Бакирова Гульназ Яновна, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права Татарского института содействия бизнесу (ТИСБИ)

Особенности статуса республики в Российской Федерации и проблемы координации их международной деятельности.

Своеобразие России заключается в социальном, экономическом, полиэтническом разнообразии регионов. В связи с этим трудно понять тех, кто ставит под сомнение сочетание территориального и национально-государственного принципов формирования федерации.

В российском федерализме существует важный вопрос – это разграничение функций и передача центру ряда полномочий. В то же время по одной схеме отношений нельзя выстраивать все субъекты Федерации. С одной стороны, в центр передаются совершенно определенные функции, и он должен действовать на основе соответствующих своих полномочий. А с другой стороны, нужно учитывать специфику каждого субъекта Федерации. Федерализм является основой государственного строительства в России и, несмотря на все трудности, он будет совершенствоваться и развиваться.

В Основном законе любого государства всегда определяется позиция по отношению к международному праву, регулируется объем соотношения и взаимодействия внутригосударственного и международного права. Конституции государств в современном мире определяют принципы и задачи внешней политики государства, формы его международного сотрудничества и в разном объеме соотносят международное право со своей правовой системой. Так, в Конституции Российской Федерации 1993 года в ч.4 ст.15 провозглашено, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы".

С точки зрения международного права, Российская Федерация относится к сложным  федеративным государствам. В таких случаях отношения между центром и субъектами федерации регламентируются конституцией или (и) договорами между ними. В соответствии с Конституцией РФ (п.п «к», «л», «м», «н» ст.71), большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, определение и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

К сфере совместного ведения отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и выполнение международных договоров РФ (ч. 1, п.«о» ст.72). В ч. 2 той же статьи подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на - республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа. Иными словами, все субъекты федерации имеют равные права и статус в сфере международных связей. В ч.4 ст. 76 указывается, что вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Российская Федерация состоит из нескольких государственных образований, которым присущи признаки государства: население, власть, территориальное верховенство, суверенитет, законодательство. В ч.2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республики названы государствами, а статья 66 установила, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. В этой же статье (ч.5) закреплено, что "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом".

Вместе с тем Конституция Российской Федерации, назвав республики государствами, четко не установила их статус по признакам государства. Более того, она уравняла статусы республик и административно-территориальных образований (областей, краев). Федеративный договор 1992 года (Татарстан и Чечня не подписали его) определил статус республик более четко. Республики называются в нем государствами и суверенными республиками в составе Российской Федерации.

Однако до принятия Конституции РФ 1993 г. субъекты РФ успели принять свои конституции и законы, регулирующие их международную деятельность. Эти документы по-разному определяли общий статус регионов и их полномочия во внешнеполитической сфере. Так республики заявили о своем правовом статусе, объявив себя конституционно не только государствами, но и суверенными государствами (Татарстан, Башкортостан). Некоторые республики заявили о сецессии, то есть о праве на выход из состава Российской Федерации (Конституция Республики Тыва).

Среди специалистов в области конституционного права существует мнение, что в практике российского государственного строительства с самого начала было допущено смешение двух основных принципов создания федерации - конституционного и договорного. Исторический опыт показывает, что федерации, созданные на основе конституции (США, ФРГ), как правило, более стабильны и эффективны, чем федерации, образованные по договору. Последние часто бывают асимметричными (их субъекты имеют разные статус и права), и постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. Смешение же этих двух принципов ведет к полной путанице в правовой сфере и, как следствие, к внутренней нестабильности подобной федерации[1].

В России был заключен сначала Федеративный договор от 31 марта 1992 г., провозгласивший договорной принцип формирования федерации. В договоре закреплено, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Затем была принята Конституция РФ 1993 г., отстаивавшая верховенство конституционного принципа создания федерации, но допускавшая элементы договорных отношений. Так, в ч.3 ст.11 Конституции РФ говорится: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Каждая республика Российской Федерации выделяется своими национально-государственными особенностями, что отличает их от административно-территориальных единиц. Поэтому в Российской Федерации наметилась тенденция, при которой республики стали регламентировать свою суверенную государственность на конституционном и международно-правовом уровнях; отношения с федеральным центром стали строиться на основе координации, договоров и делегирования ряда правомочий федеральным органам Российской Федерации. Республики закрепили право на отношения с иностранными государствами, а также определили договорную правоспособность в международных отношениях и во внешнеэкономических связях.

Конституция Российской Федерации не закрепляет и не признает международную правосубъектность республик, в частности, их договорную правоспособность, Статья 72 (ч.1 п."о") дает лишь общую формулу: "координация международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации". Федеральная Конституция в этой части не перенесла положения Федеративного договора 1992 г. о том, что субъекты Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей.

 Конституция РФ не содержит детального описания полномочий субъектов федерации в международной деятельности, а также неясно соотношение понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи». Что конкретно понимается под «координацией» этих связей? Имеют ли регионы право открывать свои представительства за рубежом и иностранные представительства у себя? Если да, то какого типа - торговые, дипломатические, консульские? Могут ли субъекты федерации заключать договоры с иностранными государствами и (или) с их составными частями?

