• О сайте  • Контактные данные  • Полезные ссылки  • Поиск  
Сессия 1. Местное самоуправление и федерализм: опыт Российской Федерации
Ведущая – Светлана Николаевна Юркова
КАЗАНСКИЙ ЦЕНТР
ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПУБЛИЧНОЙ
ПОЛИТИКИ
/ Конференция 26-27 февраля 2003 г. / 26 февраля (малый зал Госсовета) / Сессия 1. Местное самоуправление и федерализм: опыт Российской Федерации / Местное самоуправление в России. Опыт 1993-2003 гг. на домашнюю страницу
Местное самоуправление в России. Опыт 1993-2003 гг.
 
 
 
Светлана Юркова, директор Российского научного центра государственного и муниципального управления

Светлана Николаевна Юркова – директор Российского научного центра государственного и муниципального управления

 

Местное самоуправление в России (опыт 1993-2003 гг.)

 

Начало становления местного самоуправления в Российской Федерации принято отсчитывать от дня принятия российской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятия конституции начинается процесс становление института местного самоуправления, как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общие подходы, общие принципы института местного самоуправления. Можно констатировать, что Россия эти принципы привнесла из стран Европы и мира, идущих по демократическому пути развития, также можно констатировать, что мы сейчас действуем в русле Европейской хартии местного самоуправления. Сегодня мы можем подвести некоторые итоги этой долгосрочной, почти десятилетней, работы.

 

Итак, накопленный опыт, некоторые уроки. Поскольку становление института местного самоуправления проходило через целый ряд этапов, наверное, есть смысл коротко обозначить, какие это были этапы и каких мы сумели достичь результатов.

 

Прежде всего, необходимо отметить, что в России, с момента выхода конституции 1993 г., начался первый этап – формирование федерального, регионального законодательства и местного нормотворчества. Затем, в рамках закона об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации 1995 г. началось, фактически, создание и развитие института местного самоуправления. На федеральном уровне формировались основы, а на региональном уровне эти основы развивались в части становления территориальной организации местного самоуправления, создания структур органов местного самоуправления и определения, по сути, компетенции местного самоуправления в среде общего государственного устройства Российской Федерации.

 

Развиваясь, институт местного самоуправления получал основы, элементы, экономической базы – это финансовые, налоговые источники поступлений в местный бюджет, это объекты муниципальной собственности, далее эти ресурсы начинали на муниципальном поле работать.

 

Говоря о том, что удалось достичь с точки зрения создания, совершенствования правовой базы, хотелось бы перечислить законы, которые были приняты на федеральном уровне. Итак, это наш главный Aедеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, закон об основах муниципальной службы в РФ, закон о финансовых основах местного самоуправления в РФ. Два закона, являющихся гарантами института местного самоуправления: закон об обеспечении гарантий избирательных прав граждан – право избирать и быть избранными в органы государственной власти, в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления; закон об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Это базовые конституционные законы.

 

Некоторое время назад мы получили еще один федеральный закон, который достаточно долго ждали – это закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на наш взгляд, достаточно хороший.

 

На этапе десятилетнего опыта в создании федеральной базы мы также имели возможность получить от федерального законодателя внесения изменений в целый ряд сопутствующих законов – закон о милиции, о пожарной безопасности, о государственной границе, о закрытых административно-территориальных образованиях. К сожалению, до настоящего времени остается не принятым целый ряд законов федерального плана. Например, отсутствие закона о статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации, вызывает целый ряд проблем на муниципальном уровне, в частности, и для высших должностных лиц местного самоуправления, и для тех, которые вместе с высшим должностным лицом приходят на период его избирательного срока осуществлять деятельность в органах местного самоуправления. Отсутствие закона об основных принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является серьезной проблемой. Достаточно долго говорили о необходимости закона о передаче объектов федеральной собственности в муниципальную, его ждали. Однако сейчас уже на практике осуществляется процесс передачи объектов с федерального и регионального уровня на муниципальный. В то же время, появление данного закона, в принципе, не стало бы тормозом в процессе передачи и формирования имущественной базы местного самоуправления.

 

Давно ожидается на муниципальном уровне закон о минимальных государственных социальных стандартах. Правда, в ближайшее время принятие его не обещают, но, на наш взгляд, для формирования более справедливой, открытой налоговой базы, для большего наполнения местных бюджетов, с точки зрения финансовой, безусловно, этот закон нужен.

