Николас Шмит - научный сотрудник Института федерализма г.Фрибурга.

Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность

1. Введение

Во-первых, следует сказать, что швейцарская муниципальная система полностью отвечает склонности швейцарцев к разнообразию и демократии. Поэтому ее описание может пролить свет на некоторые особенности швейцарской системы в целом. В частности, она отражает характерную для Швейцарии "борьбу" между эффективностью и желанием населения сохранить самобытность. Проблему муниципалитетов в Швейцарии можно сформулировать в трех словах: это гетерогенная, комплексная и актуальная действительность.

Гетерогенная, прежде всего, потому что статус муниципалитетов фактически определяется кантональными законами. Это значит, что имеется столько же систем, сколько и кантонов - 26. Стандартизация элементов происходит весьма редко, даже если она важна. В Швейцарии существует около 2 900 муниципалитетов с самым разным статусом. Их автономия была гарантирована Федеральной Конституцией только с 2000 г. В некоторых кантонах муниципалитеты большие и влиятельные; в других кантонах это местные объединения, не имеющие почти никакой власти.

Проблема муниципалитетов - комплексная, потому что разнообразие систем, вдобавок к разнообразию вопросов, стоящих перед муниципалитетами, определяет исключительное разнообразие статусов швейцарских муниципалитетов. Существует несколько типов муниципалитетов. Это разнообразие отражается и в названиях самих муниципальных объединений, и их учреждений, которые меняются на протяжении всей страны, и не только из-за языковых отличий между немецким, французским и итальянским.

Проблема муниципалитетов актуальна, потому что они должны адаптироваться к современности и глобализации, которые требуют роста эффективности. Такие темы, как разделение полномочий между кантонами и муниципалитетами, финансовое выравнивание между богатыми и бедными муниципалитетами, приоритет больших и малых городов и их пригородов, постоянно появляются в новостях.

2. Гетерогенность системы

Регулирование статуса муниципалитетов входит в число основных полномочий кантонов. Муниципалитеты, как таковые, вошли в Федеральную Конституцию всего один год назад, 1 января 2000 г. Это означает, что муниципальные системы разных кантонов очень отличаются друг от друга, и между ними имеется очень мало общих элементов.

2.1. Многообразие муниципальных организаций

Швейцария состоит из 26 кантонов с присущими им особенностями. Исторически сложившиеся границы редко совпадают с такими составляющими как язык, религия, культура, география или промышленность. Поэтому не удивительно, что 2900 муниципалитетов также очень различаются. Самый большой из них - город Цюрих, с населением более 300 000 жителей, и самый маленький Ларгарио в кантоне Тессин, который состоит из 10 жителей. В кантоне Фрибург, в Ла Мань всего лишь 35 жителей. Но кроме таких количественных различий, существуют также различия между типами самих муниципалитетов!

Как политическое образование муниципалитеты есть везде. Они объединяют людей, живущих на их территории, и выполняют одновременно политические и административные задачи. Они называются по разному в разных кантонах: «гемен», «ортсгемен» (Гларус), коммуна (Фрибург, Нойенбург, Валлис, Тессин), муниципальная коммуна (Берн, Валлис, Юра), «Безирке» (Аппенцель) и т.д.

Но помимо этих традиционных типов муниципалитетов, имеются также так называемые "буржуазные", "бюргерские" ("bourgeois") муниципалитеты (называемые также "буржуазии", "бюргерства" или «патрициаты» в кантоне Тессин) в 21 кантоне и полукантоне. В некоторых кантонах существуют также отдельные типы муниципалитетов, которые выполняют особые функции (церкви, школы, социальное обеспечение или пожарная система). Институт муниципалитетов крайне сложен.

Так называемые "буржуазные муниципалитеты" особенно важны, потому что каждый гражданин Швейцарии, предположительно, является уроженцем какого-либо муниципалитета. Швейцарское гражданство, в первую очередь, основано на муниципальном гражданстве. Муниципалитет, уроженцем которого является швейцарец, это не то место, где он родился или живет в настоящее время, а то место, где его предки приобрели гражданство. Эти "буржуазные муниципалитеты" могут распоряжаться какими-либо своими продуктами, и в некоторых случаях распределяют часть этих продуктов между своими "уроженцами" в виде денег, древесины или вина. Еще раз повторю, что эти муниципалитеты чрезвычайно отличаются по уровню благосостояния. Они имеют свои собственные органы и выполняют время от времени определенные функции (социальная помощь, здравоохранение), но всегда контролируются кантональными законами.

2.2. Краткий обзор социальной структуры: немногочисленные, и тем не менее важные объединительные элементы

У муниципалитетов очень мало общих элементов. Однако они важны, поскольку относятся к самой сути системы и одному из основных ее параметров: финансам.

Швейцарский федерализм почти так же сложен, как самые высокоточные швейцарские часы. Небольшая страна [1] имеет три правительственных уровня: федеральное правительство (называемое "Конфедерация"); 26 "суверенных" кантонов и полукантонов, определяющие какую степень автономии предоставить местным властям; 2 900 муниципалитетов, которые являются основными ячейками федерации.