Следует отметить, что не только Конституция РФ, но и конституции других федеративных государств   не дают четкого разграничения внешнеполитических полномочий центра и субъектов федерации. Так, Конституция США 1787 г. вообще не описывает права штатов в сфере международной деятельности. Однако наличие подобных положений в американской Конституции не мешает штатам активно развивать свои внешнеэкономические и гуманитарные связи с иностранными  государствами. Очевидно, что государства с устойчивой демократией находят пути решения проблем, связанных с недостатками конституционного права или устареванием его отдельных положений. Одним из наиболее распространенных способов адаптации этого права к современным условиям - это принятие федерального законодательства, развивающего и уточняющего те или иные конституционные положения [2].

Одним из признаков государства — субъекта международного права является суверенитет. По этому признаку дается понимание государства в смысле международного права. Суверенитет отличает государство от других геополитических, административно-территориальных образований. В силу этого государство обладает международной правосубъектностью, то есть способностью иметь права и обязанности (правоспособность), самостоятельно их осуществлять (дееспособность) и нести ответственность за свои действия и поведение (деликтоспособность). Российская Федерация является субъектом международного пpaвa и обладает универсальной международной правосубъектностью. 

Вопрос о международной правосубъектности членов федерации решается  во многом конституцией федеративного государства, о чем свидетельствует опыт зарубежных федеративных государств. Нормы международного права не регулируют отношения между субъектами федерации, а также не существует норм, непосредственно причисляющих членов федерации к субъектам международного права. Это конституционное право федерации в целом и такое же право ее республик (в данном случае в составе рф). Вместе с тем в системе мeждyнapoднoго права отсутствуют нормы, препятствующие субъектам федерации участвовать в регулируемых международных отношениях и принимать на себя международные права и обязанности.

Республики в составе Российской Федерации имеют все атрибуты (свойства, признаки) государства. Степень самостоятельности субъектов Российской Федерации как государственных образований, следовательно, и их международная правосубъектность определяются соотношением предметов ведения федерации и ее субъектов и объемом полномочий федерации и субъектов в ее составе. С 1994 г. начался процесс заключения договоров с отдельными субъектами федерации.

Первым был заключен Договор Российской Федерацией с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», который  юридически закрепил статус республики. В его преамбуле зафиксировано, чтo Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией.  В соответствии с п.п.11 и 13 ст.2 договора органы государственной власти Республики Татарстан самостоятельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам РФ, Конституции РТ и настоящему договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность[3]. Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с Конституцией РФ указанные полномочия относятся к сфере совместного ведения (ч.1,п. «о» ст. 72).

Договор закрепил договорно-конституционные отношения с Российской Федерацией в отличие от Конституции Российской Федерации, установившей в ч.3 ст. 11 конституционно-договорный процесс, и способствовал укреплению конституционно-правового статуса республики. В любом случае оба процесса взаимосвязаны и действуют в единстве. Конституционно-договорный процесс - это когда субъекты Российской Федерации добровольно передали свои полномочия федеральному центру. Договорно-конституционный процесс - это передача полномочий от Центра к субъектам Федерации и, в частности, признание за ними самостоятельной международной деятельности. Договор закрепил юридическую самостоятельность республики на федеральном и международном уровнях и послужил моделью выработки подобных договоров с другими субъектами России.

Несмотря на то, что подобные договоры между центром и peгионами, как правило, сопровождаются оговорками о том, что международная деятельность субъектов федерации не должна противоречить Конституции РФ, федеральному законодательству и международным обязательствам РФ, на практике большинство договоров прямо или косвенно приходит в столкновение с положениями Основного закона РФ. Сегодня большинство субъектов Российской Федерации договорным путем урегулировало свои отношения с центром. Вызывает сомнение целесообразность заключения договоров со всеми субъектами Российской Федерации. Прежде всего такие договоры должны заключаться с республиками, которые в силу асимметричного характера Российской Федерации, в отличие от других субъектов, являются национальными государствами.

Противники международной правосубъектности субъектов Федерации одним из главных доводов называют политические мотивы. Татарстан, выступая за договорно-конституционную федерацию, исходил из асимметричности этой федерации. В любой федерации асимметрия неизбежна. Трудно представить, чтобы федерация была симметричной. Асимметрия - это регулирование объема соотношения власти, самостоятельности между субъектами федерации и федеральным центром. В плане сравнения можно привести европейское сообщество государств (Европейский Союз), которое напоминает и конфедерацию, и федерацию с элементами асимметрии, к тому же там имеются наднациональные представительные и исполнительные органы управления. Постепенно сформировался принцип субсидарности, впоследствии закрепленный в Маастрихтском договоре[4].

