Столяров Михаил Венедиктович, д.п.н., профессор кафедры национальных, федеративных и международных отношений РАГС при Президенте РФ, первый заместитель Полномочного представителя Республики Татарстан в РФ (г. Москва).

Регионализм как путь дефедерализации России

Уважаемые сторонники федерализма и регионализма в России!

Насколько я понимаю, именно сторонники, а не оппоненты федеративных отношений, собрались сегодня за этим «круглым» столом для обсуждения острейшей проблемы сегодняшнего дня – возможности сохранения федерализма в России.

Хотел бы обратить внимание на один примечательный факт, характерный для федералистского сообщества наших дней. Если в 1997 году, а именно тогда, я полагаю, имел место расцвет федерализма в России, мы могли позволить себе теоретические споры и разногласия о тех или иных моделях федеративного развития, то сегодня мы все больше и больше выступаем со сходными позициями и оценками процессов государственного развития в России. Сегодня власть предпочитает говорить не о федерализме, как таковом, как форме обустройства народов, а о регионализме «яковлевского» образца. Владимир Яковлев высказался в текущем году за целесообразность создания федерального агентства по пространственному развитию и территориальному планированию. Забывается главное: Россия федеративное государство и создание параллельных субъектам РФ структур и опора на эти новые структуры, также как и создание бесчисленного количества федеральных территориальных органов ведет к полной дефедерализации России. Регионализм, предлагаемый сегодня Министерством регионального развития, обслуживает интересы федерального центра, сбивает с толку неискушенных, искажает федеративную историю нашего государства, прежде всего, очерняя ее, ведет к полному отходу от демократических федеративных принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, являющейся правовой основой многонационального государства.

Известный всем исследователь федерализма Р.Г. Абдулатипов в одной из своих статей писал: «Если же исходить из истории российской государственности, то категорическим императивом для многонациональной России, для России как особого, если хотите, типа цивилизации, выстроенной на основе русской государственности, которая объединила народы и земли вокруг России, федеративное устройство выстрадано».[1] К сожалению, в последние годы из уст людей, от которых во многом зависит будущее нашего государства мы все чаще и чаще слышим слова о том, «республиканский суверенитет», правовое нормотворчество регионов вели к развалу России, как единого государства и якобы нанесли ей непоправимый вред. И все это происходит «на ясном глазу», как будто нет у нас Конституции «демократического федеративного правового государства». В России есть пословица «Клин клином вышибают!». Так вот, на наш взгляд, чем больше слышим слова о регионализме и новой форме регионализации России, тем дальше мы оказываемся от заявленных в Основном документе страны федеративных принципов.

 Экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных частей Российского государства обусловили использование сложной многоуровневой системы государственного устройства страны и очевидное разнообразие регуляторов общественных отношений в различных ее регионах.

К концу 1990-х годов, в новых условиях демократизации общества, на фоне массовой социально-политической активизации народов и регионов, политизированного этнического и регионального сознания важно было утвердить вариативный путь – наиболее эффективный демократический тип построения многонационального государства на основе принципа федерализма.

Вместо этого страна получила прагматичный курс укрепления вертикали власти, новую административную реформу, реформу местного самоуправления, значительный пласт нового законодательства, в котором продемонстрирован отход от конституционных федеративных принципов.

Признавая регионализм как объективное явление современной России мы, тем не менее, считаем, что региональное развитие должно основываться на практике правового планирования, сопряжения процессов совершенствования существующих общегосударственных стандартов управления и выработки новых механизмов, новых правовых критериев, методов и инструментов, посредством которых осуществляется формирование политического режима и управление государством. Общегосударственное региональное планирование предназначено для определения единых нормативно-правовых предписаний, на основе которых должно осуществляться развитие страны, а региональное регулирование – для учета интересов и особенностей регионов. Мы исходим из того, что именно федерализм является гарантом обеспечения особенностей и интересов регионов.

