пределы и содержание которых ограничены Конституцией Российской Федерации. Иное толкование будет идти вразрез с вопросами эффективности, в том числе хозяйственной, и не будет учитывать различный уровень социально-экономического развития регионов.
При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов Федерации необходимо иметь в виду, что нет двух одинаковых регионов. Разнообразие регионов и положительный опыт социально-экономического развития отдельных субъектов Федерации следует использовать для отработки различных подходов к решению экономических проблем. Уникальное разнообразие регионов – потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами.
Федеральные и региональные органы власти могут использовать практику соглашений для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В сильных регионах государство может отрабатывать различные экономические модели, инициативы, новшества, а удачные решения распространять на всю страну.
Перспективными сферами применения договорной практики являются:
конкретизация государственной политики с учетом особенностей различных субъектов Российской Федерации;
согласование законодательства Федерации и ее субъектов;
политическое урегулирование и предотвращение региональных конфликтов;
урегулирование взаимоотношений внутри «сложносоставных» субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);
совершенствование территориального устройства государства (например, через договор об объединении двух или более субъектов Федерации в один новый субъект Российской Федерации);
оптимизация структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления (в частности, реальное «встраивание» института федеральных округов в существующую систему взаимоотношений между различными уровнями власти).
Найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут в дальнейшем фиксироваться в федеральных законах.
После подписания Договоров в субъектах Российской Федерации был накоплен богатый опыт самостоятельного развития, формирования современных структур государственной власти, создания собственной системы законодательства, реализации своего варианта экономических и социальных реформ, сохранения социально-политической стабильности и межнационального согласия. В результате удалось избежать социальных и политических кризисов, оптимально сочетать реформы в экономике со становлением основ правового демократического государства и гражданского общества.
Помимо Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральные органы исполнительной власти на основании пункта 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. При этом необходимо четко уяснить принципиальное различие Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о передаче осуществления части полномочий. Если часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации посвящена разграничению предметов ведения и полномочий, то в частях 2 и 3 статьи 78 говорится о передаче органами исполнительной власти различных уровней осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти другого уровня. В последнем случае такая передача возможна, если это не противоречит федеральным законам. Что же касается разграничения предметов ведения и полномочий, то в данном случае положения статьи 11 Конституции Российской Федерации не могут ограничиваться никакими законодательными актами, и разграничение должно производиться на основе свободного волеизъявления сторон в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Именно такими двусторонними правовыми актами, принятыми во исполнение статьи 78 Конституции Российской Федерации, являются межправительственные соглашения Республики Татарстан и Российской Федерации, которые были заключены в целях реализации Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, что соответствует норме пункта 3 статьи 14 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Предметами регулирования соглашений являются передача федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий, а также их взаимодействие в рамках вышеуказанного Договора. В этой связи вышеуказанные соглашения не являются по форме и содержанию соглашениями о разграничении полномочий. Каждая из сторон сохраняет за собой весь объем полномочий, передается лишь их осуществление.
Данные соглашения сыграли и продолжают играть важную роль в регулировании отношений между органами исполнительной власти Российской Федерации и Республики Татарстан, других субъектов Российской Федерации. В них нашли свое отражение достигнутые договоренности по межбюджетным отношениям, внешнеэкономической и финансовой деятельности, вопросам собственности – практически по всем спектрам экономики и социальной сферы.
Важнейшая особенность межправительственных соглашений заключается в том, что в условиях недостаточного законодательного регулирования вопросов совместного ведения и собственного ведения субъектов Российской Федерации они были и остаются механизмом реализации Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Сегодня можно констатировать, что заложенные в соглашениях нормы снимают напряжение между федерацией и ее субъектом, исключают дублирование полномочий, позволяют осуществлять эффективное взаимодействие.
Процесс заключения договоров и соглашений субъектами Российской Федерации (на примере Республики Татарстан), включая договоры и соглашения с зарубежными государствами и их субъектами, условно может быть разделен на 5 этапов:
1. С момента провозглашения государственного суверенитета Татарстана (30 августа 1990 года) до подписания Федеративного договора (31 марта 1992 года). В этот период республикой заключено 8 договоров (соглашений, протоколов, меморандумов и др.) с зарубежными государствами и их субъектами, а также 14 договоров (соглашений, протоколов) с субъектами Российской Федерации и федеральными органами государственной власти.
2. С момента подписания Федеративного договора (31 марта 1992 года) до принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года).
3. С момента принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) до вступления в силу Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (11 января 1999 года).