В науке международного права многими учеными (Г.В.Игнатенко, В.В.Пустогаров, Ю.И.Федоров, Л.Ф.Болтенкова и др.) признается, что составные части федерации, главным образом республики, могут обладать международной правосубъектностью, быть субъектами международного права или субъектами особой категории, субъектами с ограниченной международной правосубъектностью, отличающейся от универсальной международной правосубъектности Российской Федерации. Но некоторые юристы-международники отрицают международную правосубъектность республик в  составе  Российской  Федерации (Н.А.Ушаков, Г.М.Вельяминов, И.И.Лукашук).

В международном праве сложились нормы обычного права, признающие право субъектов (республик) федерации на международную правосубъектность. Ни одно государство международного сообщества не выступает против этого, и, следовательно, присутствует как бы молчаливое согласие других государств о праве субъектов федерации быть участниками международных правоотношений.

Конституции существующих федеративных государств показывают, насколько они дифференцированно решают вопросы о выходе составных частей в сферу международного права, например, могут ли они заключать международные договоры, быть членами международных межправительственных организаций. В силу того, что само федеративное государство является субъектом международного права, оно может координироваться, договариваться со своими составными частями о разграничении внутренней и международной сфер деятельности. Здесь налицо взаимная зависимость на федеральном и международном уровне[5].

Внутреннее законодательство ряда федеративных государств предоставляет право субъектам федераций выступать на международной арене от собственного имени, заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (пограничные, культурные, полицейские, экономические и т.п.) под контролем или с согласия федерации. Таким образом, федеративное государство в определенной мере отказывается от регулирования какой-либо сферы, закрепляя исключительные полномочия за членом федерации, включая частично и некоторые сферы международных отношений, среди которых наиболее важным является право по каким-либо вопросам выступать самостоятельно во внешних сношениях, прежде всего заключать международные соглашения. При кодификации права договоров члены Комиссии международного права ООН были согласны с тем, что «государства-члены федерации могут обладать способностью заключать международные договоры, если такая способность допускается федеральной Конституцией в установленных ею пределах»[6]. Отсюда можно признать, что указанные образования являются субъектами международного права с ограниченным объемом правоспособности и их международная правосубъектность носит исключительно производный характер.

Однако высказывается точка зрения, что практика заключения договоров подменяет конституцию, ослабляет единство Российской Федерации и усиливает сепаратистские тенденции в стране. В действительности заключение договоров между центром и субъектами практикуется во многих федерациях, и это ни в коей мере не ослабляет, а напротив, укрепляет государство. В связи с этим представляет интерес федеративный характер национально-государственного устройства Германии.

 Несмотря на многие общие моменты, российская и немецкая федерация имеют свои особенности, существенно влияющие на эффективность решения вопросов уровня «органы власти федерации - органы власти субъектов и муниципальных образований» Такие особенности во многом предопределены историей формирования федеративной формы государственного устройства России и Германии.

Федерализм в Германии, имеющий собственную сложную историю, сегодня связывается с принципом субсидиарности, происходящим из христианской социальной доктрины. Он, по мнению многих немецких авторов, гораздо более соответствует интересам прогрессивного развития германской федерации в XXI веке, чем признававшийся ранее приоритетным принцип солидарности[7]. Принцип субсидиарности обосновывает такие федеративные отношения, при которых права субъекта федерации обладают, при прочих равных условиях, приоритетом перед правами федерации (ст. 30 Основного закона ФРГ). Однако, в тех случаях, когда субъект федерации не имеет возможности самостоятельно реализовывать свою компетенцию, он передает решение вопроса федерации. Последовательная реализация принципа субсидиарности создает условия для четкого распределения в федеративном государстве системы разделения полномочий и создания разумной экономической системы государственного территориального управления. Германский федерализм исходит из того, что земли, как субъекты федерации, обладающие правом самостоятельного волеизъявления, делегируют ей часть своих полномочий [8]. Реализация принципа субсидиарности означает на практике, что федерация берет на себя только те функции и задачи, которые она может выполнить лучше, чем отдельные ее члены. Субъекты федерации при этом добровольно передают центру те функции, которые целесообразнее выполнять в общих интересах и при объединении усилий.

Органическим дополнением принципа субсидиарности стала утвердившаяся в ФРГ так называемая «кооперативная федерация», суть которой отражает два правила действий федерации и каждого из ее субъектов: «работать и взаимодействовать вместе» и «максимум согласия, минимум принуждения»[9]. В Германии кооперативный федерализм конституционно оформился с принятием Основного закона 1949 г. и стал достаточно эффективной формой сотрудничества между федерацией и землями[10]. Речь идет не только о традиционном конституционно зафиксированном размежевании полномочий федерации и земель, но о нечто большем - об особой системе их партнерства в важнейших вопросах жизни государства. Результатом такого партнерства стало осуществление реформы 1969 г., сформировавшей представление о так называемых общих задачах федерации и земель и учредившей ряд новых статей (ст. 91 а и 91 b) Основного закона ФРГ, расширяющих возможности согласованного их решения. По мнению большинства немецких правоведов, кооперативный федерализм - модель движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирному сосуществованию народов в рамках федеративного государства[11].