 

Наверняка нужен и закон об охране общественной безопасности граждан на муниципальном уровне. Как шаг вперед, стоит отметить разработку и принятие Земельного кодекса Российской Федерации и закона о разграничении земель по видам собственности.

Надо отметить, что развивалась нормативная база и на уровне региональном, местное нормотворчество. В нашем Центре проводилась выборка из базы федеральных законов на основе которой можно сказать, что на федеральном уровне принято более 1400 нормативных источников, связанных с муниципальным правом. Кроме того, в этом массиве порядка 300 с небольшим только федеральных законов – законов, которые носят конституционный или отраслевой характер. Конечно же, в этом серьезном массиве очень много мы сегодня отмечаем нестыковок, юридических противоречий. Это часто мешает работать органам местного самоуправления, защищать свои права в различных судебных инстанциях.

 

Сейчас очень коротко о том, как складывались основы территориальной организации местного самоуправления и что мы, с точки зрения оформленной статистики, имеем в этом направлении. Во-первых, становление территориальной организации местного самоуправления с момента выхода федерального закона 1995 г. претерпело ряд изменений. На первом этапе сложились территориальные организации, причем начало становления, старт основ местного самоуправления проходил очень тяжело, очень напряженно. Первично базовые территории местного самоуправления формировались не на научных подходах, не на объективных данных, связанных с учетом исторических, культурных, финансовых традиций, географического положения, коммуникаций, средств связи, транспортных развязок и т. д. Здесь превалировала роль и мнение региональных и муниципальных элит, людей, которые олицетворяли на тот момент становление власти, и на региональном и муниципальном уровне определяли вопросы, связанные с территориальной организацией. Прошло уже 10 лет, и на сегодняшний день это очевидно.

 

Второй этап начался тогда, когда ряд муниципальных образований, получив опыт работы в крупных районах, территориальных организациях, стал разукрупнять муниципальные образования на более мелкие. С другой стороны, те субъекты Федерации, которые имели опыт работы в малых муниципальных образованиях, в сельских муниципальных образованиях, почему-то наоборот стали серьезно укрупнять территории на уровне больших районов. Подобные процессы характерны для Тюменской и Оренбургской областей.

 

И последняя цифра: на этапе становления института местного самоуправления, по статистическим данным, насчитывалось порядка 12 215 муниципальных образований. Эта цифра достаточно условная, потому что статистика считает все внутри субъектные институты местного самоуправления исходя из того, что там есть выборные органы местного самоуправления. Это не совсем правильно, потому что в целом ряде муниципальных образований, к сожалению, нет местного бюджета, органы работают по смете, а муниципальное имущество не передано в муниципальную собственность.

Если говорить о последних данных, то на сегодняшний день, к сожалению, произошло уменьшение количества муниципальных образований. Сегодня мы можем сказать, что их порядка 11 140. Но это тоже несколько условная цифра, поскольку, и в Татарстане, например, сельские муниципалитеты не наделены имуществом и не имеют, по сути, полнокровного местного бюджета.

 

Сегодня муниципальными образованиями являются примерно 600 городов Российской Федерации, порядка 500 с небольшим поселков, городских и районных округов – 150, районов – 1 300, сельских округов – порядка 9 300, сельских населенных пунктов – около 160. Вот такие количественные данные по организации территориальных основ местного самоуправления.

 

Процедура организации местного самоуправления тоже претерпела изменения и носила сложный характер. И здесь субъективный фактор играл главную роль. Доставшиеся в наследство местные органы государственной власти на уровне районов, городов районного и областного значения реформировались с точки зрения созданий организаций местного самоуправления по-разному. Города областного значения сохранили свой статус и стали полнокровными муниципальными образованиями. Города районного значения большей частью в Российской Федерации вошли в состав бывших административных районов. И на этом уровне формировались и принципы организации уже самой власти на муниципальном уровне.

 

Что здесь стоит отметить? Мы имеем 89 субъектов Федерации (пока Чечню будем условно иметь в виду), в шести из них, т. е. примерно в 7% от общего объема субъектов РФ, территориальная организация сложилась на уровне административных районов, в 45% на уровне административных районов и городов, то есть так называемый смешанный тип территориальной организации. На уровне административных районов, городов и сельских округов – 26% субъектов Федерации реально выполняли эту схему территориальной организации. На уровне сельских поселков и округов – 5% субъектов имели территорию местного самоуправления. На уровне городов и сельских округов – 12%. И некоторые территории муниципальных образований, по сути, сегодня не имеют территориального деления.