4. Со дня вступления в силу Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (11 января 1999 года) до начала кампании по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством (с начала 2001 года).
5. С начала кампании по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством (с начала 2001 года) по настоящее время.
Пик заключения договоров и соглашений приходится на период после принятия Конституции Российской Федерации и до вступления в силу Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Статистика показывает, что вступление в силу данного Федерального закона значительно снизило количество заключаемых договоров и соглашений. Отчасти этот факт можно объяснить и тем, что основная масса договоров и соглашений с наиболее перспективными для сотрудничества субъектами к тому времени была уже заключена, но нельзя сбрасывать со счетов и закрепленную вышеназванным законом чрезмерно усложненную процедуру заключения соглашений с зарубежными государствами (длительный процесс согласования с федеральными органами власти, неопределенный статус таких соглашений – они не являются международными договорами), снижающую результативность международного сотрудничества субъектов Российской Федерации.
Тем не менее федеральный законодатель признает право субъектов Федерации на осуществление международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами, с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а с согласия Российской Федерации – и с иностранными государствами, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.
Процесс заключения договоров и соглашений о сотрудничестве между субъектами Российской Федерации, в отличие от аналогичных договоров с иностранными субъектами и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, проходит без особых затруднений. Ввиду отсутствия соответствующего федерального закона субъекты Федерации при организации межрегионального сотрудничества руководствуются непосредственно нормами Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) соответствующих субъектов Российской Федерации, Федеративного договора, а также Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных этими субъектами с Российской Федерацией. Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», посвященный отдельным аспектам межрегионального сотрудничества, имеет достаточно узкий предмет правового регулирования и во взаимоотношениях субъектов между собой применяется не так часто, хотя на его основе и создан ряд ассоциаций, например, «Большая Волга». И все же, как правило, субъекты Федерации отдают предпочтение установлению прямых двусторонних связей. Так, Республикой Татарстан заключены договоры и соглашения о сотрудничестве с порядка 60 субъектов Российской Федерации. Нормы о порядке и принципах взаимодействия содержатся не только в специальных широкомасштабных договорах, как, например, договоры Республики Татарстан с Удмуртией, Чувашией, Башкортостаном, Марий Эл, с рядом других республик, краев и областей, но и во многих отраслевых соглашениях, протоколах и иных двусторонних документах. Большинство договоров и соглашений, заключенных на определенный срок (как правило, 5 лет), в дальнейшем пролонгируется.
Таким образом, Договоры и соглашения реализуются и имеют хорошие перспективы на будущее. Как видим, отсутствие детального федерального регулирования в сфере заключения договоров и соглашений о межрегиональном сотрудничестве нисколько не мешает субъектам Российской Федерации организовывать такое взаимодействие. В данном случае усматривается реальное воплощение в жизнь принципа субсидиарности – решение проблемы необходимо передавать на тот уровень, где она может быть наиболее эффективно разрешена, т.е. организация взаимного сотрудничества субъектов Федерации не требует обязательного вмешательства федерального Центра, субъекты сами вполне справляются с этой задачей.
Договорные отношения субъектов Федерации и Центра, а также субъектов Федерации между собой должны и далее совершенствоваться, создавая новые возможности для экономического и социального прогресса и обеспечения исключительно политического решения возникающих спорных государственно-правовых вопросов на принципах согласия и справедливости. История свидетельствует о том, что только на этом пути возможно построение подлинного федерализма, возрождение России на принципах мира и равноправия народов. Регулирование отношений России и субъектов в ее составе является примером разумных компромиссов, сотрудничества во имя уважения прав человека и народов, обеспечения баланса интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем созидательный потенциал договорных отношений используется явно недостаточно. За прошедшие годы Государственной Думой не принято ни одного закона, в котором были бы защищены государственные интересы республик и других субъектов Российской Федерации, их статус. Более того, во многие федеральные законы включаются нормы, лишающие субъекты Федерации тех прав, которые они имели раньше по федеральному же законодательству. Ярким примером является принятие Федерального закона о внесении изменений в Закон «О языках народов Российской Федерации», по существу устанавливающего кириллицу в качестве графической основы для языков всех народов Российской Федерации, что является вмешательством в компетенцию субъектов Федерации и нарушением суверенного права народов на использование своих языков. И подобных примеров можно привести множество. Так, республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством фактически лишаются институтов гражданства, значительно ущемляются их права по распоряжению своими природными ресурсами, объектами собственности, по установлению налогов, поступающих в их бюджеты, и льгот по ним. Между тем сам факт заключения Договоров в идеале обязывает не только республиканские, но и федеральные органы власти осуществлять свою деятельность, включая законотворчество, с учетом положений этих Договоров.