В нашей стране, основная власть принадлежит местным органам управления. Без конституционной или юридической основы, ни Федерация, ни кантоны не имеют такой власти. Конечно, с 1848 г. кантоны передали большую часть своих полномочий Федерации, что ограничило их автономию, и, следовательно, автономию их коммун. Хотя такие конституционные поправки вносились с целью упрочить социальную справедливость и благосостояние, а не только с целью ограничить полномочия кантонов, сегодня появились тенденции приостановить централизацию и попробовать вернуть часть полномочий кантонам и их местным органам управления.

Большая значимость местного управления имеет - среди прочих - два важных следствия. Во-первых, гражданство Швейцарии предоставляется на местном уровне, а во-вторых, политические деятели всегда начинают свою карьеру на местном уровне, переходя затем на кантональный и, наконец, на федеральный уровень. С этой точки зрения, муниципалитеты - лучший питомник будущих политических деятелей.

Что касается финансов, все муниципалитеты обладают финансовым суверенитетом (ст. 3.3), что дает им замечательную автономию, но автономию неустойчивую, если муниципалитет действительно очень маленький. Они могут вводить налоги в форме процента от кантонального налога. Этот процент обычно устанавливается кантональным законом в некотором диапазоне от максимального до минимального.[2] В результате этого, швейцарский государственный бюджет (доходы и расходы) приблизительно делится на три части: треть принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть - муниципалитетам.[3]

Пример Швейцарии показывает, что суверенитет надо делить. Все общественные объединения обладают определенным финансовым суверенитетом. Им гарантируется независимость, и таким образом, эффективность управления выше, чем в чисто исполнительной системе. От муниципалитетов, также как и от политических партий и граждан, требуется участие в процессе принятия решений. Это тем более эффективно, что у них есть непревзойденное «ноу-хау» в местных делах. Меньшие по размеру, но не менее творческие, они обязаны проявлять гибкость и оперативность в выполнении своих обязательств. Таким образом, пока местное сообщество может справиться с определенной задачей, нужно обеспечить его средствами для ее выполнения. Фактически, это всего лишь осуществление принципа субсидиарности, который был признан на европейском уровне согласно Маастрихтскому Договору.

2.3. Исторические причины различий между системами разных кантонов

С точки зрения муниципалитетов, это разделение суверенитета приводит к тому, что руководящие муниципалитеты обладают основной властью в кантонах, и к тому, что имеются столько же систем, сколько есть кантонов.

Разное отношение к муниципалитетам объясняется, в сущности, историческими причинами. Так, децентрализация обычно более функциональна в горных кантонах, где местные объединения, будь то коммуны, «Безирке» (районы) или «Крез» (округа), обладают достаточной автономией. В ХIХ в. кантон Граубюнден даже предложил ввести в свою конституцию положение, по которому кантональные законы должно были быть одобрены большинством муниципалитетов. Фактически, это означало бы введение двухпалатного парламента на кантональном уровне с Палатой Муниципалитетов, исполняющей роль Совета кантонов в Федеральном Собрании. По причинам, которые остаются неясными, Федеральное Собрание отклонило это положение, что, между прочим, случается очень редко.[4]

И наоборот, особенно в западных франко-говорящих кантонах отношения между кантоном и его муниципалитетами строились исходя из французского опыта централизации власти и проведения различий между городской элитой и сельским населением. Результатом стало ограничение муниципальной автономии, которое привело к появлению таких "городов-кантонов", как Женева или Базель-Штадт, где муниципалитеты имеют очень незначительный политический вес. В Базель-Штадте, например, есть только один или два муниципалитета (согласно определению муниципалитета), кроме города Базель.[5]

Как мы сказали, степень автономии муниципалитетов зависит от кантонов. Но теоретической концептуализации муниципальной автономии нет в кантональных конституциях. Муниципалитеты получают свои полномочия практически на основе кантональных законов, правил и постановлений. Все эти юридические документы предоставляют муниципалитетам некоторое поле деятельности, где они действуют автономно и под свою собственную ответственность. С течением времени это предопределяет муниципальную автономию.

2.4. Отношения между кантонами и муниципалитетами

Поскольку наименьшая социальная общность в Швейцарии – это семья, наименьшая политическая общность - муниципалитет, который берет на себя такие основополагающие задачи как жилье, образование и обучение, занятость, культура, здоровье, досуг или социальное обеспечение там, где семья сама уже не справляется с этими задачами. В течение долгого времени, однако, концепция свободы больше относилась к муниципалитетам, чем к личностям. Кантоны, со своей стороны, должны были решать задачи обороны, правосудия, экономики и финансов, особенно в то время, когда Конфедерация еще не существовала.

Как это ни парадоксально, небольшая часть граждан муниципалитета часто пыталась выделиться из большинства и стать элитой, или даже местной аристократией. Конфедерация была обязана вмешиваться, чтобы гарантировать основные политические права. Это один из примеров тех сложных процессов, которые привели к текущей запутанной системе распределения полномочий между тремя уровнями.

Как это ни удивительно, следует помнить, что до 1-го января 2000 г. Федеральная Конституция не гарантировала местной автономии. Она даже не упоминала об этом. Для Федерации, местные органы власти полностью зависят от кантонов. Только в самых исключительных случаях, они упоминаются в федеральных законах, постановлениях или программах. Это иллюстрация основополагающего дуализма Швейцарского федерализма: строгое разделение между федеральными и местными органами власти придает особое значение роли кантонов, которые не только являются центрами социального и культурного плюрализма политической демократии, но и служат мостиками между национальными и местными уровнями правительства.