По мнению германских юристов, федеративная организация государства повышает уровень управляемости, возможности регулирования политических, экономических и иных отношений в регионах, способность властей к конструктивному и рациональному решению проблем на местах. В отличие от Российской Федерации германская федерация формировалась при прямом и активном участии земель, представители которых участвовали в работе парламентского совета, разработавшего германскую Конституцию. Сама Конституция вступила в силу только после ее ратификации земельными парламентами. Так что в определенной степени германская федерация носит договорный характер, так как отражает согласие всех субъектов на ее создание.

В последующем договоры, заключаемые землями между собой, а также с федерацией по различным вопросам общественной жизни, стали непременной частью конституционно-правовой жизни страны, что позволило говорить о кооперативном федерализме. Конституция ФРГ допускает заключение соглашений между федерацией и землями, в частности, для решения так называемых общих задач, т.е. задач, осуществление которых относится к компетенции земель, но которые вместе с тем имеют общефедеральное значение и для надлежащего выполнения которых требуется содействие федеральных органов. Половину расходов, связанных с выполнением этих общих задач, несет федерация. Речь идет о задачах в области образования, о совершенствовании региональных экономических и особенно сельскохозяйственных структур. В целях выполнения этих задач образуются плановые комиссии, в которые входят по одному представителю от каждой земли и равное им число представителей федерации.

Следует иметь в виду, что в отличие от Российской Федерации Конституция ФРГ не знает сферы совместного ведения или совместной компетенции. Она исходит из принципиального разграничения компетенции между федерацией и землями. Тем не менее конституционный законодатель допускает кооперацию между федерацией и землями, поскольку в противном случае вряд ли будет возможно надлежащее осуществление задач государствами. Так, в 1957 году федерация заключила с землями так называемое Линдауэрское соглашение, по которому земли уполномочивали федерацию на заключение международных договоров также и в сфере их законодательной компетенции[12].

В Конституции ФРГ предусматривается оказание правовой, административной и полицейской помощи землям, а также помощи в случае катастроф и других чрезвычайных происшествий со стороны федерации. Кроме того, конституция допускает соглашение между федерацией и землями по вопросам образования и научных исследований.

Концепция "кооперативного федерализма" предполагает сотрудничество не только между федерацией и землями, но и между самими землями, что диктуется двумя обстоятельствами: во-первых, это необходимо для выработки общих для всех земель вариантов примерного регулирования общественных отношений; во-вторых, заключение договоров между землями необходимо для совместного решения ряда задач, выполнить которые силами одной земли оказывается затруднительным.

Наряду с соглашениями земель по тем или иным вопросам компетенции и сотрудничества в решении общих задач важную роль играет фактическое взаимодействие органов власти. Существуют разные формы кооперации, иногда с участием органов федерации. Самой простой формой являются совещания, в том числе неофициальные, с целью выяснить мнение руководства других земель и скорректировать свою позицию по обсуждаемому вопросу. Особенно популярны и плодотворны так называемые встречи коллег по вертикальным структурам. Должностные лица соответствующей отрасли государственного управления, представляющие как земли, так и федерацию, а также представители Комиссии Европейского Союза в Брюсселе регулярно собираются для того, чтобы выработать проекты взаимоприемлемых решений.

Но есть и такие формы кооперации, которым придается некоторый официальный статус. Например, на уровне высшего политического руководства или отраслевого управления создаются постоянно действующие совещания или комиссии, которые, в свою очередь, могут создавать рабочие группы или подкомиссии. Следует отметить постоянные совещания премьер-министров земель и отраслевых министров (например, совещания министров финансов, транспорта, образования и культуры и т.п.). Наряду с этим существуют многочисленные отраслевые комиссии, образованные на уровне министерств и даже более низком уровне. Но с юридической точки зрения эти органы кооперации не являются самостоятельными субъектами права, не обладают правом принятия политических решений. Это технические, подготовительные, вспомогательные органы. Материально-техническое обеспечение их деятельности берет на себя одна из земель.

Кооперация не ограничивается лишь взаимодействием федерации и земель, а также земель между собой. Она охватывает и субъекты самоуправления, например, общины. Последние имеют свои координирующие институты в рамках Германского совета городов и других учреждений.

Основные элементы кооперативного федерализма прокладывают себе дорогу и в Российской Федерации. Так, принятый 24 июня1999 г. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[13] устанавливает правила использования согласительных процедур в федеративных отношениях. Расширение круга вопросов, решение по которым должно осуществляться с применением согласительных процедур и консультаций между органами государственной власти федерального и регионального уровня, предусмотрено также положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[14]. Значительным шагом в этом направлении стал Указ Президента Российской Федерации от 13 мая  2000 г. об учреждении института его полномочных представителей в федеральных округах[15], обязанных осуществлять организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводить согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.