 

А теперь коротко о структуре органов местного самоуправления. Мы уже отмечали, что территориальная организация местного самоуправления осуществлялась на основе административного района, по типу, доставшемуся от уровня построения государственной власти, государственной вертикали. Так же и с организационными основами, главной была та же схема организационного устройства – сильный муниципальный совет, когда высшее должностное лицо выбирается всем населением, и выбираются органы местного самоуправления. Надо здесь отметить, что когда мы нарезали территории муниципальных образований и когда мы выстраивали схему управления, схему органов местного самоуправления на территории муниципальных образований, то мы от федерального законодателя получили максимальный простор для своей деятельности в виде супердемократичного закона об общих принципах организации местного самоуправления. Тогда федеральный законодатель считал, что субъекты Федерации и муниципалитеты сумеют этим достойно распорядиться. К сожалению, субъективный фактор не дал создать систему, которая бы максимально эффективно работала.

 

В результате в области формирования органов местного самоуправления сложилась следующая статистическая картина. Прежде всего, из состава представительных органов местного самоуправления главы муниципальных образований избирались в 37-ми процентах муниципальных образований. Цифры условные, поскольку статистика относительна, как и по территориальной организации. На контрактной основе руководители местных администраций нанимались только в 1% муниципальных образований. В 60% главы муниципальных образований избраны населением, это самый большой процент. Определенные проблемы в этой области есть в Республике Ингушетии и в Чечне, где пока не формируется институт местного самоуправления.

Переходя к вопросу об экономических основах местного самоуправления, коротко отметим становление экономической основы, то есть становление местных бюджетов и формирование института муниципальной собственности на уровне муниципальных образований. Статистика дает нам следующие данные: на сегодняшний день у нас порядка 10 тысяч муниципальных образований имеют местные бюджеты; объекты муниципальной собственности сегодня имеются тоже примерно в 10 тысячах муниципальных образований.

 

Как муниципальная собственность распределяется по видам собственности? Муниципальных предприятий в муниципальных образованиях РФ примерно 44%. Поскольку муниципальная собственность – это и предприятия, и учреждения, и жилой фонд, как отмечает законодатель, то статистику приведу по учреждениям и по жилому фонду отдельно. Муниципальные учреждения имеют порядка 79% муниципальных образований, учреждения здравоохранения имеются примерно в 71% муниципальных образований, учреждения культуры и спорта – примерно в 70%. Муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями обладают порядка 70% муниципальных образований. И, поскольку хорошего эффекта институт муниципальной собственности на сегодняшний день не дает, то возникает новая задача – эффективное использование объектов муниципальной собственности, муниципальных активов. В этой связи хочется отметить, что продолжается бесконтрольность со стороны власти по отношению к созданным институтам гражданского правового характера, унитарным предприятиям. Не созданы соответствующие наблюдательные или попечительские советы, руководители предприятий фактически со становлением муниципальных предприятий всем занимаются сами, при этом власть не предупреждает об угрозе банкротства муниципальных предприятий. И на этом поле предстоит еще много работать и практикам, и ученым, и самой власти. Еще раз отметим, что вышедший закон о муниципальных унитарных предприятиях некоторым образом может поправить сложившуюся ситуацию.

 

Что касается местных бюджетов, то на этапе становления и некоего первого шага развития института местного самоуправления доля местных бюджетов в общем объеме консолидированного бюджета субъекта Федерации составляла до 65-70%. Потом эта доля упала до 48%, а на сегодняшний день собственные бюджеты, с учетом местных налогов и сборов и переданных регулирующих источников насчитывают по разным субъектам Федерации от 23-28 до 32%. Все остальное либо дотируется, либо приходит на местный уровень через субъекты РФ. И мы отмечаем здесь, с точки зрения финансовой прочности бюджетного становления, суперзависимость местных органов власти от субъектов РФ. Безусловно, это отрицательным образом влияет на развитие муниципальных образований.

 

К вопросу о стратегическом планировании, стратегическом развитии на муниципальном уровне. Эти слова стали сегодня модными, но одновременно с этим и наука, и практика начинают понимать, что без планирования развития дальше не обойтись, но в этой проблемной части существует ряд вопросов. Первая проблема в том что не сложилась единая методологическая база подхода к институту становления и развития в долгосрочной перспективе муниципальных образований. Вторая – зачастую, даже если глава муниципального образования или депутатский корпус понимает, что такое развитие обеспечивать надо, не существует соответствующих стратегий и программ развития на уровне субъектов РФ. Фрагментарные попытки найти точки роста внутри субъекта Федерации, безусловно, не оказывают должного эффекта на ситуацию в целом.