2.5. Защита местной автономии Федеральным судом

В ХХ в. наблюдалось расширение полномочий Федерации по сравнению с полномочиями кантонов. Это изменение также касается муниципалитетов. За этим следит Федеральный Суд. Решение от 1936 г. признает гарантии муниципальной автономии, предоставленной в соответствии с кантональной Конституцией или другими законодательными актами; это означает гарантию того, что муниципалитет имеет законодательные и исполнительные полномочия там, где он их использует и там, где это не подчинено государственному управлению. Эти права были расширены в 1967 г. в решении, которое защищает любые местные полномочия, так как муниципалитеты обладают относительно широкими возможностями для маневра. Последнее решение важно, потому что в настоящее время законодательство часто имеет дело с общими нормами, содержащими программы или расплывчатые концепции, и именно это дает исполнительной власти такие широкие возможности маневрировать. Это означает, что исполнительная власть не имеет права вторгаться в муниципальную автономию без конституционных или юридических оснований. Таким же образом, гарантируется исполнение муниципалитетами федеральных или кантональных законов, поскольку муниципалитеты обладают некоторой свободой для маневра. Контроль над муниципалитетами необходим только в том случае, если власти более низкой ступени имеют ограниченное поле деятельности.

2.6. Поправки к новой Швейцарской Федеральной Конституции 1999 года

Статья 50

1. Автономия общины гарантируется нормами кантонального права.

2. Конфедерация в своих действиях учитывает возможные последствия для общин.

3. Она учитывает при этом особое положение городов и агломераций, а также горных районов.

Ст. 50 Конституции 1999 г. положила конец непризнанию муниципалитетов Федеральной Конституцией. Уделяя должное внимание муниципалитетам, Федерация явно признает их большое значение для культурного богатства страны. Однако муниципальная автономия гарантируется только в рамках, установленных кантональным правом, то есть эта автономия определяется кантональными властями.

С исторической точки зрения, следует заметить, что ст. 50 стала следствием доработки проекта 1995 г. Перед Советом кантонов [6] встал другой вопрос: стоит ли указывать в этих положениях также города и агломерации? Некоторые парламентарии полагали, что это стало бы нарушением равенства по отношению к муниципалитетам как наиболее традиционному низшему уровню децентрализации. Но, в конце концов, большинство решило, что города и агломерации надо включить, так как эти положения конституционно закрепляли реальную действительность.[7]

Такая же проблема встала перед Советом наций,[8] но в другой формулировке: следует ли внести муниципалитеты в положение о сотрудничестве между Федерацией и кантонами (ст. 44 п.1: "Он проявляют друг другу уважение и оказывают содействие. Они оказывают друг другу административную и правовую помощь"). Небольшая часть парламентариев хотела, чтобы в этом положении упоминались муниципалитеты, но это предложение было отклонено, согласно аргументации докладчика Джозефа Десса:[9] "Если это положение будет звучать "Конфедерация, кантоны и муниципалитеты должны сотрудничать […]" будет создаваться впечатление, что эти три партнера имеют равное положение и полномочия, что явно не соответствует истине». [10]

Эти рассуждения дают понять, что даже если муниципалитеты упоминаются в Конституции, их полномочия все равно остаются в сильной зависимости от кантонального законодательства. Положения Конституции оставляют кантонам широкие полномочия, которыми они уже обладали. Кроме того, такие понятие как "принимать во внимание возможные последствия", "города", и "агломерации" настолько неопределенны, что это положение не меняет системы коренным образом. Это означает только то, что позиция муниципалитетов в законодательстве Швейцарии еще не достигла того уровня институционализации, как этого хотели бы некоторые.

3. Комплексность системы

Территориальная организация Швейцарии характеризуется сложностью. Как справедливо заметил Денис Ружмон, «для федерализма характерна любовь к сложности, в отличие от грубого упрощенчества тоталитарных режимов». Несмотря на то, что некоторые авторы считают, что федеральный режим присущ большим государствам (Соединенные Штаты, Россия, Канада, Австралия), крошечная Швейцария (42 000 кв. км) состоит из 26 кантонов и полукантонов (точнее 23 кантона, 3 из которых разделены на полукантоны) и приблизительно 2 900 муниципалитетов.

3.1. Муниципальная организация

Мы рассмотрим только политические муниципалитеты, которые есть в каждом кантоне. Они имеют свою собственную структуру из двух или трех органов. Подробное регулирование зависит от кантона, но обычно есть исполнительный и законодательный органы. Исполнительный орган обычно называется "Коммунальный [муниципальный] Совет", но может быть и другое название.[11] Совет избирается гражданами муниципалитета и состоит от 5 до 10 членов. Его президент избирается либо гражданами, либо Советом (в разных кантонах по разному) и называется по разному, обычный в других странах титул "мэр" очень редок. Высшим органом власти остается собрание всех граждан, часто называемое «Муниципальное Собрание». В более крупных муниципалитетах это собрание заменяет "Муниципальный Парламент", который обычно (но не всегда) называется "Главный Совет".[12] Если есть такой парламент, также должны существовать прямые демократические институты (муниципальная инициатива и муниципальный референдум). Но на муниципальном уровне принцип разделения властей на законодательную и исполнительную менее явно выражен, что может быть следствием старых кооперативных структур.