В качестве еще одного примера можно привести Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который игнорирует накопленный опыт договорного регулирования отношений Российской Федерации с ее субъектами. Анализ данного закона позволяет сделать вывод об отличии его концептуальных норм от Конституции Российской Федерации, в частности, от положений части 3 статьи 11 Конституции, согласно которым разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом Конституцией Российской Федерации не установлено никаких ограничений для заключения подобных договоров, равно как и не содержится запрета на делегирование полномочий центра и регионов по предметам их собственного ведения. Данный же Закон допускает заключение договоров и соглашений только по предметам совместного ведения.
Крайне мало федеральных законов, предусматривающих возможность взаимного делегирования (передачи осуществления) полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В результате чего положения части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами, не находит достаточного развития в текущем законодательстве.
Проходящий в настоящее время процесс приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и с федеральными законами региональных нормативных актов в силу его односторонней направленности значительно затрудняет совершенствование нормативно-договорной базы. Зачастую не принимается во внимание, что многие федеральные законы, в частности, такие как «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»и другие, вторгаются в компетенцию субъектов Федерации либо чрезмерно детализированно регулируют соответствующие отношения, не оставляя места для собственного нормативного регулирования субъектами Российской Федерации. Таким образом, некоторые положения вышеуказанных федеральных законов и целого ряда других не соответствуют Конституции Российской Федерации и сами нуждаются в приведении в соответствие с нею.
В последнее время проявляется тенденция к унификации законодательства Российской Федерации без учета разграничения полномочий между Центром и субъектами, произведенного Договорами. Поступают предложения пересмотреть их, а то и полностью аннулировать. Доводы и мотивы при этом приводятся весьма спорные. Действительно, ряд субъектов Российской Федерации добровольно прекратили действие своих Договоров с федеральным центром. Но это еще не означает, что по данному пути должны пойти все субъекты Федерации. Договоры для того и существуют, чтобы учитывать в них индивидуальные особенности заключивших их субъектов. В Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию 2002 года отмечалось: «Разумеется, в таком государстве как Россия надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать». Заключение договоров и соглашений – это суверенное право субъектов, а не их обязанность. Для отдельных субъектов Федерации (как для Республики Татарстан) подобные Договоры означают очень многое, и отказ от них значительно ухудшил бы социально-экономическую ситуацию в данных регионах.
Мы никогда не отрицали того, что живем в едином государстве – Российской Федерации. Следовательно, мы и должны жить по каким-то общим правилам, в противном случае Россия превратилась бы только в арифметическую сумму республик, краев, областей и т.д., практически ничем не связанных друг с другом. Единого государства бы не существовало. В подобном случае пострадали бы интересы не только Центра, но и субъектов Федерации. У нас множество общих интересов: это и оборона и безопасность страны, и единое экономическое пространство, естественные монополии, социальная политика и многое другое. Здесь необходимы общие правила, общие законы. Другое дело, что все вопросы решать из Центра невозможно, многое можно и нужно делать непосредственно в регионах. Тут регионы должны иметь право жить в соответствии с собственным законодательством, принятым в пределах своих полномочий.
Сегодняшний статус Татарстана и других субъектов Российской Федерации предполагает лишь одну привилегию – большую ответственность органов государственной власти этих субъектов за их социально-экономическое развитие и судьбу населения.
Для Татарстана заключение в 1994 году Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» стало естественным продолжением его особой позиции в вопросе подписания Федеративного Договора, который Татарстаном подписан не был. И эта позиция Татарстана была оправдана, так как мы не могли согласиться с принципами наделения полномочиями субъектов Федерации «сверху вниз». Механизм передачи должен работать в обратном направлении: от субъектов Федерации – к Центру. Ведь около 50 российских субъектов, подписавших Федеративный Договор, затем заключили еще дополнительные соглашения с Российской Федерацией. Это означает, что Федеративный Договор изначально был не в состоянии решить многие проблемы. Тем более, что он был подписан до принятия новой Конституции Российской Федерации.
Договоры и соглашения, заключаемые субъектами Российской Федерации с федеральным Центром, а также между отдельными субъектами, способствуют оптимальному сочетанию интересов Федерации и ее субъектов, устранению противоречий, в конечном итоге – являются необходимым условием развития федерализма в нашем государстве.