 

До сих пор нет на федеральном уровне соответствующего законодательного акта, который бы точно определил терминологический ряд, который мы используем, когда говорим о стратегическом планировании, стратегическом развитии, концепциях и планах стратегического развития муниципальных образований. На наш взгляд, эти вопросы еще предстоит решать науке в ближайшей перспективе и достаточно серьезно.

 

К вопросу кадровой обеспеченности органов местного самоуправления. Надо констатировать, что она оставляет желать лучшего, а статистика говорит о следующем. Всего в органах местного самоуправления на сегодняшний день работает порядка 386 тысяч человек. Работников, замещающих муниципальные должности, порядка 178 тысяч человек. Укомплектованность кадрами – 97%. Женщин среди работников органов местного самоуправления – 75%. С точки зрения распределения по возрасту, у меня есть статистические данные по всем возрастным категориям, но обозначу максимальный: в рамке 30-49 лет – 68% работающих в органах местного самоуправления. Надо сказать, что это немолодой состав, это люди, имеющие большой практический опыт работы в органах местного самоуправления, но, к сожалению, не всегда умеющие принять, воспринять и развить новые технологические вещи с точки зрения финансовой и информационной составляющих, с точки зрения развития новых технологий вообще.

 

Образовательный уровень. Среди выборных муниципальных должностей высшее образование имеют порядка 65%. Здесь имеются в виду, скоре всего, главы муниципальных образований. Среднее образование – порядка 34%, около 2% не имеют профессионального образования вообще. Замещающие должности муниципальных служащих: имеют ученую степень – 0,5%; высшее образование – 51%, среднее образование – 46%, не имеют образование – 2,2%. Образование, которое имеют работники муниципальной сферы: гуманитарное – 30%, техническое – 27%.

 

Что касается осуществления непосредственной деятельности управления на муниципальном уровне, на сегодняшний день отмечается следующее: специальность «государственное муниципальное управление» в наших образовательных учреждениях получили 2% от общего объема работающих в органах местного самоуправления, юридическое – порядка 6%, в сфере экономики и управления – порядка 15%. Вот что мы имеем на сегодняшний день в плане подготовки кадров. Понятно, что редакция нового закона потребует серьезных подходов к организации кадровой политики и, конечно, должна быть услышана на государственном уровне.

Что касается институтов гражданского общества. Казалось, коль скоро территориальная организация, с точки зрения административных территорий, больших, крупных районов, у нас превалирует, то наверняка с того момента как стартовали органы местного самоуправления, институт территориального местного самоуправления именно на этих территориях должен был бы быть второй составляющей. К сожалению, этого не случилось. Не случилось, в том числе и потому, что до сих пор был непонятен статус территориальных общественных организаций, работающих в сфере местного самоуправления. Мы надеемся, что новый закон эти вопросы разрешит.

 

Коротко о научно-методическом, информационном и кадровом обеспечении становления института местного самоуправления. Вы знаете, что за период, о котором мы говорим, работало две федеральных программы. Первая закончена, и с 2000 г. у нас осуществляется вторая целевая федеральная программа государственной поддержки развития муниципального образования, создания условий для реализации  конституционных полномочий местного самоуправления. В рамках этой программы был определен 21 подрядчик. Эти подрядчики занимались и вопросами становления и организации местного самоуправления территорий, оптимизацией структур управления на муниципальном уровне, бюджетами, налогами, информационной составляющей, научно-методическим обеспечением в целом деятельности института местного самоуправления. В данное время три года деятельности этой программы прошло. Российской центр тоже участвовал в научно-методическом обеспечении реализации основных полномочий, основных задач этой программы. Вот ряд статистических данных, которые в этой сфере на сегодняшний день имеются. В банке данных специалистов, а именно: экспертов, консультантов, преподавателей-исследователей, работающих в области местного самоуправления на высоком профессиональном уровне, в рамках РФ числится примерно 200 человек. Это те исследователи, которые могут преподавать, могут быть консультантами по различным видам деятельности, могут и экспертировать. Все остальные – фрагментарно, к сожалению, уровень качества подготовки муниципальных служащих пока остается низким.