3.2. Задачи и обязанности муниципалитетов

Задачи, которые четко не закреплены в федеральных или кантональных полномочиях, обычно принадлежат муниципалитетам. Последние должны, кроме того, вести финансовое и административное управление на своей территории. Они ведут местную бухгалтерию, которая должна учитывать кантональные предписания. Они также должны составлять бюджет, который будет представлен на рассмотрение местным законодательным органам, собранию или парламенту. Финансовое управление осуществляется сначала финансовыми комиссиями муниципалитета, а затем кантональной администрацией в виде бухгалтерского надзора.[13] Наиболее важная особенность местной администрации – это фискальный суверенитет муниципалитетов. Доходы от налогов и услуг обычно составляют большую часть финансовых средств, необходимых муниципалитету для выполнения своих задач. Хотя в разных кантонах положение разное, муниципалитеты фактически отвечают за строительство местных дорог и зданий, водоснабжение и очистные мероприятия, начальные школы и т.д. За последнее время к муниципальным полномочиям в значительной степени добавились такие задачи, как социальная помощь, образование, городское и сельское благоустройство, защита окружающей среды, спорт, досуг, культура и содержание кладбищ.

3.3. Принцип субсидиарности на кантональном и местном уровне

В Швейцарии, государственный сектор делится на три уровня: муниципалитеты, кантоны и Федерация. Как мы уже сказали, распределение задач и финансов происходит в разных кантонах по-разному. Предполагается, что распределение задач между тремя уровнями правительства происходит в соответствии с принципом субсидиарности. Но швейцарцы привыкли практически использовать этот принцип, который как таковой не закреплен в Федеральной Конституции. Практически и согласно историческому развитию, задача переходит к высшему уровню правительства, как только низший уровень перестает с ней справляться. Попытки концептуализации этого принципа до сих пор были неудачными.[14]

Не легче происходит применение этого принципа на местном уровне. Это было четко выражено в докладе Правительства кантона Фрибург по проблеме субсидиарности на местном уровне: "Это общий принцип, согласно которому происходит формирование государственных структур "снизу вверх". Он дает презумпцию власти муниципалитетам, которые, предположительно обеспечивают эффективную постановку задач. Однако различие размеров и возможностей муниципалитетов в кантоне Фрибург показывают, что этот принцип нельзя использовать в одинаковой степени для постановки задач. Строгое выполнение этого принципа также привело бы к признанию приоритета муниципалитетов над Государством. Последнее тогда несло бы только вторичные функции, что противоречит принципам федерализма".

3.4. Распределение задач на местном уровне: пример Фрибурга

Существует много законопроектов о распределении полномочий между общественными объединениями, несмотря на то, что это чрезвычайно непростая область. На федеральном уровне, например, старый проект перераспределения задач между Федерацией и кантонами пробудил много надежд, но, в конце концов, оказался "бурей в стакане воды".[15] Поскольку в Швейцарии правовые изменения происходят очень медленно, недавно был начат новый проект, который должен стать более успешным.

Из-за того, что в разных кантонах разные муниципальные уставы, невозможно описать систему распределения задач на местном уровне для всей страны. Возьмем один из кантонов, например Фрибург. Это интересный пример, потому что проблема муниципалитетов там изучается тщательнее, чем в других кантонах. Вероятно вследствие того, что этот кантон входит в число кантонов с наибольшим количеством муниципалитетов.

Распределение задач во Фрибурге изучалось Институтом Федерализма по поручению кантона. Парламентская инициатива требовала внесения законопроекта, посвященного распределению задач между кантоном и его муниципалитетами. Это требование подкреплялось политическим недовольством кантона и муниципалитетов текущим положением дел. Фактически, существующее распределение задач, которое является результатом долгой истории, стало таким запутанным, что не поддавалось четким принципам управления. Новый закон был разработан, чтобы упорядочить распределение задач, принимая во внимание также финансовые элементы. Основные задачи должны были быть переданы тому уровню власти, на котором они выполнялись бы наиболее эффективно. Также надо было установить право некоторого контроля, инспектирования, информации и одобрения с целью усиления эффективности процесса принятия решений.

Швейцарский федерализм имеет три уровня, но определение границ между кантональными и местными уровнями происходит не по принципу оптимизации. Эти границы сложились под воздействием политических, исторических, социокультурных, этнических или географических факторов. В результате, любое предложение изменить что-то в определении границ, независимо от его ценности, немедленно встречает противодействие. Поэтому чрезвычайно сложно определить тот политический уровень, который лучше всего соответствует решению новой задачи, и еще труднее передать уже существующую задачу с одного уровня на другой.

После длительного исследования, в котором учли более ста законов, был представлен первый проект в виде рамочного закона, включающего три списка основных задач, которые должны быть переданы муниципалитету, кантону или обоим уровням сразу. Эта модель имеет интересное научное значение, тем не менее, кантон не принял этот рамочный закон. Фактически, кантон принял только некоторые поправки, основанные на нем. Первый законопроект, касающийся приблизительно десяти кантональных законов, был представлен 16-го августа 1995 г. Эти поправки были приняты и вошли в силу 1-го января 1997 г. О политической сложности этой проблемы говорит тот факт, что до сих пор нет второго законопроекта.