Многие проблемы современного российского федерализма, связаны с такими факторами, как сочетание в нем территориальных и национально-территориальных начал, последствиями практического существования России в советский период как унитарного государства с элементами автономии, сравнительной «молодости» подлинно федеративных отношений в условиях происходящей демократизации всех общественных отношений в стране и, наконец, несовершенством самой действующей Конституции Российской Федерации [16].  Так, Президент Российской Федерации г-н В.Путин в своем Послании парламенту России в 2002 г. указал на следующие приоритеты «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральными, региональными и местными уровнями власти»[17]. При этом, подтверждая легитимность существования договоров между Центом и субъектами Федерации, г-н В.Путин определил путь устранения возможностей фактического неравенства между регионами Российской Федерации при заключении такого рода договоров. Он считает, что «договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом... Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно «на ясном глазу» принимать это решение»[18].

Принятие Конституции РФ 1993 г. не могло не породить многочисленные коллизии между федеральным и региональным законодательством по международной проблематике.  Региональное законодательство должно было быть приведено в соответствие с Конституцией РФ. В то же время необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ в ряде случаев опережало федеральные законы и даже служило примером для центра при разработке аналогичных законов на федеральном уровне.

Коллизии между конституционным правом РФ и договорами о разграничении предметов ведения между центром и регионами привели к нарушению единого правового пространства на территории РФ и конфликтам между федеральными и региональными властями. Несмотря на дискуссии вокруг полномочий субъектов РФ в договорной области и статуса самих международных соглашений, заключаемых субъектами, российские регионы вели активную деятельность в этой сфере. Внешние связи наших регионов превратились в важный канал международного сотрудничества. Показательны в этом плане контакты субъектов Федерации, органов местного самоуправления с зарубежными партнерами. Более половины регионов Федерации имеют сухопутные или морские границы с иностранными государствами[19]. Так, например, развивается сотрудничество северо-западных регионов России с прилегающими административно-территориальными единицами государств Северной Европы.  На азиатско-тихоокеанском направлении можно отметить вклад субъектов Федерации, расположенных за Уральским хребтом, в развитие международных и внешнеэкономических связей с регионами КНР, Японии и США. Особенно важно усилить региональное сотрудничество по линии СНГ. Это должно быть своеобразным импульсом для продвижения интеграционных процессов.

  Во второй половине 1990-х гг. регионами были подписаны более 300 различных международных соглашений, большая часть которых была подготовлена при помощи МИД РФ[20]. Однако некоторые соглашения были подготовлены без участия МИД РФ и вызвали серьезное недовольство с его стороны. Так, МИД РФ выразил сожаление по поводу договора между Кабардино-Балкарией и Абхазией, формально являющейся частью Грузии[21]. Торговый договор между Калининградской областью и Литвой был даже аннулирован федеральными властями в 1995 г. как противоречащий российскому законодательству[22].

Несмотря на эти коллизии, развитие договорных связей с иностранными партнерами явилось весьма эффективным инструментом в руках регионов для укрепления их авторитета на международной арене. Российская дипломатия стала привлекать регионы как для урегулирования спорных вопросов с иностранными государствами, так и для развития стабильных добрососедских отношений с сопредельными странами. Так, например, в 1998 г. представители Курильских островов были включены в состав делегации на российско-японских переговорах по заключению мирного договора между двумя странами. Представители дальневосточных территорий приглашались на российско-китайские встречи в верхах и участвовали в смешанных комиссиях по демаркации границы между этими государствами[23]. Представители Калининграда принимали участие в разработке и подписании соглашения между РФ и Польшей о сотрудничестве Калининградской области с северо-восточными воеводствами Польши[24].

 Регионы участвуют в международной деятельности не только в индивидуальном порядке, но и коллективно - через межрегиональные ассоциации. Например, в феврале 2000 г. участники заседания Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС), куда входят руководители 19 субъектов РФ, наряду с вопросами внутренней политики, обсуждали и международные вопросы: укрепление границ между Россией и Монголией,  строительство автодороги в Китай[25]. Участники МАСС активно поддерживают планы дальнейшей интеграции с Белоруссией. На их долю приходится 20% товарооборота России с Беларусью. МАСС создал Сибирское молодежное движение за «Союз России и Белоруссии»[26].

 Важным показателем реализации международной правосубъктности регионов является договорный процесс. Именно договорная правоспособность является одним из главных элементов международной правосубъектности. Татарстан реально проявил способность к заключению и выполнению международных договоров. Договоры, заключаемые с иностранными государствами и партнерами, устанавливают основы взаимоотношений в области политического сотрудничества, экономики, торговли, культуры и информации. Татарстан заключил более 50 договоров и соглашений о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с зарубежными партнерами, в том числе с членами Европейского Союза: Германией, Францией, Нидерландами, а также с правительством земли Нижняя Саксония, автономным округом Мадрид[27]. В июне 1995 г. соответствующее соглашение было заключено между Казанью и Анкарой. 