 

Банк данных об учебных заведениях по нашим количественным характеристикам следующий: 146 образовательных учреждений высшего звена (государственного и негосударственного), имеющих и выдающих в высших учебных заведениях специалистов по специальности 0610.00 – государственное муниципальное управление. Остается проблема того, что в рамках учебных планов, на программы по муниципальному управлению для слушателей, проходящих переподготовку, и специалистов, получающих первое высшее образование, отводится максимум 10%, и то не во всех высших учебных заведениях. Конечно же, это немного для специализаций, особенно для муниципальной сферы, и с этим предстоит всерьез в ближайшее время определяться, как дальше мы будем готовить специалистов, ведь на муниципальный уровень нужны практики серьезного уровня.

 

В нашем банке данных значится 53 научные организации, которые осуществляют исследования в области местного самоуправления. Однако они демонстрируют разный уровень результатов своих исследований. Где-то создается творческий коллектив под конкретную грантотехническую зарубежную помощь, где-то под наши федеральные целевые программы. Но хочу сказать, что порядка 40 организаций в России сегодня всерьез занимаются исследованиями в области местного самоуправления и дают хороший выход в практику.

 

Что касается специализированных библиотек и различного рода изданий, то сегодня, на наш взгляд, уже можно сказать, что есть соответствующие издания, по которым можно учить муниципалов в высших и средних специальных заведениях, и издается целый ряд профессиональных журналов. В рамках федеральной целевой программы издается журнал «Муниципальная власть», мы стараемся качество этого журнала поддерживать и в научно-методическом плане расширять.

Мы вместе с Министерством по делам Федерации, миграционной, национальной политики некоторое время назад, когда получала старт вторая федеральная программа, пошли по пути создания специализированных муниципальных библиотек. Это важно на нашем уровне, поскольку сейчас новый этап становления института самоуправления и он уже не за горами.

 

Нам, тем людям, которые занимаются и практической деятельностью, и научно-исследовательской, и консультационной в этой сфере, нужно формировать некие муниципальные сообщества. Например, сегодня мы понимаем, что нужно объединять и консультантов в сфере местного самоуправления, и исследователей, и преподавательский состав, и тех, для кого как раз, и ведут работу эти структуры и эти люди-профессионалы. Поэтому два года назад стартовали два серьезных, на наш взгляд, российского масштаба мероприятия. Это муниципальный форум, который проходил в рамках Министерства экономического развития и торговли и Российского центра. Ежегодно, осенью, такой форум проводится, он как раз объединяет эту элиту: научную, преподавательскую и консультационную, и практиков местного самоуправления. В этом году будет следующий муниципальный форум.

 

Уже третий год мы объявляем российский конкурс образовательных программ и образовательных технологий, методик для муниципальных служащих. Отмечу, коль скоро мы находимся на территории Республики Татарстан, в этих наших мероприятиях активно участвуют институты государственной службы при президенте Татарстана, ректор г-н Ершов; активно в этой работе участвует Альметьевский муниципальный институт, ректор г-жа Ягофарова. Хотела бы отметить еще одну структуру – это Институт экономики, управления и права, где директор г-н Тимрясов. С ними мы активно сотрудничаем в рамках федерального плана.

 

Завершая свой доклад, отмечу, что хотелось бы в рамках этой сессии, подводящей итоги десятилетней работы на муниципальном уровне, обменяться с вами проблемными вещами более конкретно, более подробно, чтобы мы смогли привнести что-то достойное в текст закона, который сейчас рассматривается в Государственной думе, чтобы дальше институт местного самоуправления мог развиваться. Я очень поддерживаю демократические начала, о которых сказал уважаемый зам. председателя Госсовета Республики Татарстан и надеюсь, что мы сможем и в национальных республиках, и в других субъектах Российской Федерации достойно развивать этот демократический институт местного самоуправления.

 

 
English version
Документы в разделе
Разделы сайта
Поиск
 
расширенный поиск
Регистрация
Логин:    
Пароль:
 
 

  • [ Регистрация ]
  • Новости | Проекты | Публикации | Сотрудники | Форум | Мероприятия | Помощь исследователю | Книги и статьи о современном федерализме
    © 2001, 2002, 2009 Казанский центр федерализма и публичной политики. При использовании наших материалов ссылка на сайт обязательна, подробнее ... г.Казань, Кремль, подъезд 5. Тел./факс (843) 2925043, federalism@kazanfed.ru