4. Актуальность муниципального вопроса

Несмотря на свою сложность (или именно поэтому), муниципалитеты не являются политическими общностями, чья структура закреплена навечно. Напротив, они представляют собой очень живое образование, которое находится в процессе постоянного изменения. Внимание, которого требует такая сложная система, это не что иное, как та цена, которую Швейцарии приходиться платить за сохранение разнообразия.

4.1. Механизмы координации, солидарности и финансового выравнивания

4.1.1. Солидарность и сотрудничество на межкоммунальном уровне

Надо принять во внимание [16] то, что традиционный политический муниципалитет чаще всего слишком мал,[17] чтобы предоставить населению необходимые товары и услуги на местном уровне с достаточной степенью эффективности и экономии. Это явно следует из сравнения некоторых пороговых значений количества населения с эффективным количеством населения. Тогда становится необходимым "заново установить" муниципалитет, хотя бы путем межкоммунального сотрудничества, если только некоторые муниципалитеты не обладают политической властью и финансами, которые компенсируют их малые размеры.

Муниципалитетам разрешено иметь свое собственное состояние. Это следствие их финансового суверенитета. В связи с различиями, иногда огромными между муниципалитетами (население, территория, доходы), очень важно предусмотреть эффективную систему горизонтального финансового выравнивания (между муниципалитетами кантона). Однако, существует огромный разрыв между теорией и практикой, потому что в этом вопросе трудно достичь политического согласия. Но пренебречь этим финансовым выравниванием нельзя, потому что некоторые муниципалитеты испытывают огромное давление со стороны граждан, которым приходится платить слишком высокие налоги.

4.1.2. Проект финансового выравнивания: пример кантона Ваадт

Что касается распределения полномочий, невозможно рассмотреть этот вопрос применительно ко всей Швейцарии. Рассмотрим один из кантонов. Ваадт представляет собой кантон,[18] состоящий из множества маленьких муниципалитетов. Ситуация характеризуется большим различием между муниципалитетами, несмотря на существующую систему финансового выравнивания, которая оказалась неэффективной.[19]

Некоторые муниципалитеты очень богаты и поэтому могут нести расходы на социальные нужды, инвестировать и разрабатывать систему льгот, не облагая своих граждан очень тяжелым налоговым бременем. Другие муниципалитеты, наоборот, с большим трудом ликвидируют дефицит бюджета, несмотря на то, что их граждане платят очень высокие налоги.

Есть разные причины такого неравенства. Они связаны с возрастной структурой населения, геостратегическим местоположение муниципалитетов (например, с видом на Женевское Озеро или нет …), но также и с дополнительными льготами, которые они должны предлагать своим гражданам (особенно в городских районах), или даже с необходимостью выплаты местного долга. Однако, в большинстве случаев разница между "богатыми" и "бедными" муниципалитетами следует не из разницы в расходах, а из разницы в доходах, особенно из-за наличия (или отсутствия) "богатых" налогоплательщиков. Проблема состоит в том, что чаще всего присутствие таких богатых людей (или фирм) определяется факторами, на которые муниципалитеты никак не могут повлиять, например красотой ландшафта или экономическим развитием региона. Создается порочный круг: небогатый муниципалитет вынужден будет вводить высокие налоги, а его богатые налогоплательщики будут перемещаться в другие муниципалитеты, и муниципалитет станет еще беднее. И наоборот, муниципалитет, находящийся в лучшем положении, может поддерживать умеренное или даже низкое налоговое бремя, и этим привлечь нескольких "выгодных" граждан.

Чтобы "вырваться" из этого порочного круга, кантон Ваадт принял ряд мер, особенно в течение последних 25 лет. Они, главным образом, заключаются (кроме прямых финансовых дотаций беднейшим муниципалитетам) в системе косвенного вертикального выравнивания. Согласно этой системе, муниципалитеты делятся на несколько категорий (приблизительно 13 в кантоне Ваадт), исходя из этого составляются счета, которые высылаются всем муниципалитетам для участия в решении общих задач. Богатые муниципалитеты платят больше, а бедные - меньше. Эта система аналогична федеральной. И также, как и федеральная система, она оказалась бесполезной. Поэтому кантональные власти создали новую систему горизонтального выравнивания (непосредственно между муниципалитетами), и ввели специальный Фонд прямого горизонтального выравнивания. В этом контексте, термин "прямой" означает, что финансовые трансферты больше не связаны с определенными задачами, а положение рассматривается в целом.

С этой точки зрения, интересно отметить тот факт, что в кантоне Ваадт, общественная инициатива, направленная на замену разных норм налогообложения в муниципалитетах едиными нормами, была полностью отклонена избирателями в июне 2001 г. Это еще раз показывает сильную приверженность граждан местным властям, и даже их самым неэффективным особенностям. Другими словами, это та цена, которую граждане готовы платить ради сохранения разнообразия.

4.2. Слияние муниципалитетов

Другой очень актуальный вопрос – слияние муниципалитетов. Поскольку швейцарские муниципалитеты обычно довольно (или очень) маленькие, они часто не могут эффективно решать свои задачи. Поэтому все большее число людей (специалисты, эксперты, политические деятели) доказывают необходимость слияния малых муниципалитетов. Но такое слияние обычно не приветствуется самими гражданами.

