Рустем Ильясович Тарнапольский, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права Казанского государственного университета

Государственное управление в федеративном государстве

Компетенция Российской Федерации как государства закрепляется в ее Конституции не только путем указания предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но также и путем определения предметов ведения и полномочий федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Это связано с тем, что компетенция государства практически реализуется его органами государственной власти, распределяется между ними. Поэтому компетенция федеративного государства может быть иногда закреплена в Конституции, договоре или специальном законе путем указания на систему и структуру федеральных органов государственной власти, предметов их ведения и полномочия, а также систему и структуру органов государственной власти субъектов федерации. Таким путем, наряду с указанием на предметы ведения государства в целом, иногда осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Особенно в сфере исполнительной власти или, иначе говоря, в сфере государственного управления. Эта сфера наиболее сложна, т.к. охватывает практически все многообразие общественной жизни и осуществляется системой многочисленных государственных органов. Система органов государственного управления наиболее изменчивая часть государственного аппарата, в том числе и в связи с изменениями отношений между федерацией и ее членами.

Органы государственного управления имеют особенности, отличающие их от органов законодательной или судебной власти по характеру выполняемых функций и по характеру взаимоотношений внутри системы. В государстве, в том числе и федеративном, они образуют иерархически построенную структуру, как бы пирамиду, вершина которой находится в федеральном центре. Нижестоящее звено здесь подчиняется вышестоящему, а вся цепь образует единую систему органов управляющую той или иной отраслью экономики, социально-культурного строительства или административно-политической деятельности. Например, система органов управления здравоохранением в Российской Федерации возглавляется Министерством здравоохранения РФ, которому подчинены министерства здравоохранения республик, управления или отделы здравоохранения в областях, городах и районах, а также лечебные учреждения. Между Минздравом РФ и нижестоящими звеньями управлениями распределяются полномочия таким образом, чтобы обеспечить проведение единых правил в области здравоохранения устанавливаемых Минздравом РФ и обеспечить медицинское обслуживание на должном уровне в каждом населенном пункте. Количество звеньев в системе министерств и объем полномочий каждого звена в том числе у субъектов федерации зависит от отрасли управления. В системе органов управления внутренними делами и звеньев больше, и объем полномочий у субъектов больше, чем, например, в системе органов ФСБ.

Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны, связывает центр с периферией. Этому способствует и основная функция органов государственного управления – исполнение законов и иных предписаний идущих из центра. Таким образом, федеральный центр может держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в виду, что субъекты федерации, например, республики в составе РФ, имеют свою собственную относительно самостоятельную систему органов исполнительной власти возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Структура, т.е. попросту говоря, перечень министерств и ведомств республики определяется ею самостоятельно, но, разумеется, с учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления подчиняются высшим органом государственной власти республики.

Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т.е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и «по горизонтали» –Правительству республики. Какое из этих направлений подчиненности возобладает зависит чаще всего от федерального центра. Кроме того, на территории субъектов Российской Федерации действуют территориальные органы министерств и ведомств РФ, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации. Например, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Татарстан, Управление Министерства юстиции РФ по Республике Татарстан (при наличии Министерства юстиции РТ). Число подобных органов подчиненных непосредственно федеральному центру в последнее время увеличилось.

Если в историческом аспекте рассмотреть проблему разграничения предметов ведения и полномочий в нашей федерации, то мы увидим, что при образовании РСФСР и создании СССР преобладали центристские тенденции. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и их правовое положение осуществлялись сверху. В истории развития советской федерации были периоды расширения прав субъектов и децентрализации управления и наоборот, усиления централизации управления со стороны федерального центра. В Договоре об образовании СССР 1922 года и Конституции СССР 1924 года были закреплены достаточно подробно предметы ведения СССР и в общих чертах правовое положение союзных республик, дан перечень народных комиссариатов (по-нынешнему министерств) СССР, которые делились на две группы - общесоюзные (по предметам исключительного ведения СССР) и объединенные (по вопросам совместного ведения). Был дан перечень наркоматов союзных республик, тем самым определены предметы ведения союзных республик в сфере исполнительной власти. Наркоматы республик были двух видов – объединенные (позднее их назвали союзно – республиканскими) создавались по предметам совместного ведения и подчинялись как правительству республики, так и соответствующему наркомату СССР, и наркоматы, которые впоследствии стали называть республиканскими – по отраслям и сферам управления относящимся к ведению союзной республики. Конституция СССР 1924 года рассматривала объединенные (союзно – республиканские) наркоматы союзных республик (в ст.54) как органы объединенных наркоматов СССР, осуществляющие на территории союзных республик их задания. На этом примере видно, что уже тогда федеральные органы пытались узурпировать полномочия по предметам совместного ведения.