Конечно, государственное устройство нашей страны, основанное одновременно на территориальном и национально-территориальном принципах, не идеально в контексте мирового опыта. Более того – достаточно противоречиво. Теория и практика федерализма гораздо богаче и многовариантней. Но Россия, хотя и использовала зарубежный опыт в государственном строительстве, тем не менее, является уникальным федеративным образованием. А пятнадцать прошедших лет нас, сторонников федерализма многому научили. Поэтому, если исходить из скопившихся реальностей российской государственности, альтернативы федеративному типу ее обустройства и развития сегодня не найти. Из чего же складывается исходная основа этому? Прежде всего, из учета интересов обустройства в этом государстве народов и территорий страны на демократических основах.

Кроме того, мы исходим из необходимости сохранения целостности Российского государства. Но главное, и этого никак не могут понять сторонники «вертикали власти» и унитаристского пути развития России, именно федерализм в значительно большей степени, чем любая другая форма объединения народов, населяющих Россию, гарантирует защиту прав и свобод гражданина независимо от национальной принадлежности. Регионализм лишь сглаживает проблемы, абстрактно отталкиваясь от территориальных социально-экономических интересов населения, не обращая внимания на его этнические и национально-культурные особенности.

Что вкладывает Минрегионразвития в понятие «регион»? С этим надо много и долго разбираться…

Современные государствоустроители пытаются упразднить любую форму территориальной и региональной демократии, скрыть факт многонационального многообразия России, представить Российскую федерацию как некий плавильный котел, в котором счастливо проживает единый российский народ.

Достаточно вспомнить проект нового федерального закона о государственной национальной политике. Цитирую по тексту законопроекта: «Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации устанавливает принципы и цели государственной национальной политики Российской Федерации, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в целях обеспечения единства и целостности Российской Федерации, согласования общегосударственных интересов и интересов многонационального народа Российской Федерации, создания условий для формирования общероссийской идентичности – единой российской нации, развития национальных и межнациональных отношений, национальных культур и языков».

Комментарии, как говорят излишни! Единую историческую общность «советский народ» мы уже создавали. Зачем повторять ошибки прошлого. Да, я ощущаю себя россиянином. Думаю, что большинство коренных этносов России считают себя россиянами. Но полноценным россиянином можно стать лишь через самосознание принадлежности к своему этносу, через этническую идентификацию своей культуры, своей личности, через понимание роли и места своего народа в многонациональном сообществе россиян, через осмысление своего вклада в многонациональную российскую культуру. Отцы-основатели нашей Конституции, полагаю, именно это имели в виду, когда в преамбуле Основного закона писали о том, что многонациональный народ России соединен общей судьбой на своей земле и чтет память предков, передавших нам любовь и уважение к отечеству, веру в добро и справедливость.

«Реализовать реформу федеративных отношений»,- именно это обязательство взял на себя российский Президент перед многонациональным народом Российской Федерации. Выступая перед доверенными лицами в канун своих вторых выборов, В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что делается для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления».[2] Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны Путина в отношении судьбы федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений»! Что при этом имел в виду В. Путин, россияне смогли увидеть только год спустя, когда заработало новой законодательство и руководителей субъектов стали наделять полномочиями по рекомендации Президента. Многие политики в Центре и в регионах проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» – публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков. [3] Это утверждение стало еще одним звеном апологии всех действий Президента со стороны послушного воле Президента Совета Федерации.

Прошло полтора года со дня вторичного вступления Президента Путина в должность, а ситуация с федерализмом нисколько не прояснилась. Напротив, большое количество фактов и явления российской государственной жизни свидетельствуют о том, что очевидные проблемы федеративного развития не решаются, а примеров, связанных с провалами и неудачами всей системы, которую принято называть «властной вертикалью, становится все больше и больше. Реформа федеративных отношений имеет место, а вот обещанного «совершенствования», как это понимали граждане России, во имя которых эта реформа декларируется, не случилось. Не значит ли это, что у населения и Президента случилось разное понимание формулы «реализация реформ федеративных отношений». Граждане России, обескураженные новыми реформами и безразличием власти к их нуждам, все чаще и чаще выходят на улицы с требованием, защитить их чиновничьего произвола. Все чаще и чаще в обществе звучат разговоры о причинах и следствиях розовой революции в Грузии, оранжевой стихии в Украине, тюльпанового переворота в Киргизии и др. Именно об этом в дни киргизского кризиса говорил лидер движения «Идущие без Путина» Роман Доброхотов. «Идущие…» в день прибытия в Россию самолета с поверженным, уже бывшим Президентом Акаевым на борту, преподнесли букет тюльпанов представителям Посольства Киргизии в Москве. Не является ли эти события предвестником российских перемен, вызревающих к 2008 году? В интервью корреспонденту радиостанции «Эхо Москвы» Роман Доброхотов подчеркнул, что «революция в России должна быть такой же быстрой как в Киргизии и такой же мирной, как на Украине».[4] В.Путин весьма нелицеприятно оценил падение Акаева, отметив, что «события в Киргизии не стали для нас неожиданностью. Это результат слабости власти и накопившихся проблем».[5] Неужели нынешняя российская власть столь беспечна, безответственна и недальновидна, что, спокойно фиксирует три революции, прогремевшие в течение года на постсоветском пространстве по соседству, и не принимает эти обстоятельства в свой политический расчет.