Эффективность международных связей субъектов федеративного государства повышается, если они имеют свои представительства  в зарубежных странах, а последние открывают свои представительства в регионах. По этим причинам многие субъекты РФ стремились иметь свои представительства за рубежом, а иностранные - на своей территории.  Однако не все регионы имеют для этого финансовые и кадровые возможности. Ведь в соответствии с федеральным законодательством, эти представительства должны содержаться за счет бюджета самих регионов.

 Республика Татарстан имеет 16 полномочных и торговых представительств за рубежом[28], в частности представительства в странах СНГ, в Турции, Австрии, ФРГ и в других государствах, которые занимаются прежде всего вопросами экономического сотрудничества. В 1994 г. на основании распоряжения Президента РФ в Казани было открыто Генеральное Консульство Турецкой Республики[29]. В республике принят Закон "О внешнеторговой деятельности Республики Татарстан". В соответствии с Договором заключено соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей.

Регионы стремятся развивать связи не только с отдельными странами, но и с международными организациями. Например, Татарстан установил связи и активно сотрудничает с ЮНЕСКО, ВОЗ, ЮНИДО, Конгрессом местных и региональных органов власти Европы, Советом Европы, является членом Ассамблеи регионов Европы[30]. Договорные связи Республики Татарстан расширяют объем ее международной правосубъектности.

Субъекты РФ представлены или активно участвуют в работе таких региональных организаций как Совет Баренцева моря /Евроарктического региона, Арктический Совет, Coвет государств Балтийского моря, Черноморский совет экономического сотрудничества. С вхождением России в Азиатско-тихоокеанский экономический совет в ноябре 1998 г. открылись новые возможности для российского Дальнего Востока.

Сегодня без таких контактов трудно наполнить реальным содержанием многие договоры и соглашения, заключаемые от имени Российской Федерации. Развитие федерализма должно помочь росту эффективности внешнеполитических и внешнеэкономических отношений нашего государства. Сегодня необходимо четко определить оптимальное соотношение полномочий в области внешних связей.

Наряду с регламентацией договорных отношений регионов, федеральное законодательство стало решать вопросы определения компетенции субъектов РФ в области внешнеэкономической деятельности.  Сюда относятся следующие законы: "О международных договорах Российской Федерации" (15 июля 1995 г.), "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (13 октября 1995 г.), "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (4 января 1999 г.).

В Законе "О международных договорах Российской Федерации" закреплены следующие положения:

- согласование международного договора РФ с ее субъектами, если он затрагивает вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта (п.1 ст.4);

- направление проекта договора субъекту Российской Федерации для получения от него предложений, если договор затрагивает  предметы совместного ведения (п.2 ст.4);

- субъекты Российской Федерации могут участвовать в подготовке проекта международного договора, если он затрагивает их полномочия или предметы совместного ведения (п.4 ст.З);

- субъекты Российской Федерации имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации (п.1 ст.35, п.1 ст.36);

- субъекты Российской Федерации обязаны в пределах своих полномочий выполнять международные договоры Российской Федерации (п.3 ст.32).

В то же время остался неясным статус соглашений, которые российские регионы заключили с иностранными партнерами. Можно ли их считать международными договорами или нет? Закон не дает четкого ответа на этот вопрос.

13 октября 1995 г. был принят Закон РФ «О государственном  регулировании  внешнеторговой деятельности», в котором были более четко определены сферы совместного ведения и права субъектов федерации. К предметам совместного ведения РФ и ее субъектов были отнесены:

• координация внешнеторговой деятельности субъектов, в том числе экспортной деятельности в целях максимальной реализации их экспортного потенциала;

• формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности;

• получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой деятельности и погашение;

• выполнение международных договоров РФ в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы соответствующих регионов;

• координация деятельности субъектов по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли;

• информационное обеспечение внешнеторговой деятельности. В законе был предусмотрен и механизм координации внешнеторговой деятельности регионов по вопросам совместного ведения. Эта функция была возложена на органы исполнительной власти РФ и субъектов. Были предусмотрены два основных способа координации - заключение международных договоров РФ, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов, и взаимный обмен информацией.

К предметам ведения субъектов закон относит следующие права:

• осуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории;

• осуществлять координацию и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц;

• осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;

• предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории (при этом подчеркивалось, что РФ не отвечает по дополнительным гарантиям своих субъектов);

• предоставлять гарантии и льготы участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, только в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов РФ;

• создавать страховые и залоговые фонды в сфере внешнеторговой деятельности для привлечения иностранных займов и кредитов;

• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;

• содержать своих представителей при торговых представительствах РФ в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности[31].

По сравнению с Конституцией РФ закон гораздо более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во внешнеэкономической деятельности. После урегулирования  сферы внешнеэкономических связей субъектов необходимо  было установить контроль за внешнеполитической деятельностью регионов. 12 марта 1996 г. Президент Б.Н. Ельцин принял Указ № 375 «О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ». В соответствии с этим указом регионы должны были информировать МИД РФ о своей международной деятельности, включая визиты официальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров.