Кроме того, на территории союзных республик действовали уполномоченные общесоюзных наркоматов СССР, которые с правом совещательного или решающего голоса могли входить в состав правительства республики. Важную роль в развитии национально-государственного строительства, защите интересов автономных республик играл Народный Комиссариат РСФСР по национальным делам. Уполномоченный Татарской Республики назначенный Президиумом ЦИК Республики, представлял интересы ТАССР на всех заседаниях и совещаниях тех учреждений Федераций где решались вопросы, касающиеся Республики. При Правительстве же ТССР для установления правильных взаимоотношений с органами РСФСР имелось представительство Наркомнаца.

После упразднения Наркомнаца при Президиуме ВЦИК был создан отдел национальности, руководивший работой по проведению национальной политики в центре и на местах. При Президиуме ВЦИК возник также институт представителей автономных республик и областей. Это был важный инструмент для укрепления связей между федеральным центром и автономными республиками[1].

Конституция РСФСР 1925 года закрепила компетенцию РСФСР через предметы ведения и полномочия ее государственных органов. Таки же образом было определено правовое положение автономных республик – через закрепление уже существовавшей к тому времени системы и полномочий ее государственных органов. В Татарской Социалистической Советской Республике органами исполнительной власти были – Совет Народных Комиссаров (правительство) и народные комиссариаты двух видов – автономные (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения) и объединенные (внутренней торговли, финансов, рабоче-крестьянская инспекция, труда и Совет Народного Хозяйства). Их правовой статус был закреплен в «Общем положении о народных комиссариатах ТССР» 1925 года и проекте Конституции Татарской ССР 1926 года[2]. В указанном Положении говорилось, что объединенные народные комиссариаты ТССР, непосредственно подчиняясь Центральному исполнительному комитету ТССР, его Президиуму и СНК ТССР, осуществляют в своей деятельности директивы соответствующих объединенных народных комиссариатов РСФСР, проводя все мероприятия последних через ЦИК и СНК ТССР». «Автономные народные комиссариаты ТССР, как гласит глава 3-я Положения, - непосредственно подчиняются ЦИК, его Президиуму и СНК ТССР и осуществляют в своей деятельности их постановления, директивы и задания»[3]. По большинству вопросов они не подчинялись непосредственно народным комиссариатам РСФСР. Уже в первые годы после образования автономных республик в составе РСФСР Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет предпринял попытки урегулировать взаимоотношения между наркоматами РСФСР и одноименными наркоматами автономных республик в том числе и автономными наркоматами. Так, Декрет ВЦИК «О народном образовании Татарской Республике» от 27 мая 1920 года[4], возлагал на Народный Комиссариат Просвещения Татарской Республики обязанность во всех уездах, население которых содержит в себе не менее 10 % народностей не татарского языка, учредить в отделах народного образования подотделы национальных меньшинств. Декрет подчеркивает обязательность учебных планов, программ и организационных распоряжений исходящих из федерального центра для Татарской Республики. Казанский университет, согласно Декрета, оставался в ведении Народного Комиссариата по просвещению РСФСР, а Наркомат Просвещения Татарской Республики наделялся правом контроля над учебной и административной частью университета через Уполномоченного Наркомата Просвещения Татарской Республике, присутствующего на всех заседаниях управляющих коллективов университета (Совета, Президиума, Правления и т.д.) с правом решающего голоса.

В Постановлении ВЦИК «О взаимоотношениях Народного Комиссариата социального обеспечения РСФСР и народных комиссариатов социального обеспечения автономных республик» от 7 января 1924 года[5] была закреплена такая форма взаимодействия указанных органов как периодически созываемые под председательством Народного комиссара социального обеспечения РСФСР совещания народных комиссаров социального обеспечения автономных республик. Задачи совещания – обмен опытом и защита в центральных государственных органах РСФСР и СССР интересов всех органов социального обеспечения РСФСР и ее автономных республик. Совещание, указывалось в постановлении, избирает своего представителя, которому поручается защита интересов дела социального обеспечения всех автономных республик в соответствующих законодательных органах. Самое интересное, что издаваемые наркоматом просвещения РСФСР приказы, инструкции и распоряжения в развитие законодательных постановлений, имеющая общегосударственное значение, для проведения их в жизнь соответствующими наркоматами автономных республик, требовали визы председателя (представителя ?) совещания народных комиссаров соцобеспечения автономных республик.

Вопросам регулирования взаимоотношений федерального центра с автономными республиками были посвящены также «Положения о бюджетных правах автономных советских социалистических республик», утвержденное Декретом ВЦИК и СНК 21 апреля 1925 года и Постановление СНК РСФСР «О порядке согласования плановой работы между автономными республиками и центральными органами РСФСР» от 16 июня 1927 года[6].