Централизация в определенном смысле является антиподом федерализма. Складывается впечатление, что опыт Советского Союза ничему Россию не научил. Любое проявление национального или даже регионального самосознания воспринимается “неоконсерваторами” как сепаратизм. Наверное, в современной России есть много сторонников жесткой централизации власти, а тезис, о том, что только сильные регионы могут сделать Россию также сильной кому-то кажется искусственным. Напротив, сегодня имеет место тенденция выталкивания регионов (и не только национальных!) в маргинальную зону, оказавшись в которой, “сепаратисты” вынуждены доказывать, что они не разваливают, а укрепляют Россию. Именно на уровне субъектов, прежде всего, можно разрешить острейшие проблемы населения. Стратегия развития России, подготовленная под руководством Германа Грефа, не направлена на решение коренных проблем населения. В ней практически не учтен огромный управленческий потенциал регионов, многие из которых сохранили стабильность даже в кризисные 1990-е годы. Авторы документа, положенного в основу работы Правительства вообще не учли проблему поляризации социальных групп в России. Предложенная в стратегии ставка подоходного налога с физических лиц еще больше увеличит различия в уровне жизни населения и удалит еще дальше страну бедняков от страны богатых. Как утверждает Н.Римашевская, аналогичные последствия будет иметь и регрессивная шкала единого социального налога. Бедность, метастазы которой проникли даже в самые благополучные регионы не может быть преодолена через разрушение сложившихся межбюджетных отношений. Появление большого количества беженцев в различных регионах ведет еще к большей маргинализации больших социальных групп населения.

Власть полагает, что политическая ломка системы управления позволит решить социальные проблемы граждан. Но если регионам при этом остается только 40 процентов налоговой базы, то разве они смогут выполнить задачу повышения жизненного уровня граждан. У центра же, как всегда, “руки не дойдут” до отдельного маргинала России.[6]

Таким образом, сегодня мы можем говорить не только об уже прошедшем процессе десуверенизации республик-субъектов РФ, но и о дефедерализации России. Инструментом такой дефедерализации является нынешняя модель региональной политики центральной власти.

Я уже приводил однажды пример о «Карте административного деления России», которая висит в центральном павильоне ВВЦ. Как раз в том месте, где работает Ассамблея народов России. Карта необычная. Она выполнена из уральских самоцветов. Вы представляете себе, какая это красота. Но только на маленькую деталь мы забываем обращать внимание – на содержание карты. Под упомянутым названием даются все федеральные административные округа. Так и хочется спросить создателей чуда, заглядывали ли они в Конституцию Российской Федерации перед тем как создавать шедевр символизирующий многонациональную Россию и обозначенные в Конституции 89 субъектов Федерации. Вот так регионализм вытесняет федерализм.

Наиболее точно ответ на этот риторический вопрос дал председатель Комитета Госдумы РФ по делам Федерации и региональной политике В.И. Гришин. Он, в одной из своих статей, в частности, писал: «Россия проходит этап упорядочения и совершенствования федеративных отношений (1), которые постепенно приводятся в соответствие с целями обеспечения единства и целостности страны (2), создания механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального развития (3), совершенствования системы управления и оптимизации функций органов власти (4), укрепления демократии, активизации участия граждан, развития системы общественного самоуправления» (5).

Итак, попытаемся осмыслить заявленное уважаемым нами депутатом, от которого во многом зависит будущее российского федерализма.