4.2.1. Пример Фрибурга

Прежде всего, нужно еще раз подчеркнуть: в Швейцарии - пропорционально ее территории - много муниципалитетов, малых муниципалитетов. В среднем, исходя из того, что на 7 млн. жителей и 42 000 кв. км. приходится 2900 муниципалитетов, один швейцарский муниципалитет представляет 2333 жителей и 14 кв. км, а это не очень много. Франция, где очень похожее соотношение,[20] открыто выражает свое беспокойство по поводу небольшого размера своих муниципалитетов и их финансовой слабости.[21]

В этом контексте, легко можно вообразить, что панацея заключается в слиянии муниципалитетов. Но это не так. Фактически, несмотря на все рассуждения, связанные с избыточным числом муниципалитетов, положение существенно изменилось только в двух кантонах Тургау и Фрибург.

Ситуация с кантоном Тургау, вообще, особенная. Перемены произошли в рамках большой реорганизации муниципалитетов, в соответствии с новой Конституцией, принятой в марте 1987 г. и действующей с 1-го января 1990 г. В параграфе 98.2 предусмотрено, что эта реорганизация должна произойти в течение 10 лет, и что ее целью является снижение общего числа муниципалитетов до 80. Эта цель была достигнута. Однако, надо учесть, что число муниципалитетов сокращается не столько благодаря слиянию, а скорее из-за устранения так называемого "муниципального дуализма", существующего еще с Наполеоновских времен, когда существовали "муниципальные муниципалитеты" ("Munizipalgemeinden") и "местные муниципалитеты" ("Ortsgemeinden"). Такого не было нигде, кроме Тургау, и эти два типа муниципалитетов были заменены одним типом. Поэтому уникальный опыт этого кантона нельзя применить в каком-то другом месте.

Кантон Фрибург, который имеет "реальный" опыт объединения, 20-го октября 1998 г. издал отчет с описанием политики, направленной на слияние муниципалитетов. В этом отчете описаны невероятные различия (особенно финансовые, как и во Франции) между муниципалитетами и необходимость муниципалитетов, которые способны справиться с более сложными задачами, но также трудности и издержки политики добровольного слияния, которая гарантирует муниципалитетам, что слияние не поставит их в невыгодное финансовое положение. В заключение отчета говорится, что в критической ситуации неизбежно приходится думать о принудительном слиянии и пересматривать излишне щедрое финансирование. 11-го ноября 1999 г. кантон принял постановление о слиянии муниципалитетов, вступившее в силу 1 января 2000 г. и действующее до 31 декабря 2004 г. Муниципалитеты, которые объединятся до этой даты, окажутся в более выгодном положении.

Принудительный метод также обсуждался в соседнем кантоне Ваадт.[22] В первом исследовании новой кантональной Конституции,[23] где признается трудность какого-либо обсуждения этой темы, не указывалось число признанных муниципалитетов.[24] Однако эксперты настаивали на необходимости уменьшить их число, и в то же самое время указывали на трудности слияния и длительность этого процесса. Помимо этой экспертной группы, другая группа представила "не официальное" исследование, которое менее дипломатично и говорит, что число муниципалитетов кантона должно быть от 19 до 30 (ст. 84.2). Следует отметить, что эта вторая группа ничего не говорит о том, как можно сократить число муниципалитетов.

Между прочим, интересно отметить, что избиратели кантона полностью отказались от любых проектов принудительного слияния, признав это политически гибельным. Нет лучшего свидетельства, насколько сильна приверженность населения своим муниципалитетам.

Путь вмешательства также не предусматривается последней конституцией кантона Нойенбург,[25] в ст. 90.3 которой сказано, что государство одобряет слияние муниципалитетов, но на это должно быть согласие самих муниципалитетов.

В других кантонах произошли небольшие перемены. Например, проект[26] нового закона о муниципалитетах кантона Берн объясняет, что в кантоне нельзя проводить такую же решительную политику слияния, как в кантоне Тургау. Более того, даже если кантон поддерживает добровольное слияние, путем консультативной и финансовой помощи, политически недопустимо и нежелательно принуждать муниципалитеты к слиянию без их согласия.

Также в докладе кантона Люцерн [27] от 19 августа 1998 г. говорится, что очень немногие кантоны предприняли реорганизацию своих муниципальных систем, и что ни одна территориальная реформа до сих пор не закончена.

Объяснение этого явления дается другим официальным документом, ответом Правительства Цюриха на парламентский запрос [28] о минимальном размере муниципалитетов. В своем ответе, кантональное Правительство указало, что в Швейцарии никогда не проводилось никакого исследования, с целью определить минимальный экономически приемлемый размер муниципалитета, и что, согласно исследованию Университета Ст.Гален, административные затраты не так сильно зависят от размера муниципалитета. Эффективность – это скорее вопрос структуры, чем размера. В результате, правильнее укреплять межкоммунальное сотрудничество и систему распределения полномочий, чем принуждать муниципалитеты к слиянию. Более того, слияние муниципалитетов отдаляет граждан от их исторических корней, что крайне нежелательно в сегодняшний период глобализации и утраты местной самобытности. Такое же заключение делается в проекте новой Конституции кантона Берн,[29] ст. 109 которого описывает принцип межкоммунального сотрудничества, отмечая при этом важность муниципалитетов, чей статус складывался столетиями.