Таким образом, федеральная власть пыталась более конкретно определить полномочия автономных республик по отдельным отраслям или сферам управления, разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов автономных республик.

Конституция Татарской Республики 1926 года закрепила правовое положение существовавшего в те годы института уполномоченных общесоюзных наркоматов и управлений при Правительстве Республики. Представители и Уполномоченные общесоюзных наркоматов и управлений назначались и смещались соответствующими органами СССР по согласованию с ЦИК ТССР. Хотя они состояли в непосредственном подчинении соответствующих центральных органов СССР, действовали под контролем ЦИКа, его Президиума и СНК ТССР, исполняя все их постановления и задания, не противоречащие общим директивам Союзной власти.

В ст. 43 Конституции ТССР 1926 г. было закреплено право ЦИКа Совнаркома ТССР осуществлять контроль и ревизию деятельности всех находящихся на территории Татарской Республике правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных центру и не входящих в состав Накроматов и Управлений Татарской Республики (за исключением учреждений действующей армии), с доведением об этом до сведения соответствующего центрального учреждения. В экстренных случаях ЦИКу и СНК представлялось право временного отстранения от занимаемых должностей лиц данных учреждений, с немедленным сообщением подлежащим центральным учреждениям.

Об отношениях с вышестоящими наркоматами говорилось и в ст.59 Конституции 1926 г.: «Распоряжения объединенных Народных комиссаров СССР и РСФСР могут быть приостанавливаемы постановлениями Правительства Татарской ССР, когда они противоречат действующим законам СССР, РСФСР и Татарской ССР, или когда проведение их в жизнь грозит расстройством хозяйственной или политической жизни Татарской ССР, с уведомлением о том соответствующего органа центральной власти.

С принятием Конституции СССР 1936 г. была также принята новая Конституция РСФСР 1937 г. и новые конституции автономных республик, в том числе и в Татарской Республике. Автономные республики по прежнему сохранили некоторые преимущества в правах в области законодательной деятельности, вытекающие из их государственно-правового статуса, по сравнению с областями и краями. Различие проявлялось и в характере отношений Совнаркома РСФСР и с правительствами автономных республик, деятельность которых он «направляет и проверяет», тогда как работой областных и краевых исполкомов он «руководит и проверяет». Решения исполкомов областных и краевых Советов могли быть отменены Совнаркомом РСФСР, а постановления и распоряжения правительства автономных республик лишь приостановлены. Право их отмены принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР. В то же время с принятием новых конституций усилилась централизация в управлении отраслями экономики и социально-культурного строительства. Новая Конституция Татарской АССР как и Конституция РСФСР не предусматривала деление наркоматов Республики на объединенные и необъединенные (автономные). Все наркоматы ТАССР стали объединенными, т.е. находились в «двойном» подчинении – Правительству Республики и соответствующему наркомату РСФСР. Как отмечал Ш.Ш.Хафизов «Татарская АССР не имела исключительных полномочий ни в одной области государственной жизни и всю свою деятельность её органы должны были проводить под руководством и контролем РСФСР»[7].

Конституция РСФСР определяла состав правительства автономной республики, установила перечень министерств и ведомств. Новые министерства и ведомства могли создаваться в АССР только с разрешения Верховного Совета РСФСР.

Усиление централизации в управлении экономикой привело к тому, что все важнейшие отрасли промышленности находилось в ведении министерств СССР, некоторые менее важные – в ведении РСФСР, а в ведении АССР оставались только мелкие предприятия местной промышленности. Даже предприятие пищевой, мясной и молочной промышленности, легкой промышленности, расположенные на территории ТАССР, подчинялись соответствующим министерствам РСФСР. В итоге 95% промышленной продукции в ТАССР производилось на предприятиях союзного и российского подчинения.

Административно-командная система базировавшаяся на государственной собственности, централизованном планировании и распределении лишила возможности автономные республики активно участвовать в руководстве социально-экономическим развитием на своей территории. Правда, правительства автономных республик имели право координировать и контролировать деятельность предприятий и организаций вышестоящего подчинения, расположенных на территории республики, чем они пользовались, особенно в отношении предприятий производивших товары народного потребления.

В 1950-70-е годы Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР своими постановлениями расширили круг вопросов по которым правительства автономных республик координируют деятельность предприятий вышестоящего подчинения. Поскольку узкоотраслевая централизация управления затрудняла комплексное экономическое и социальное развитие территории, эффективное использование природных и трудовых ресурсов Правительство СССР и Правительство РСФСР предпринимали попытки повысить роль правительств АССР и облисполкомов в комплексном социально-экономическом развитии территории.