Следующим шагом на пути правового регулирования международной деятельности регионов стал федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4.01.1999 г. Этот документ был призван конкретизировать п.«о» ст. 72  Конституции РФ, в которой описывались предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Прежде всего закон дает определение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ч.2 ст. 1). Закон также четко оговаривает круг партнеров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи – это субъекты иностранных федеративных государств и административно-территориальные образования иностранных государств. Субъекты также могут участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально  для этой цели (ч.1 ст. 1).

 Ст.10 данного закона запрещает наделять представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции.

Закон также регламентирует договорную деятельность регионов. Он разрешает субъектам РФ заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства РФ или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства РФ (ст. 8). Органам государственной власти субъекта РФ предоставлено  право вести переговоры и заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Однако органы государственной власти субъекта РФ должны  заблаговременно уведомлять соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД РФ для согласования (ст. 4). Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами (ст. 7)[32]. Закон также обязал субъекты РФ привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соответствие с федеральным законодательством.

Бесспорно, реализация международной правосубъектности и договорной правоспособности субъектов должна быть в пределах установленной компетенции, и здесь необходима координация, согласование с федеральными органами. Однако данный закон непоследователен, и он противоречит предшествующему законодательству РФ, практике заключения международных договоров и соглашений, установления консульских и дипломатических связей, договорам о разграничении полномочий, в частности, законодательству Республики Татарстан и ее международной деятельности[33]. Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» отрицает международно-правовой статус соглашений и не содержит положений о судьбе уже имеющихся соглашений некоторых субъектов Российской Федерации с другими государствами или их субъектами. Какова же юридическая природа соглашений субъектов с иностранными партнерами о международной и внешнеэкономической деятельности, если они не являются международными договорами?

 В науке международного права нет единого мнения по этому вопросу. По мнению профессора И.И.Лукашука, субъекты Российской Федерации поддерживают "связи", а Федерация - отношения". Поэтому нельзя ставить на один уровень межгосударственные отношения и международные связи субъектов. И.И.Лукашук также пишет, что отношения и соглашения Республики Татарстан не относятся к области международного права[34].

Однако международные договоры и соглашения, заключаемые Республикой Татарстан, нельзя отнести и к частно-правовым. Meждународное частное право регулирует главным образом отношения между физическими и юридическими лицами как основными субъектами этого права. А договоры республик Российской Федерации - это результат их международной деятельности, межгосударственных отношений, регулируемых нормами международной права. Профессор Г.В.Игнатенко правильно заметил, что по ч.4 ст. 76 вне пределов ведения РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Собственное правовое регулирование предполагает принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов в области международной деятельности и внешнеэкономических связей. Они вправе заключать международные договоры в рамках своих полномочий, и необходимо уважительное отношение к этой практике[35].

Представляется, что законодателю следовало бы внести некоторые изменения в федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», к примеру, в плане предоставления субъектам федерации права заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (в сфере культуры, образования, региональной экономики и т.п.) под контролем или с согласия федерации, так как отдельные положения указанного закона в существующей редакции, которые объявляют заключаемые соглашения немеждународными договорами, не подпадающими под действие норм международного права, не совсем соответствуют практике современных развитых федеративных государств и современному состоянию развития международного права.

В Законе РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999 г. разрешается принятие субъектами собственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих федеральных законов. Однако после принятия последних от регионов требуется приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом[36]. Высказывались сомнения в отношении сроков, которые были отведены Законом РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства.

Таким образом, правовая база регионов сильно отличалась от требований законодательства РФ. Ряд регионов, невзирая на требования федерального закона, не только не пересмотрел свое законодательство, но и принял новые правовые акты, противоречащие указанным законам РФ. Субъекты Федерации стали принимать собственные акты в области международных договоров. Можно назвать Закон "О международных договорах Республики Башкортостан" от 23 декабря 1992 года, Закон "О международных и межрегиональных договоpax (соглашениях) Свердловской области" от 30 июня 1998 года, Закон Тюменской области от 26 декабря 1995 года "О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации" и др.  Татарстан, например, принял 14 июля 1999 г. собственный Закон «О международных договорах Республики Татарстан», в котором отстаивается международная правосубъектность РТ и ее право заключать не только соглашения, но и международные договоры, что находится в явном противоречии с Законом РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»[37].

1 февраля 2000 г. было принято Постановление № 91 Правительства РФ, разъясняющее процедуру получения его согласия на осуществление субъектами федерации международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами. Было указано, что решение Правительства РФ по этому вопросу принимается на основании обращения органов исполнительной власти субъектов, содержащего обоснование таких связей, при наличии положительного заключения МИД и Министерства юстиции РФ, а также других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией[38]. Данное постановление было воспринято регионами как еще один шаг на пути урезания их полномочий.