Еще раз повторю, нет ничего удивительного в том, что столетия истории и самобытность не просто заменить соображениями административной эффективности и экономической выгоды.

4.2.2. Точка зрения местных сообществ относительно слияния

Трудно выразить точку зрения местных сообществ, так как их статус в разных кантонах разный. Но одно остается постоянным: местные сообщества очень сильно привержены своему образу жизни, что проявляется в их стойком сопротивлении любому слиянию.

Кантон Фрибург состоит из 254 муниципалитетов, преимущественно малого размера. Согласно списку, опубликованному в Сборнике кантональных законов, 19 из этих муниципалитетов насчитывают менее 100 жителей, еще 46 - более 1000 жителей, и только один (город Фрибург) - более 10 000 жителей. Большинство из них насчитывает от 100 до 1000 граждан. Очевидно, что самыми малыми муниципалитетами сложно управлять, поскольку они получают недостаточно налоговых поступлений - если в них нет богатых налогоплательщиков – для покрытия обязательных расходов. Более того, становится все труднее найти граждан, которые готовы быть избранными в муниципальные органы. И тем не менее, почти невозможно убедить их в необходимости слияния ради эффективности. Граждане чрезвычайно привержены своим местным сообществам.

Приведу один пример. 17 октября 1995 г. Парламент Фрибурга рассмотрел проект закона, направленного на проведение самого большого слияния, когда-либо проводившегося в кантоне: предполагалось объединить четыре муниципалитета Фаван-ле-гранд, Фаван-ле-пти, Грений и Поса в один Фаван. Фактически, первая такая попытка была сделана в 1971 г., но потребовалось 25 лет обсуждений, чтобы подготовить закон. Хотя его польза очевидна, так как, например, муниципалитет Грений настолько мал, что в нем не нашлось кандидатов на выборы 1994 г. Но чтобы провести это слияние, кантон был вынужден истратить более 2 миллионов швейцарских франков в качестве "поощрительной премии". Это означает, что для объединения четырех маленьких муниципалитетов необходимы 25 лет работы и миллионы франков. Это говорит о том, как сложно изменить те структуры, с которыми граждане себя отождествляют.

4.3. Межкоммунальное сотрудничество

Слияние муниципалитетов создает так много проблем, что происходит очень редко. Для улучшения деятельности муниципалитетов кантоны предпочитают идти по пути межкоммунального сотрудничества, преимущество которого состоит в том, что не затрагивает границы муниципалитетов. Это сотрудничество, например, предусматривается в новой Конституции Берна, а также во всех последних законах, относящихся к муниципалитетам.

4.4. Агломерации

Это тоже непростая тема, которая поднималась лишь несколькими кантонами. Однако, отношения между муниципалитетом, представляющим "центр города" и его "золотым поясом" зачастую складываются очень непросто. Центр жалуется, что должен нести все затраты по поддержке инфраструктуры, особенно общественного транспорта и культуры, оперных и концертных залов, театров и др. «Золотой пояс», в свою очередь, не заинтересован участвовать в этих затратах.

В кантоне Берн, например, экспертная комиссия по подготовке новой Конституции посчитала, что особая форма агломерации оправдана лишь в очень немногих случаях. В результате, достаточно межкоммунального сотрудничества. Фрибург был первым кантоном, который принял закон об агломерациях,[30] но принять меры по его выполнению оказалось практически невозможно.

Однако надо помнить, что агломерации упоминаются – несмотря на то, что это иногда оспаривается - в новой Конституции 1999 г.

5. Будущее местной децентрализации

В Швейцарии, остается открытым вопрос: способствовал ли федерализм правильному функционированию демократии, или же демократия способствовала развитию федерализма? Независимо от того, каков ответ, мы должны позаботиться о том, чтобы основные ценности и фундаментальные принципы, существующие на местном уровне, не затерялись в повседневной политической практике. Фактически, политические деятели в своих программах ориентируются на достижение краткосрочных целей, не принимая во внимание глобальные последствия. Со своей стороны, суды не всегда являются лучшим гарантом сохранения политической и юридической базы. Поэтому вопросы, относящиеся к вертикальному федерализму, следует считать наиболее важными темами конституционного права и политического анализа.

Проводя исследование более чем 700-летней истории швейцарского федерализма, легко понять общую значимость местных сообществ. Как сказал Дени Ружмон: «Регион должен быть содружеством поселений».[31] Более крупные объединения, так как они не могут играть роль сообщества людей, неэффективны без автономных муниципалитетов. Поэтому, как справедливо сказал Эрик Бапст: "Федерализм без автономных коммун? Это невозможно!" [32]

Исследование самых последних юридических положений, касающихся муниципалитетов, показывает, что муниципалитеты заинтересованы в проведении расширенных правовых исследований по теме межкоммунального сотрудничества и распределения полномочий. Конечно, муниципальные полномочия в разных кантонах разные, и их проблемы не всегда похожи. В кантоне Базель-Штадт, например, есть только 2 или 3 муниципалитета.

В период глобализации межкоммунальное сотрудничество должно укрепляться. Кантон Фрибург 1 ноября 1995 г. ввел юридическую поправку, которая направлена на достижение этой цели. Для расширения и укрепления сотрудничества, повышения эффективности и оперативности межмуниципальных ассоциаций и большей «прозрачности» их деятельности, было решено, что эти ассоциации имеют право следовать нескольким целям, что их делегатами будут члены муниципальных исполнительных органов, что основные поправки в их уставах должны быть одобрены тремя четвертями муниципалитетов, и будут приняты более гибкие условия для вмешательства кантонального Правительства в вопросы сотрудничества.