Конституция СССР 1977 года, а также принятые вслед за ней Конституция РСФСР 1978 г. и Конституция Татарской АССР 1978 г., внесли некоторые изменения в правовой статус ТАССР и других автономных республик. Было отменено утверждение Конституции автономной республики Верховным Советом РСФСР. В Конституции РСФСР появилась глава, посвященная автономной республике, где было закреплено, что автономная республика является государством и вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к её ведению. Как обычно, в федеральных конституциях, предметы ведения автономных республик не определены. Отсутствует и норма определяющая состав Правительства АССР. Есть лишь нормы, определяющие в целом систему государственных органов автономной республики. Их правовое положение и взаимоотношение с федеративными органами власти не изменились.

Конституция Татарской АССР закрепила предметы ведения и полномочия органов государственной власти Республики. Однако проблемы расширения полномочий автономной республики оставались. В том числе и в Татарской АССР обладавшей мощным промышленным потенциалом, но фактически лишенной возможности влиять на развитие экономики и использовать результаты ее достижений на благо населения. Чрезмерная централизация в управлении экономикой была одной из основных причин стремления республик и областей РСФСР к экономической самостоятельности. Это проявилось в конечном итоге в переводе по постановлению Правительства Союза ССР отдельных республик и областей (в том числе Татарской АССР и Свердловской области) на так называемый территориальный хозрасчет. В связи с этим изменилась структура Правительства ТАССР, появились новые функции, а Республика стала получать ощутимую выгоду.

После распада СССР и преобразования РСФСР в суверенное федеративное государство, Республика Татарстан объявила о своем суверенитете и приняла Конституцию 1992 года. С этого момента начинается новый этап в развитии правового статуса Республики Татарстан и существенное изменение в системе, структуре и компетенции органов исполнительной власти. Однако в Конституции не был определен характер их отношений с системой федеральных органов исполнительной власти, не урегулирован вопрос о том, действует ли на территории РТ Конституция и законы РФ. Для решения этих вопросов велись переговоры между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Принятая 1993 году Конституция Российской Федерации содержит важное положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ предоставляет право республикам самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. К сожалению, в Конституции нет специальной главы посвященной статусу субъектов федерации, в том числе республик. Поэтому вполне правомерно возникла необходимость заключения договора между Федерацией и ее субъектами. Подписанный в феврале 1994 года Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» впервые не только четко разграничил предметы ведения и полномочия, но и закрепил предметы исключительного ведения (хотя слово «исключительного» в договоре нет) и полномочия Республики Татарстан. Договор восполнил, в определенной мере, пробелы Конституции РФ, касающиеся статуса республик, лег в основу Конституции Республики Татарстан. Заключенные в тот же период соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров РТ были также посвящены конкретным вопросам разграничения полномочий в различных отраслях экономики, социально-культурного строительства и административно- политической деятельности. Все это стабилизировало ситуацию во взаимоотношениях Республики Татарстан с Российской Федерацией, расширило возможности органов исполнительной власти Республики по руководству социально-экономическим развитием Татарстана. Однако в последние годы усилился процесс централизации управления со стороны федерального центра некоторыми отраслями управления, ранее находившимися в совместном ведении федерального центра и республик (т.е. в «двойном» подчинении) путем создания территориальных органов министерств и ведомств РФ в республиках. Например, уже упоминавшиеся Управление Министерства юстиции РФ по Республике Татарстан, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Татарстан и т.п. Тем самым ограничиваются полномочия республик в наиболее уязвимой области – по предметам совместного ведения.

Возвращаясь к вопросу о новой Конституции Республики Татарстан, следует отметить, что Конституция Республики Татарстан в редакции от 19.04.2002 г. учла недостатки Конституции РТ 1992 года и определяет статус Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации и правовое положение ее государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти, с учетом действия на территории республики Конституции РФ и федеральных законов. Компетенция РТ как и прежде определяется через предметы ведения и полномочия ее государственных органов.

Однако в Конституции РТ не урегулирован вопрос о взаимоотношениях Правительства Республики с упомянутыми и другими территориальными органами министерств и ведомств Российской Федерации, действующими в РТ. В прежних конституциях говорилось, что Правительство Республики вправе координировать и контролировать деятельность этих органов, в определенных случаях приостанавливать действия издаваемых ими актов.

Не урегулирован вопрос об отношениях министерств и ведомств Республики соответствующими органами РФ. Следует иметь ввиду, что у них общие предметы ведения, но различный объем полномочий (например, Минздрав РФ и Минздрав РТ).

В заключение можно сказать, что многие формы взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации имевшие место в прошлом могли бы быть использованы в настоящее время.