В мае 2000 г. началась административная реформа Президента В.В. Путина, нацеленная в том числе и на реформирование федеративных отношений в стране. Одной из задач, вновь назначенных полномочных представителей Президента в федеральных округах стало приведение нормативной базы регионов  в соответствие с федеральным законодательством. К началу 2001 г. эта работа была в основном завершена, и местные законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам были отменены. Последствия административной реформы вряд ли могут быть оценены однозначно. С одной стороны, российское правовое пространство (в том числе и в сфере международной деятельности) стало более однородным и интегрированным. Однако, с другой стороны, многие регионы (особенно национальные республики) были разочарованы возрождением централистских тенденций[39].

Эффективным инструментом разрешения противоречий в системе «федерация — субъект», может быть, как показывает опыт многих государств, институт федерального принуждения (вмешательства), предусмотренный, в частности, положениями Основного закона Германии (ст. 37). Правда, в истории ФРГ случаев использования такой меры еще не было, но в Германии полагают, что это - одна из важнейших гарантий сохранения федерации в ФРГ[40]. Между тем, первые шаги по законодательному закреплению самих мер принуждения и оснований, по которым допустимо использование таких мер, а также порядка принятия решения об их применении, сделаны именно в России Речь идет о содержании изменений, внесенных в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 21 июля 2000 г.[41]. Новая редакция указанного закона установила (ст. 3.1) основания, порядок привлечения к ответственности и ее виды применительно к органам государственной власти и должностным лицам субъектов Российской Федерации. Учитывая важность решения данной проблемы, было бы целесообразно закрепить основные положения института таких органов и должностных лиц непосредственно в тексте главы 3 Конституции Российской Федерации.

В заключение отметим, что правовое регулирование международной деятельности регионов прошло в своем развитии четыре этапа. На первом этапе (1991-1994 гг.) соответствующего федерального законодательства практически не было, или оно носило слишком общий характер (Конституция РФ 1993 г.). Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для развития своих международных связей. Федеральный центр практически не контролировал внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ. На втором этапе (1995-1998 гг.) центр предпринял энергичные усилия для разработки соответствующего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов. На третьем этапе (1998-2000 гг.), с принятием новых законов о координации международной деятельности субъектов РФ и разграничении предметов ведения между центром и регионами, тенденция к централизации внешних связей субъектов РФ усилилась. На четвертом этапе, который начался весной 2000 г. и длится до сих пор, тенденция к смещению баланса сил в пользу центра была подкреплена рядом мер как институционального (концентрация власти в руках полномочных представителей Президента РФ), так и правового (приведение местных законов в соответствие с федеральными нормами) характера. Принятые в последние годы федеральные законы детализировали конституционные положения, касающиеся внешнеполитических полномочий субъектов, и установили более жесткий централизованный контроль за их международной деятельностью [42].

Таким образом, много зависит от самого федеративного государства. Ведь федерация - это договорное объединение, в котором применяются различные методы, средства согласования позиций и интересов ее составных частей, в том числе и в регулировании отношений верховенства, самостоятельности и независимости. Во многом этому помогают принципы демократического федерализма, основанного на равноправии субъектов федерации, а там, где федерация строится с учетом национально-территориальных особенностей, то и на признании ее субъектов государствами. Принципы демократического федерализма приводят к согласованному подходу и уводят от таких крайних тенденций, как сепаратизм и унитаризм. Регулирование федеративных отношений на принципах добровольности, ответственности, с применением норм международного права, а также оформление отношений о делегировании полномочий логично объединяют, а не разъединяют субъекты федерации, исключают конфликт суверенитетов и властей [43]. Реальная жизнь субъектов Российской Федерации доказывает, насколько необходима правовая регламентация договорных отношений с зарубежными субъектами.

Для совершенствования федеративных отношений в России может быть использовано несколько средств, доказавших свою эффективность в других федеративных государствах. Во-первых, таким средством может быть исчерпывающее закрепление в конституциях ограниченного перечня предметов исключительного ведения и компетенции федерации при весьма широких полномочиях ее субъектов по решению самых разнообразных вопросов в сфере своих интересов. Во-вторых, конституционное установление сферы конкурирующей компетенции с учетом того, что субъекты обладают в ней законодательными полномочиями лишь «тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами» (как это сделано, например, в ст. 72 Конституции ФРГ). Приемлемость данного способа конституционной регламентации полномочий для разрешения существующих в России противоречий между функциями федеральных и региональных органов государственной власти подтверждается тем, что принцип конкурирующей компетенции используется многими субъектами Российской Федерации при решении вопросов землепользования, налогообложения, страхования, прохождения государственной и муниципальной службы и сегодня узаконен рядом решений Конституционного Суда Российской Федерации[44].

Подлинный успех обновления федеративных отношений в России возможен лишь в том случае, если они будут восприниматься не просто как форма государственного устройства, а как живой взаимовыгодный процесс учета и демократического согласования интересов их участников.