По мнению профессора Бернарда Даффлона, местные сообщества могут организовать и принять экономическое пространство, превышающее границы муниципалитетов; в результате, развитие межкоммунального сотрудничества в Швейцарии – следствие чрезмерной фрагментации местных сообществ, которая препятствует эффективности. Но имеются также недостатки объединения: появление дополнительных местных организаций, выполняющих общественные функции, приводит к утрате самой сути прямой демократии и "избыточным затратам" в сфере информации и принятия решений. По сути, в структуре федерации появляется четвертое звено - между муниципалитетом и кантоном. Это еще более усложняет и без того сложную систему. Таким образом, с точки зрения демократии, слияние муниципалитетов выглядит более привлекательно, так как при этом сохраняется тесная связь между гражданами и их основным политическим пространством.

Можно провести интересную параллель между тенденциями на муниципальном и тенденциями на кантональном уровне, так как обе стороны идут на сближение, чтобы укрепить свое положение. Согласно такой общей воле, кантон Фрибург первым подготовил закон об агломерациях, цель которого в том, чтобы ввести своего рода промежуточный уровень между кантоном и муниципалитетами. На кантональном уровне, имеются точно такие же межкантональные механизмы, которые являются своего рода посредническими структурами между Федерацией и кантонами. Обе структуры только начали создаваться, однако они представляют собой самую последнюю тенденцию институционального планирования. Они также выражают общую заинтересованность в сотрудничестве.

Самое невероятное, что вслед за призывами к слиянию на муниципальном уровне (несмотря на то, что они слабо принимаются политической реальностью), недавно последовали призывы к слиянию на кантональном уровне. В нескольких кантонах некоторые политические деятели весьма настойчиво призывают к слиянию кантонов, или даже изменению кантональных границ, с целью заменить 26 кантонов 5 или 6 "регионами", которые будут иметь некоторую "критическую массу", сопоставимую с европейскими регионами. Едва ли можно найти лучший пример диалектического конфликта между эффективностью и самобытностью, имеющего место в нашей стране. Это также напоминает о том, что локализация поддерживается на эмоциональном уровне.[33]

6. Резюме

В 2000 г. Швейцария состояла приблизительно из 2900 муниципалитетов, со средним числом жителей 2333 (2150 жителей в 1986).[34] Только в 16 городах количество жителей превышает 30000, а в 230 муниципалитетах проживает менее 100 граждан.

Муниципалитет как политическая единица есть везде. Он охватывает всех проживающих на его территории граждан и выполняет некоторые политические и административные функции. В разных кантонах муниципалитеты называются по-разному. Еще более усложняет ситуацию то, что в 21 кантоне есть также "буржуазные" муниципалитеты (в Тессини - "патрициаты"), и даже некоторые особые муниципалитеты, отвечающие за отдельные задачи: школа, церковь, социальная помощь или пожарная служба. Иными словами, муниципальные институты чрезвычайно сложны.

Что касается политических муниципалитетов, их организация и задачи определены в каждом кантоне в целом согласно кантональной конституции, и конкретизированы в соответствии с кантональными законами. Исполнительные функции принадлежат коллегиальному органу, который избирается гражданами муниципалитета. В разных кантонах название этого органа и его главы, а также порядок выборов разные. Законодательным органом в шести кантонах является собрание всех граждан, но в других кантонах в больших муниципалитетах есть так называемые "муниципальные парламенты".

У муниципалитетов много задач, что являются частью развитой местной автономии. Каждый муниципалитет имеет свои правила, которые создаются самим муниципалитетом и ратифицируются кантональной властью. Кроме того, кантон осуществляет верховный надзор.

Следует помнить, что муниципальные полномочия в разных кантонах очень отличаются. Обычно сюда входят следующие задачи: внутренняя организация, управление муниципальной собственностью, финансы, предоставление швейцарской национальности иностранцам там, где нет буржуазных муниципалитетов, начальная школа, иногда средняя школа (если нет специального школьного муниципалитета), местная полиция, социальная помощь, местное городское и сельское благоустройство, техника, защита окружающей среды, водоснабжение, энергоснабжение, спорт и культура.

Наконец, надо отметить, что в разных кантонах муниципалитеты имеют разную степень финансовой автономии, и существует столько же систем финансового выравнивания, сколько и кантонов. Однако муниципалитеты имеют реальный финансовый суверенитет и могут устанавливать налоги в некоторых границах, которые определяет кантон. В результате, бюджет Швейцарии в целом можно грубо разделить на три части: треть его принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть – муниципалитетам, что по международным понятия очень много.

И последнее, но не менее важное, малые размеры швейцарских муниципалитетов и сложность системы в целом требует изменений и оценки эффективности, включая слияние муниципалитетов и совершенствование механизмов финансового выравнивания. Как ни парадоксально, сегодня эти направления одновременно разрабатываются и на местном, и на кантональном уровне. Сложность муниципальной системы показывает, как в Швейцарии высоко ценят разнообразие, а также демонстрирует связь между муниципалитетами и демократическими основами общества.