Теза 1: Упорядочение и совершенствование федеративных отношений

Антитеза:

Десуверенизация, деэтниазация, дефедерализация, отмена выборов губернаторов, их досрочное освобождение, изменение избирательного законодательства, разграничение предметов ведения и полномочий в пользу федерального центра, перераспределение природных ресурсов, отказ от реализации Концепции государственной национальной политики, упразднение Министерства и должности министра по национальным вопросам; продвижение в законопроекте идеи о том, что русский народ – исторически сложившаяся устойчивая совокупность лиц – представителей титульной (государствообразующей) нации Российской Федерации, являющихся частью многонационального народа Российской Федерации; умолчание в законопроекте о праве народов на гарантированное Конституцией страны самоопределение, соответственно покровительство власти по отношению к русским националистам и радикалам, представляющим русские патриотические движения, рост национализма и ксенофобии в России.

Теза 2: Обеспечение единства и целостности страны

Антитеза

Деятельность представителей Президента в федеральных административных округах, создание сотен территориальных федеральных органов в субъектах Федерации, порождение своего рода двоевластия в регионах, поспешное, не всегда подготовленное слияние субъектов РФ, отказ от теоретического положения об асимметрии субъектов, отказ от практики подписания двусторонних договоров, ограничения в области внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации.

Теза 3: Создание механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального развития

Антитеза:

Неприятие принципов бюджетного федерализма; разрушение сложившихся в 1990-е годы межбюджетных отношений. Новые идеи пространственного развития и территориального планирования продвигаются в противовес существующим управляющим структурам субъектов Российской Федерации. Появление большого количества беженцев в различных регионах, ошибки и просчеты при введении ФЗ-122 о монетизации льгот, маргинализация больших социальных групп населения, передача природных ресурсов в распоряжение федерального Центра, приоритетное развитие федеральных целевых программ, делающих регионы полностью зависимыми от федерального центра.

Теза 4: Совершенствование системы управления и оптимизации функций органов власти

Антитеза

Введение двух дополнительных постов вице-премьера (Д.Медведев, С.Иванов), судебная реформа, упразднение сложившейся практики назначения судей в регионах; отказ совершенствовать формирование и порядок работы Совета Федерации в интересах регионов; рекрутирование в федеральные органы власти представителей бюрократии Санкт-Петербурга, при этом наличие тотальной коррупции во всех эшелонах государственной власти.

Теза 5: Укрепление демократии, активизации участия граждан, развитие системы общественного самоуправления

Создание Общественной палаты, как альтернативы гражданскому обществу, ограничения свободы прессы, административные ограничения в ходе реформы местного самоуправления, отсрочка реформы МСУ, отказ от практики избрания мэров на общих выборах, появление возможности роспуска Президентом страны законодательных собраний в регионах.

Так что можно отметить, что В.И. Гришин весьма точно сформулировал проблемы современной России.

Деятельность Президента Российской Федерации и других федеральных органов власти по укреплению властной вертикали, способствовала повышению управляемости государством, осуществлению в политической и социально-экономической областях основных принципов федерализма, заложенных в Конституции. Так утверждает депутат В.И. Гришин.

Действительно, в масштабах страны в основном обеспечены единообразие в применении гражданского, уголовного, финансового законодательства, централизация управления важнейшими с точки зрения жизнеобеспечения страны отраслями экономики. Проведена масштабная работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, обеспечено сближение регионального законодательства с федеральным, улучшена система управления государством, укреплена его устойчивость и гарантировано территориальное единство, федеральные округа стали дополнительным управленческим ресурсом.

Но надо при этом подчеркнуть, что основополагающие политические, социальные и экономические цели, стоящие перед страной, факторы глобализации, этноконфессиональные, культурные и иные особенности России требуют перехода к более совершенной модели российского федерализма. В.И. Гришин, отмечает, что «совершенствование российского федерализма должно рассматриваться как комплексный процесс перераспределения властных полномочий и ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях».[7] Цель преобразований состоит в том, чтобы приблизить решение задач, стоящих перед публичной властью к тому уровню власти, который способен сделать это наиболее рационально.

Именно так можно обеспечить устойчивое, динамичное поступательное движение к прогрессу федеративного государства и стабильности.